普及化階段高等教育公平政策的國際演進

摘要： 全球高等教育正加速邁向普及化，這一趨勢為各國高等教育公平政策帶來新的挑戰。立足可持續發展視角，對高等教育公平政策較成熟的先進國家和地區進行比較研究具有重要意義。相比大眾化時期，普及化階段的各國高等教育公平政策在政策目標、價值導向、公平原則、參與主體、招生政策、資助政策以及策略手段上均有相似的轉型趨勢，但在具體路徑的選擇上各國則根據本國實際發展和人民需求做出多樣化調整。我國高等教育公平政策多年來與可持續發展理念保持著較高程度的契合，走出了獨具特色的創新發展之路，但在保持政策制定和執行的穩定性、保障資金的分配公平、提高高等教育服務的個性化與精細化、推動從入口到出口的全過程公平等方面可以更好地借鑒國際經驗，進一步推動高等教育公平政策在普及化階段的可持續演進。

關鍵詞：高等教育普及化；高等教育公平政策；可持續發展；國際演進

中圖分類號：G649 " " 文獻標識碼：A " 文章編號：1672-0717（2024）01-0097-11

當今全球高等教育呈現出從大眾化向普及化轉型的趨勢，各國高等教育系統面臨的公平性挑戰也隨之顯現。據聯合國教科文組織統計，全球高等教育毛入學率已從2000年的19%快速上升到2022年的40%，到2030年這一數據將達到50%[1]。這意味著接受高等教育正在成為越來越多普通人的機會，而不再是少數精英階層的特權。然而，高等教育普及化雖然擴大了教育資源的覆蓋范圍，但并不代表它能夠自然而然地帶來高等教育的公平。如果沒有合理的政策引導和資源調控措施，普及化可能會加劇高等教育的不平等，并進一步鞏固特權階層對教育資源的壟斷[2-3]。因為，高等教育系統的規模化和多樣化“通常通過創造價值較低的機會（職業課程、短周期、非大學機構等）來改變游戲的性質，競爭不再集中于進入高等教育機構，而是如何進入最好的機構和最好的課程”[4]。同時，高等教育普及化還會帶來許多新的問題：如何保證規模擴張下的高等教育質量和效益，如何滿足多樣化的社會需求和教育期待，如何應對學歷貶值問題和嚴峻的就業危機，如何處理全球化和數字經濟對高等教育公平的影響，等等。為了更好地應對這些新問題和新挑戰，包括中國在內步入高等教育普及化階段的國家和地區必須對自身高等教育公平政策做出調整。2015年聯合國一致通過《2030年可持續發展議程》，該議程將平等原則和不歧視原則作為核心，承諾“不讓任何一個人掉隊”和“首先盡力幫助落在最后面的人”。這不僅為國際社會提供了共識性的愿景和行動指南，還為各國政府制定更具公平性、包容性和創新性的政策和項目提供了更加一致的框架體系。其中，該議程的第四項核心目標就是“確保包容和優質的教育，并促進所有人終身學習”。這一目標要求各國除了要保障群體間高等教育機會公平等傳統指標以外，還要關注教育互動、代際責任、國際合作和全球教育共同體建設等新的維度，共同塑造更加公平和可持續的高等教育系統。可見，可持續發展的理念正在全球范圍內推動高等教育公平政策在普及化階段的迭代演進。

基于此，本文立足可持續發展的視角，選取多個高等教育普及化國家和地區為案例，對其高等教育公平政策進行比較分析，總結它們政策調整和演化的共同性和差異性并分析影響動因，希冀形成與中國高等教育公平政策的對照反思，進而從多層面為中國高等教育的可持續發展提供參考。

一、可持續發展理念觀照下的高等教育公平

20世紀80年代初，“可持續發展”的術語和內涵開始散見在部分發達國家的研究文獻中。1987年，聯合國環境與發展委員會發布了《我們共同的未來》（也被稱為《布倫特蘭報告》）。該報告首次正式提出了可持續發展的廣泛性定義及其實現路徑，并指出可持續發展是既滿足當代人的需求又不會危及后代人滿足其需求的能力。“可持續發展”作為一種重要的跨學科理論框架，一經提出就受到全世界的廣泛關注，并迅速從環境、生態領域向經濟、社會、文化領域擴展延伸。世界主要國家也在不斷探索適合本國實際的可持續發展目標和實施方略。我國是最早提出并將可持續發展作為國家級戰略推進實施的國家之一。黨的十八大以來，我國始終“以人民為中心”，將“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念深度融入可持續發展戰略，全面落實《2030年可持續發展議程》。時至今日，可持續發展道路已獲得國際廣泛共識，從《21世紀議程》到《2030年可持續發展議程》，聯合國始終將公平問題作為可持續發展的重點領域，“公平性”理念更是成為指導各國經濟社會發展的核心要義之一。

高等教育公平既是衡量可持續發展水平的重要維度，也是推動可持續發展的關鍵一環，被喻為可持續發展的變革推動者和催化劑[5]。在聯合國教科文組織自1998年以來召開的三次世界高等教育大會上，高等教育公平與可持續發展一直作為主題焦點被反復提及。1998年的首屆世界高等教育大會召開時，全球高等教育規模正在步入快車道并已顯現出發展的不平衡。大會指出：“沒有適當的高等學校和科研，任何國家不能實現自身真正的和可持續的發展。”[6]會議雖然也觸及“人人有權接受教育”和“高等教育應當根據其能力完全平等地向所有人開放”等公平性原則，但更多地聚焦于高等教育變革應對21世紀社會可持續發展的使命。2009年的第二屆世界高等教育大會進一步明確了高等教育“有助于可持續發展并有助于逐步實現國際上認同的各項發展目標”。彼時，擴大入學機會已成為大多數會員國的優先事項，高等教育入學率的快速增長成為全球趨勢。高等教育公平開始反思不應局限于入口問題，“應當同時追求公平、實用和質量”[7]。

2022年的第三屆世界高等教育大會則將高等教育變革與重塑直接放置于《2030年可持續發展議程》框架下，將主題設定為“重塑高等教育，實現可持續未來”。可持續發展目標4.3（SGD4.3）明確提出，到2030年，要確保“所有男女都能平等獲得負擔得起的、高質量的技術、職業和高等教育，包括大學教育”[8]。這次大會不僅設立了2030年和2050年兩個高等教育可持續發展的重要時間點，還充實了高等教育公平的內涵。大會宣言指明，在入學機會上，要關注入學標準、教育系統、人口結構、社會經濟動態等對高等教育公平的影響；在體制上，要關注包括錄取政策在內的國家政策、國際框架、機構法規及制度文化等方面的影響，殘疾人、難民等弱勢群體也應納入主流；在資金保障上，要關注資金來源、免費政策、低收入人群經濟障礙、貸款與資助對高等教育公平的影響；在治理上，要關注高等教育機構自治與公共目標責任的關系統籌。總體來看，“包容、公平與多元化”成為塑造可持續的高等教育未來的核心原則之一，這本質上是要將高等教育“從精英主義的、歧視性的、與公共目標脫節的”傳統認知轉變為“公平的、有資金和可持續性援助的”，人人均可享有的權利[9]。高等教育公平問題正在與全球可持續發展產生越來越緊密的聯系，這向已然邁入普及化階段的高等教育大國提出了新的時代命題。

二、國際參照與案例選擇

一般認為，高等教育普及化是指高等教育毛入學率達到50%以上的發展階段。需要注意的是，馬丁·特羅認為，這種數量或階段的劃分并不是“現實中高等教育系統的經驗性描述，它更多是有助于我們理解此類系統而提出的模式或‘理想類型’”。高等教育入學規模的擴充實際上帶動著入學態度、高等教育功能、課程與教學形式、學生生涯、院校特征等至少十個方面的變化[10]。許多學者認為，如果“把毛入學率視為一種數字指標追求，而忽視其背后所揭示的受教育群體多層面的變化所引發的高等教育屬性、內涵的變化，那么毛入學率可能就會陷入了一種理論虛無”[11]。但在實踐中，各國和地區依然將毛入學率作為衡量高等教育發展水平的核心指標之一。因此，本文依然按照國際慣例將高等教育毛入學率超過50%的國家作為研究對象，從可持續發展的視角探查這些國家和地區近年來高等教育公平政策的普遍性與特殊性，為已進入普及化階段的中國高等教育提供理論觀照和政策參考。

根據世界銀行的最新統計數據，全球超過80個國家和地區的高等教育毛入學率超過50%。從地區來看，北美地區高等教育毛入學率為87%，歐盟地區為75%，東亞與太平洋地區為51%，拉丁美洲和加勒比地區為54%，阿拉伯地區為33%，撒哈拉以南非洲地區為10%，脆弱和受沖突影響地區為15%。從收入水平來看，高收入地區的高等教育毛入學率為80%，中等收入地區為30%，低收入地區為9%[12]。國家間、地區間高等教育發展極不平衡，“世界存在基礎設施、科技和知識鴻溝，而新冠疫情讓這種包括教育部門在內的不平等加劇”[13]，全球高等教育整體性公平仍然面臨嚴峻挑戰。

從國家和地區內部的高等教育發展狀況來看，其公平政策的成熟度也呈現顯著差異。非營利性組織盧米納基金會曾對各國和地區政府的高等教育公平政策進行系統梳理，并發布了由前世界銀行高等教育首席專家賈米爾·薩爾米（Jamil Salmi）撰寫的評估報告《遍布全球：世界高等教育公平政策》（All Around the World-Higher Education Equity Policies across the Globe）。報告對參與調查的71個國家和地區的高等教育公平政策按其成熟度等級分為四類：一是新興類國家和地區，它們已經制定了公平政策、原則和目標，但其具體政策、項目和干預方面成效很小；二是發展類國家和地區，它們已經奠定了促進公平的戰略基礎，但很多政策和項目尚不明確，也沒有很多公平領域資源、政策和項目；三是成熟類國家和地區，它們已經制定了促進公平的戰略，并且實施了與戰略相一致的政策、項目和干預措施；四是先進類國家和地區，它們已經制定并實施了全面的促進公平的戰略[14]。這一劃分綜合考慮了各個國家和地區高等教育政策文件對公平機會和成功的關注程度、政府是否為特定群體設定目標以及解決不平等問題的具體戰略是否得以落實等重要維度。因此，本文將依據其評估結果，選取高等教育步入普及化階段的部分國家和地區（此框架下的新興類國家和地區尚未進入高等教育普及化階段），重點關注成熟類和先進類國家和地區的高等教育公平政策的特點及其與可持續發展理念的契合度。（如表1所示）

三、共性與個性的輝映：普及化階段" 國際高等教育公平政策的發展軌跡

高等教育普及化帶來的不僅僅是入學人數和學校規模的擴大，也會對高等教育的深層運行結構產生重要影響。這種影響涵蓋了質量、效率、資金壓力、學生多樣性、社會需求等多方面，需要政府和高等教育機構共同應對，并促使高等教育公平政策做出相應調整。為迎接這些新的挑戰，各個國家和地區的高等教育系統普遍采用了一些相似的策略和方法予以應對，使得國際高等教育公平政策呈現出明顯的共性趨勢。但由于文化、歷史和社會經濟背景的獨特性，各國和地區政策具體實施路徑的多樣性也很突出。這種共性與個性的交織構成了一個復雜多維的政策景觀。對各國和地區高等教育公平政策的發展軌跡進行深入研究，有助于我們更全面地理解可持續發展理念下國際高等教育公平政策的未來走向。

（一）政策目標的調整：從規模擴展到質量關注

普及化階段國際高等教育公平政策的目標更加趨向質量導向。在大眾化階段，為了滿足民眾對高等教育入學日益高漲的需求，政策目標必然主要集中于擴大高等教育的覆蓋范圍，著力提高高等教育的接受度，確保更多人能夠獲得高等教育機會。當高等教育進入普及化階段，大學生們除了要獲得學歷以外，還必須具備能夠應對勞動力市場需求的實際技能。教育公平政策的重點需要更多地關注教育的質量，并將目標轉向學習成果和就業機會，這樣才能確保高等教育的有效性和可持續性。比如，20世紀70年代率先進入高等教育普及化階段的美國，聯邦政府多次對《高等教育法》進行修訂，確立了運用教育機會助學金和擔保學生貸款兩種主要資助形式對不同群體和階層接受高等教育的機會進行調節。2019年，美國眾議院教育和勞工委員會提出《大學支付能力法案》（College Affordability Act， CAA），除了再次力求降低學生負擔以外，著重激勵高等教育機構對學生的成功負責以提高高等教育的質量[15]。盡管這一法案引發諸多爭議，但其反映出美國高等教育公平政策從側重于數量到注重質量的轉變趨勢。此外，為了提升高等教育人才培養質量，英國政府2017年開始推行“教學卓越框架”（TEF），從最初的英格蘭高等院校推展至蘇格蘭、威爾士以及北愛爾蘭的部分院校。這項評定框架重點關注學生參與和學生成果，并將其作為評價院校教學質量的主要指標[16]。再比如，奧地利2017年啟動的“高等教育社會層面國家戰略”（National Strategy on the Social Dimension of Higher Education），其政策目標分為更具包容性的入學、避免掉隊-提高學習成功率、創建框架并優化高等教育治理等三個方面[17]。可見，將高等教育公平政策從傳統的入學規模或比例調整為數量與質量并重是各國和地區高等教育體系自然演進的結果，也是為了適應日益復雜的社會需求的必然選擇。

（二）政策價值導向的演進：從機會公平到過程公平和結果公平

教育公平在歷史的進程中可以分為“梯度推進的四個階段：機會公平、條件公平、過程公平和結果公平”[18]。降低高等教育入學門檻、擴大入口人群、消除身份歧視是大眾化高等教育政策的首要任務。但隨著教育體系的不斷發展，各國和地區逐漸將目光從機會本身轉向教育過程和最終的教育結果。在過程公平的追求中，各國和地區政策更加關注高等教育的交付方式、教育資源的分配、課程內容的編制乃至校園文化是否存在不公，致力于確保每位學生都能一視同仁地獲得高質量的教育過程。在結果公平的追求中，各國和地區政策力求確保學生在接受因材施教的大學教育后獲得適合自己的就業機會、生活機會和社會參與機會。愛爾蘭高等教育管理局2022年發布的《國家入學計劃：2022-2028高等教育公平入學、參與和成功的戰略行動計劃》就明確提出，新的國家計劃的目標不僅限于高等教育普及，要更加注重參與和學生的成功[19]。此外，普及化為各國帶來的普遍難題之一是輟學率和延畢率的大幅升高。學生進入了大學后常常面臨經濟壓力、學業負擔、學校適應、教育教學質量參差不齊等問題，有些學生不得不中途放棄學業或延遲畢業。人們認識到，僅僅讓更多的年輕人接受高等教育是不夠的，相關政策和干預措施還應該確保他們最終畢業[20]。為此，各國和地區為了提高學生保留率采取了一系列措施，包括新生培訓、學業困難早期診斷、學術輔導與指導、心理咨詢等等。澳大利亞的大學在吸收學生廣泛入學的過程中就面臨學業完成率不斷下降的問題。為此，澳大利亞政府出臺了多項針對此問題的專項報告，如2018年的《高等教育標準小組最終報告：提高高等教育的保留率、完成率和成功率》和2020年的《良好實踐說明：提高澳大利亞高等教育學生的保留率和完成率》。這些報告為澳大利亞高等教育機構在入學準備、高等教育過渡、注冊流程、學業風險早期識別、學術支持、機構聯系感、適應差異化學生背景等方面提供了詳盡的參考示例和行動策略[21]，反映出高等教育公平政策對從入口到出口全過程干預的引導。為了確保高等教育機構能夠提供高質量服務，英國政府2023年宣布要打擊提供低質量課程的高等教育機構，嚴格控制效果不佳、輟學率高、就業前景差的大學課程。同時，為了與傳統大學學位相配合，英國還推出新的高級技術資格證書，建立由21所技術學院組成的網絡，并與雇主合作，使學生們可以從更廣泛的高質量選擇中受益[22]。各國高等教育公平政策的價值理念演進反映了人們對教育公平認識的深化和拓展，強調了高等教育體系應當注重全過程的公平，旨在使每個人都能夠在接受高等教育的過程中充分發揮自身潛力，從而為社會的可持續發展作出貢獻。

（三）公平原則的細化：從普遍劣勢群體到特定少數群體

大眾化高等教育公平政策一般著眼于廣泛提供高等教育機會，以確保更多的群體能夠參與。其受益原則主要側重于傳統定義下的一些處境不利群體，例如低收入家庭、女性、少數族裔、農村居民、殘疾學生等，并且這些群體的劃分標準通常較為模糊和寬泛。相比之下，普及化階段高等教育公平政策的受益原則從普遍的處境不利群體不斷細化，并開始擴展到對新興特定少數群體的關注。為了確保高等教育機會更具均等性和包容性，各國政策制定者增加了對更多新興特定群體的考量，如性暴力受害者、各類難民、歷史暴力受害者子女、孤兒、有照護經歷的兒童等等。同時，各國和地區對較低社會經濟背景者的劃分標準也更為詳細明確，能夠更精準地識別受益人群。如，哥倫比亞和西班牙將性暴力受害者視為應受到高等教育領域支持和監測的公平群體；澳大利亞和新西蘭則明確將難民和人道主義簽證持有者確定為應采取措施的高等教育公平群體[23]。“有照護經歷”的孩子是蘇格蘭近年來關注的重點人群，是指在生命的任何階段已經或正在接受照護，包括寄宿照護、官方或私人寄養、親屬照護、根據監管令“在家照護”的孩子。蘇格蘭資助委員會將這些有照護經歷的孩子視為“社會中最脆弱和處境最不利的群體”，并將該群體納入高等教育資助的重點范疇[24]。澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭、英格蘭、蘇格蘭等高等教育公平政策較為先進的幾個國家地區大都屬英聯邦，它們不僅經濟社會發展水平較高，且擁有成熟的高等教育體系，有能力對一些代表性不足的群體所面臨的成功障礙予以更多關注。對處境不利群體進行精細劃分能更好地滿足社會中多樣性群體的需求，反映了高等教育公平政策更加廣泛的包容性。

（四）參與主體演化：從政府主導到多元利益相關者參與

在大眾化階段，高等教育公平被視為國家的公共利益，政府則是國家利益的代表主體。因此，政府通常擁有決策權并占據權力分配的主導地位，把握著高等教育公平總體政策的總方向。在聯邦制國家或私立高等教育機構中，盡管中央或聯邦政府的介入相對偏弱，但在有關政策的目標制定、規范設立、資金分配、學校監管和政策執行等領域，政府的主導地位仍有利于確保政策的規范性和一致性。高等教育步入普及化階段以后，社會需求的多樣性大幅提高，政策的包容性、透明度和可持續性會受到更多質疑和挑戰。因此，各國和地區政府開始將學校、學生、家庭、社會組織、非政府組織、企業等其他重要的利益相關者納入政策制定和實施過程當中，以此提高治理效能。奧地利的“高等教育社會層面國家戰略”在啟動之初，就開展了一系列主要利益相關者的研討會和協商，將社會層面納入高等教育戰略規劃，并建立更符合多方利益的治理結構。愛爾蘭“高等教育機會公平國家計劃”的愿景是確保進入、參與和完成各級高等教育的學生群體反映愛爾蘭人口的多樣性和社會組合，因此該計劃的目標和行動確定都是在與利益攸關方（高等教育機構協會、公民社會組織、學生組織、非營利利益相關者組織，如殘疾學生、愛爾蘭游民和羅姆人組織）廣泛商定后制訂的[25]。在加拿大和美國，高等教育公平政策的具體制訂和落實一般在省一級或州一級，各地大都會根據本地實際讓包括教師、校長、地區領導、家長、民權和社區組織的關鍵利益相關者制訂、參與和評估教育公平計劃，并為此提供行動指南[26]。不同國家和地區的政策實踐表明，多元利益相關者的參與有助于高等教育公平政策的創新和落實，反映了各國和地區對高等教育參與的多樣性、包容性和治理效能的重視，有助于建立更加公平的高等教育體系。

（五）招生政策的變化：從單一化傾斜到多元化整合

招生環節直接影響著高等教育入學機會的分配，在確保高等教育公平政策的實施中具有關鍵性作用。在高等教育大眾化階段，政府常常采取一攬子政策，如增加招生名額、擴建機構并制訂一些招生配額方面的傾斜性政策。這些政策往往精細化程度偏低，還容易引發學業水平下降和逆向歧視等常見憂慮。在普及化階段，各國開始轉向更為綜合和靈活的招生方式，比如綜合評價、多元錄取、自主招生等，不斷提高招生政策的精細性、綜合性和靈活性，以期更好地平衡公平和效率的關系。在經濟合作與發展組織（OECD）中，一半以上的國家和經濟體存在開放型高等教育招生系統（即所有具有最低資格水平的申請人都可以被錄取）。在巴西、哥倫比亞、丹麥、匈牙利、意大利、葡萄牙和西班牙等國，國家考試和由高等教育機構主辦的入學考試是進入大學最廣泛使用的途徑[27]。越來越多高等教育公平政策較為成熟的國家采用了多元化的大學錄取標準。除了學術成績外，它們還考慮了綜合評價、面試、個人陳述、推薦信、工作經驗等多種因素，以期更全面地評估學生的能力和潛力。美國許多大學開始放棄標準化考試，哈佛大學率先推動這一變革，并且嘗試用其他不僅評估學習成果而且能夠改善學習成果的措施取代高風險考試[28]。

此外，各類傾斜性招生計劃的精細度和系統性也有大幅提高。愛爾蘭的招生計劃中有為部分弱勢群體單獨開辟入學通道，包括針對殘疾學生的教育通道（DARE）和來自社會經濟不利背景的輟學生通道（HEAR），所有參與的高等教育機構保留至少5%的名額用于DARE和HEAR通道的減分優惠。通過該政策的調節，2020年愛爾蘭殘疾學生錄取率增加了22%，社會經濟弱勢學生的錄取率增加了15%[29]。值得關注的是，人們對高等教育招生政策公平性的復雜理解也可能引發巨大爭議和法律挑戰。2023年6月，美國聯邦最高法院裁定哈佛大學和北卡羅來納大學基于“平權行動”的招生政策嚴重違反了1964年《民權法》的平等保護條款。該判決對大學招生“逆向歧視”問題的確認在美國國內引發有關平權、多元化和高等教育公平的激烈辯論，對美國乃至世界范圍的高等教育招生政策都可能產生影響。總體來看，普及化階段的高等教育招生政策已經無法維持單一化的入學標準，迫切需要努力平衡招生政策中各種權益和各方立場的復雜性和多元性。

（六）資助政策的調整：從粗放型的總體資助到精細化的差異補償

資助政策是高等教育公平政策的重要組成部分，其主要目標是應對不利背景學生面臨的學費和生活費壓力，減輕經濟因素對高等教育機會的不利影響。在高等教育大眾化階段，各國普遍采用獎學金、助學金、免費教育、貸款等方式落實資助政策，但總體上資助對象劃分較為簡化，資助標準也不夠科學細致。這種資助政策一定程度上緩解經濟困難學生的負擔，但也存在資助覆蓋范圍有限、資助效果不夠顯著、資助資源分配合理性不足等問題。進入普及化階段后，各國和地區更加關注差異化原則在高等教育領域的應用，相應的資助政策也發生變化，主要體現為資助對象多元化、資助方式多樣化、資助標準科學化和資助效果可評估等方面。比如澳大利亞早前實施的“高等教育參與和伙伴關系方案”（HEPPP）主要是為社會經濟地位（SES）較低的學生提供本科課程助學金。2021年開始，該方案的資助范圍擴大至偏遠地區的學生和土著學生，并為其獲得、參與、保持和成功接受高等教育的全過程提供保障[30]。在英格蘭，所有希望收取高于基本費率的大學都必須提交“入學和參與計劃”（Access and Participation Plan）并獲得學生辦公室的批準，承諾將其學費收入的固定比例用于獎學金和助學金[31]。該計劃促使高等教育機構改善代表性不足群體的高等教育入學和從高等教育中獲得進步的機會平等的問題，并建立一整套系統框架。奧地利2022年通過的《學生支持法修正案》詳細列明對學生的12類直接性聯邦資助和6類間接性聯邦援助，還在提高資助標準和額度、擴大資助范圍、簡化申請程序等多個方面進行了修訂，具有非常高的精細度[32]。新西蘭教育部2020年啟動了“太平洋教育行動計劃（2020-2030）”，并配套了太平洋教育支持和創新基金。其中，太平洋教育支持基金在四年內資助了3 970萬美元用以支持太平洋地區的學習者和家庭應對新冠疫情帶來的入學影響[33]。各國高等教育資助范圍的擴大和資助方式的優化使更廣泛的經濟困難學生從中獲益，大幅提高了資源分配的公平性與合理性。

（七）策略手段的豐富：從補償性、傾斜性措施到激勵性、包容性措施

在大眾化階段，各國和地區高等教育公平政策在策略手段上常常以補償性和傾斜性措施為主，即對于那些處于劣勢地位的群體提供一些特殊優惠或補助，以縮小他們與其他群體之間的教育差距。但人們發現，“教育中的社會不平等是社會關系的有機組成部分，并且在家庭、階級、職業、財富和政治權力的再生產中從外部和內部得以維持”[34]。這類短期性、被動型補償措施難以應對社會系統性、整體性的教育不公問題，并且可能引發社會抵觸導致新的不公。經合組織的報告曾指出，實施旨在包容而不是增加公平的政策更容易實現，也更有成效。研究者也建議制定通過培養從幼兒到高等教育的愿望、信心和教育能力來促進第一代參與高等教育的公平政策[35]。進入高等教育普及化階段后，各國和地區政府更傾向采取激勵性和包容性措施來促進高等教育公平政策的效用和可持續性：一方面通過提供正向刺激或獎勵來激發人們對發展高等教育的興趣、信心和能力，以增強他們參與高等教育的動力和意愿；另一方面建立開放、多元、友好的教育環境并尊重個體差異和多樣性，優化人們參與高等教育的條件。例如，法國教育部啟動了“成功之繩”高等教育支持項目[36]。該項目的特色在于將法國各地的初中、高中、高校和社會合作伙伴聯系在一起，為中學生們提供學業指導、文化活動、科學實驗、社會實踐等個性化的支持，激發學生們的學習興趣，讓學生能夠更好地規劃自己的高等教育目標和職業目標。這一過程特別關注農村和偏遠地區中學生的需要。又如，羅馬尼亞政府自2015年實施了一項旨在減少過早輟學和增加高等教育機會的項目“ROSE”（the Romania Secondary Education Project），該項目將1000余所表現不佳的州立高中的學生特別是弱勢群體學生作為主要受益群體，通過橋梁型暑期課程，為這些高中生提供補習、輔導、職業咨詢和指導等多種支持并資助他們到不同大學參加研討、考察、文體活動等[37]。這些以激勵性和包容性措施為主要手段的高等教育公平政策有助于從源頭上改善處境不利群體的高等教育認知、態度和能力，避免以單一標準識別人們的教育需求，能夠促進更廣泛群體在高等教育中的平等參與。

大眾化與普及化階段主要國家的高等教育公平政策呈現出不同的特點。（見表2）綜合來看，普及化階段各國和地區高等教育公平政策調整的主要成因十分復雜，反映了各國和地區高等教育規模大幅擴張后對不斷變化的教育需求的應對。首先，高等教育普及化過程不僅僅是數量的增長，更是社會結構和價值觀的深刻轉變。本文中提及的處于高等教育普及化階段的國家和地區大多政治穩定、經濟社會發展狀況良好。將高等教育作為發展核心引擎、提升人口整體素質、降低社會經濟地位對教育的影響等高階需求，推動著政府在確保高等教育質量和入學機會方面提供更積極的支持。其次，高等教育公平政策調整反映了高等教育大眾化后人們對高等教育質量和成果的普遍關切，學術成果、綜合能力和學位質量的重要性日益凸顯，并促使招生標準、錄取政策和教育教學的調整。再次，多元化社會形態和價值理念的碰撞推動著處于高等教育普及化階段的國家和地區實施多樣性、包容性的公平政策，能夠更好地適應不同背景群體的需求。此外，國際比較和互學互鑒的政策參照也在這種調整趨勢中發揮了一定作用。這些可能性因素反映了在普及化階段，各國和地區高等教育公平政策調整的背后是對質量、公平和參與度的全面性思考，是對社會需求動態變化的敏感回應。

需要特別注意的是，盡管我們分析了一些國家和地區在高等教育公平政策方面共同做出的努力，但這只能說是一種大體的趨勢分析。具體采用何種路徑促進高等教育公平需要各國和地區政府做出符合本國本地區實際情況和人民需求的政策調整。那些高等教育公平政策較為成熟和先進的國家和地區，通常有明確的綜合戰略、政策目標和具體目標，并且能夠保持與國家和地區公平戰略的整體一致性。其中，很多國家和地區建立了一套以法律框架或高等教育部門戰略為基礎的政策系統，澳大利亞甚至成立了專門研究和監測高等教育公平性的機構。但在芬蘭、挪威等北歐國家，由于高等教育公平已經全面融入高等教育政策和實踐的各個領域，因此政府并沒有設置單獨的戰略規劃[38]，而是使公平性自然地延伸到高等教育體系的每個環節中。西歐國家較為成熟的高等教育公平政策體系則可能得益于博洛尼亞進程對此議題的持續關注，因為該進程多年來始終在推動歐洲國家給予高等教育質量和公平以更多支持[39]。再如，古巴的高等教育公平政策體系也相當完善，它們出臺了一系列反歧視的高等教育法律并構建了廣泛且免費的高等教育系統。但與西方發達國家相比，古巴政策體系將社會公平、社會服務、國家控制等重要原則貫徹始終并以此保證政策的延續性和穩定性，有較濃厚的社會主義色彩。無論對哪個國家來說，“公平地獲得高等教育的機會并取得成功都是一項重大挑戰”[40]。不同國家和地區在高等教育公平政策方面可以采取也必須采取多樣性的政策路徑，這取決于其歷史、文化、社會制度和價值觀念等因素。這種多樣性反映了高等教育公平政策的復雜性和多層次性，也唯有如此才能確保政策的科學性、有效性和可持續性。

四、可持續發展視角下中國高等教育公平" 政策對照與反思

從政策層面上看，中國的可持續發展路徑始終與國際可持續發展理念的更新同頻共振，這在高等教育公平領域表現得尤為明顯。30多年來，中國堅持將可持續發展理念納入國家發展戰略的核心，力求高等教育政策與可持續發展理念在諸多層面保持一致，并取得了一系列創新性成就。黨的十八大以后，中國的教育改革不再一味強調“高速度”和“大規模”，教育公平成為時代主題[41]。為對標聯合國可持續發展“目標四”所確定的基準，我國制定了《中國教育現代化2035》，緊緊圍繞“公平而有質量的教育”愿景進行規劃。習近平總書記指出：“教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。”[42]我國高等教育公平政策始終堅持黨的領導和以人民為中心的價值取向，緊密結合國情和時代要求，這既順應了全球高等教育發展的趨勢，又彰顯了中國特色和優勢。2020年，中國提前十年實現了聯合國《2030年可持續發展議程》減貧目標，其中高等教育公平政策發揮了重要作用[43]。我國高等教育公平政策與可持續發展理念雖然一直保持著較高程度的契合，但在進入高等教育普及化階段后，也不可避免地面臨著一系列共性問題和挑戰。因此，我國需要在保持自身特色和優勢的同時，積極借鑒國際經驗，更好地適應當前和未來的可持續發展需求。

（一）重視政策制定和執行的穩定性與可持續性

政策制定和執行的穩定性對于高等教育公平的可持續性至關重要。我國具有高等教育政策制定和執行機制相對穩定的悠久傳統，國家會定期制定較為全面的高等教育規劃，明確中短期和長期的階段性目標，以此確保政策的連貫性，并為長期引導和干預高等教育公平留足空間。澳大利亞、古巴、英格蘭、愛爾蘭、新西蘭和蘇格蘭等國家和地區在這方面也有突出表現。但在拉丁美洲地區，即使是高等教育公平政策較為全面的一些國家，由于政府更迭等原因常常使其高等教育領域的政策落實缺乏連續性和穩定性，從而影響其可持續性[44]。我國應該發揮自身優勢，繼續加強政策的連貫性和規劃的銜接度。除了加強高等教育公平政策的中長期規劃、明確高等教育的發展方向以外，應加強與高等教育機構之間的合作，確保政策更好地貼近實際需求。同時，應強化高等教育公平性評估，通過對各階段規劃、政策的更新和實踐反饋，確保政策的順暢推進。此外，要避免政策的僵化，密切關注學生的實際需求和未來就業市場，使高等教育公平政策更好地應對快速變化的經濟社會需求。

（二）關注政策資金的分配公平與可持續性

高等教育公平政策的實施離不開有效的資金分配機制。作為高等教育大國，我國長期面臨高等教育保障資金短缺和資源分配不均等問題，高等教育公平政策的落實主要依靠政府推動，多元主體參與和多渠道投資明顯不足。我國進入高等教育普及化階段后，這些矛盾將更加尖銳。從學費收費模式和補助方式來看，一些國家和地區實行免學費或低學費政策，或者提供豐厚的獎助學金來減輕學生的經濟負擔，通過降低大學經濟門檻的方式促進高等教育公平。但從長遠來看，普適型學費減免或補助計劃的受益人群并不精準，因此各國和地區都在探索更加科學合理的分類體系，以精準辨識出真正有經濟需求的不利群體。我國可以借鑒這些國際經驗，在加大政府財政投入的同時探索多元化的資金分配機制。多元化的資金分配機制有助于降低對單一來源的依賴，有利于提高高等教育系統的財政靈活性。同時，有分類、有追蹤、有監督的資助模式可以確保資源更精準地服務于真正有需求的弱勢群體。因此，我國要建立資助目標更加精準的獎助貸免補制度，根據學生的經濟狀況提供有針對性的資金扶助，強化高等教育公平政策的有效性和可持續性。

（三）提高高等教育服務的個性化與精細化

隨著高等教育的普及，學生的教育需求日益多樣化。面對具有不同背景、學習興趣、學習風格的學生，高等教育機構必須提供更有效和更具個性化的教育教學支持才能保障教育質量的提升。我國進入高等教育普及化階段后，高等教育辦學理念“從注重為經濟社會發展服務的工具價值轉變為工具價值和學生的個人成長個體價值并重，而以學生為中心的高等教育發展理念已初露端倪”[45]。這要求高等教育公平政策關注個體發展的需求，并為其提供精細化服務。從國際經驗來看，為適應學生多元化的背景和學業興趣，提供多樣的入學途徑、靈活的學制選擇、豐富的學生支持服務等都是各國高等教育公平政策革新的重要內容。借鑒這些經驗，我國的高等教育政策應著重為處境不利群體提供個性化的教育支持和資金援助，包括提供多元化高等教育路徑和靈活的學習途徑，利用人工智能和大數據分析等現代技術更好地掌握學生需求，根據學生的經濟狀況、學術成績和特殊需求健全獎助體系，為學生提供心理健康、學習輔導和支持以及職業規劃指導等，幫助學生克服學術和非學術方面的挑戰。

（四）推動高等教育從入口到出口的全過程公平

高等教育規模的持續擴張帶來了高等教育公平理念的演進。最初，高等教育公平政策焦點主要集中在確保每個人都能平等獲得入學機會上，如今更多的關注轉向如何保障整個教育過程的公平性以及最終學業成果的公平性。各國高等教育公平政策不再停留在關心學生的入學情況上，而是更加重視教育資源分配、課程設置、教學方法、學生管理等方面的公平性，并采取系列化措施應對學生保留率和畢業率帶來的挑戰，以確保每位學生都能真正受益于高質量的教育。“隨著中國高等教育的擴招，高等教育的工資溢價效應逐漸減弱”[46]，學歷貶值和就業危機等問題浮現出來。我國應順應這種國際趨勢及早部署，包括建立跟蹤學生從入學到畢業的全過程質量監測體系，掌握學業進展、學業負擔、輟學率、就業機會等多方面的基礎數據；提供包括早期診斷和危機干預在內的全面學術支持，幫助學生克服學業困難；關注職業發展規劃和就業機會，創設社會參與機會，強化高等教育機構與產業界的密切合作和有機銜接，改善學生的就業前景。通過采取這些措施，我國可以更好地實現高等教育可持續發展與社會可持續發展的統一，推動教育公平向社會公平轉化。

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International Evolution of Higher Education Equity Policies in the Era of Universalization：Sustainable Development Perspective

Wang Zhi feng" Wang Wei yi

Abstract： Higher education across the globe is accelerating towards universalization， which poses new challenges to higher education equity policies in various countries. From the perspective of sustainable development， it is of great value to conduct comparative research on countries and regions with more mature and advanced higher education equity policies. Compared with the popularization period， higher education equity policies of various countries in the universalization stage have similar transformation trends in policy objectives， value orientation， equity principles， participants， enrollment policies， funding policies， and strategies. However， in the specific path selection， diversified adjustments are made based on the actual development and people's needs of the country. China's higher education equity policies have maintained a high degree of compatibility with sustainable development for many years and have embarked on a unique path of innovative development. However， international experience is necessary in maintaining the stability of policy formulation and implementation， ensuring the fair distribution of funds， improving the personalized and refined higher education services， and promoting the whole process of equity from entry to exit to promote the sustainable evolution of higher education equity policies in the era of universalization.

Key words： higher education universalization; higher education equity policies; sustainable development; international evolution

（責任編輯" 陳劍光）

收稿日期：2023-10-18

基金項目：國家社科基金教育學一般項目“新時代我國高等教育公平發展的主要經驗及持續優化策略研究”（BIA230197）。

作者簡介：王志豐，江西上饒人，閩江學院創新創業創造學院副研究員，華中科技大學教育科學研究院博士研究生，主要從事高等教育政策與管理、高等工程教育研究；王偉宜，福建師范大學教育學院教授，博士生導師。福州，350117。