全過程人民民主視角下代表候選人與選民見面制度的完善

內容摘要：本文簡要回顧了代表候選人與選民見面制度的理論機制、歷史沿革和制度現狀。筆者通過針對選民、候選人和人大機關工作人員三類不同群體的問卷調查發現，在見面制度實施過程中存在普及率不高、認識度不足等問題。未來《代表法》修改可以考慮增加代表候選人與選民見面環節的規定。本文從制度和實施兩個維度提出完善建議。制度維度的措施旨在明確制度目標、細化配套法規和加強懲戒連接；實施維度的措施分為鼓勵性措施和約束性措施，前者解決組織活動的積極性問題，后者解決活動可能出現的負面影響問題。

關鍵詞：全過程人民民主；選民見面制度；代表候選人

導言

在全過程人民民主鏈條中，代表聯系選民是貫穿民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五個環節的重要方式①。2016年9月，全國人大常委會辦公廳印發《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》。2023年6月28日，全國人大常委會代表工作委員會設立，這是對黨的二十屆二中全會審議通過的《黨和國家機構改革方案》的貫徹落實，說明中央對于人大代表工作的重視。當前，人大代表聯系選民工作的社會關注點更多集中在人大代表當選后的履職監督。筆者認為，代表當選前的法律制度同樣不容忽視，制度設計及實施的情況直接影響代表聯系選民工作的質量，候選人與選民見面制度便是其中一個重要方面。本文的研究問題是，如何對這一制度進行設計及實施才能進一步加強代表與選民的聯系，從而更好體現全過程人民民主。

一、代表候選人與選民見面制度的理論基礎

首先，見面制度是代議制民主機制下加深候選人與選民相互了解的必要程序，是選民完成理性授權和候選人完成盡職代理的重要環節，也是全過程人民民主視角下加強選民對代表履職監督的有效手段。民主從本義上講，就是人民當家作主。候選人與選民見面制度的必要性在于在代議民主背景下，選民與候選人之間存在信息不對稱的現象，選民需要通過見面制度了解候選人履職能力等重要信息，候選人也需要通過見面制度向選民展示自己的履職能力以獲取選票。

其次，公民的選舉權并不是一個抽象的概念，而是由若干具體權利組成的，主要包括：（1）知情權，得知選舉程序和規則以及選舉結果等信息的權利；（2）選舉決定權，自主地決定是否參加選舉及投票對象；（3）監督權，對選舉過程、候選人、選舉規則、選舉程序、選舉機構與工作人員等的監督；（4）訴訟權，通過訴諸法律獲得選舉救濟②。在公民的選舉權利中，知情權是居于首位的。如果知情權得不到保障，選民可能連選舉何時何地舉行、自己是否具備選民資格等投票的基本信息都無法知悉，維護選舉權利也就無從談起。

再次，公民被選舉權中的知情權同樣應當得到有效保障。作為候選人，并不是只能被動地等待選民投票和選舉結果，而應當擁有積極主動地向選民介紹自己，展示自己具備的當選條件和履職能力，合法正當地獲得盡可能多的選民投票，幫助自己最后贏得被選舉的權利。這種得以被選民知人、知名、知情的權利構成了被選舉權的被知情權。與選舉權中的知情權相對，被選舉權中的被知情權也是公民的基本政治權利，理應同樣得到保障。

最后，見面制度有利于促進選民的參與意識和積極性。要調動選民的參與意識，就需要找到代表履職與選民利益的現實連接點。強化選民對代表行使監督權的意識，使全過程人民民主的鏈條從民主選舉延伸到民主監督階段，加強首尾兩個環節的貫通。代表候選人與選民見面活動便是調動選民監督積極性的重要環節。

二、代表候選人與選民見面制度的歷史沿革

新中國成立前，“選舉制度經歷了1927—1937年土地革命戰爭時期的萌芽、1937—1945年抗日戰爭時期的逐步成熟以及1945—1949年解放戰爭時期的過渡和完善三個階段”③。

（一）土地革命戰爭時期選舉活動中代表候選人聯系選民制度

這一時期，蘇維埃代表候選人聯系選民的形式是選民評議。1933年第二次全國蘇維埃代表大會選舉期間，中華蘇維埃公布的《關于此次選舉運動的指示》規定，候選人名單應提前收集群眾意見，由選舉委員會公布，使選民對于各候選人能夠加以充分的考慮；當實行選舉時，須按名逐一提出、討論、表決，使選民盡量發表意見。土地革命戰爭時期是在選舉大會中直接由選民對候選人進行評議并投票。

（二）抗日戰爭時期選舉活動中代表候選人聯系選民制度

這一時期，候選人聯系選民的形式是開展競選。根據《陜甘寧邊區選舉條例》的規定，為了增強抗日力量，各邊區政府規定，只要是居住在邊區境內、年滿18歲的居民，凡是擁護抗日的均可以享有選舉權和被選舉權。這樣就使報名參選的候選人來源非常廣泛，除了工農階級還有資產階級、地主階級等等，不同階級的競選綱領自然存在巨大差異。同時，陜甘寧邊區以 “不讓一人站在選舉之外”為目標，開展了聲勢浩大的選舉宣傳動員工作。宣傳中各鄉政府根據各地情況 “利用各種方式 （如廟會、過事、標語、傳單、圖畫、講演、戲劇及對歌、鼓詞等）進行廣泛的深入的宣傳教育動員工作”，并且以村為單位成立了宣傳隊，通過開小會、個別談話等方式進行宣傳④。

（三）解放戰爭時期選舉活動中代表候選人聯系選民制度

解放戰爭時期前期，候選人聯系選民的形式依然是競選。1946年4月《蘇皖邊區鄉鎮選舉條例》支持競選。根據地的選舉制度依然沿用參議會選舉制。到了解放戰爭后期，隨著形勢的發展，共產黨占領的根據地逐漸擴大，選舉制度開始向人民代表會議轉變，選舉形式改為各團體推派，候選人與選民見面活動暫時停滯。新中國成立前夕，1949年9月4日，毛澤東就各界人民代表會議指示各中央局，前期幾次代表會，以推派和聘請為主產生代表，以后改為民主選舉為主⑤。此時選舉方式已經由選民投票改為各團體推派和聘請。

（四）新中國成立后代表候選人與選民見面制度的發展

新中國成立后，1950—1979年是候選人與選民見面制度的探索時期，制度規定散見于各地選舉辦法或實踐。1979年選舉制度改革以來，是候選人與選民見面制度的完善階段，逐漸形成以《選舉法》為主，連同《憲法》《地方組織法》《代表法》《監督法》等全國性法律及地方性法規組成的制度體系。

新中國成立初期出于建立和穩定新生政權的需要，選舉方式以推派、聘請為主，并未大規模普及選舉權。1950年8月10日，《北京市區各界人民代表會議組織通則》雖然尚無見面制度的規定，但它的印發標志著代表產生方式出現由推派、聘請為主向間接選舉的轉變⑥。

1953—1954年，全國范圍的普選首次舉行。1953年2月11日，中央政府委員會第二十二次會議通過《選舉法》，其中第七章“候選人的提出”第五十條提及了“代表候選人名單，應先期公布”，本章其他條文只規定了提出候選人的主體、參選單位或區域、上級代表大會的候選人來源、投票規則等，未涉及對候選人的宣傳介紹。1953年4月3日，中央選舉委員會發布了《關于基層選舉工作的指示》，對選舉程序作出了詳細規定，包括建立基層單位的選舉委員會、按照選民的居住情況劃分選區、公布選民名單和選舉日期、提出候選人、召開選舉大會、發放當選證書、上報選舉總結等。關于選舉宣傳，指出在選舉準備工作中“號召大家對候選人名單進行慎重的討論和鑒別，……避免采用浪費民力耽誤生產的宣傳方法”。這兩份文件中并未過多著墨于對候選人的宣傳介紹或見面制度。

1978年，黨中央十一屆三中全會開啟了改革開放的宏偉序幕。在社會主義民主和法制建設的藍圖中，1979年選舉制度改革是其重要組成。1979年新選舉法頒布后，先后經歷了1982、1986、1995、2004、2010、2015、2020年七次修正，其中的見面制度均規定于“代表候選人的提出”章節，字符數從1979年的44個擴展到2020年的158個，體現出制度的逐步完善。

三、現行法律法規涉及代表候選人與選民見面的制度規范及改進空間

從法律層面看，當前見面制度的核心條文，即《選舉法》第三十四條存在目標性缺乏的問題，僅對介紹候選人的組織者、主體、載體，必須啟動見面活動的情形進行規定，將較大的見面活動組織自主權交給地方。由于全國不同省區的經濟發展水平、人文風俗習慣等差異較大，由各地發揮見面活動組織的主觀能動性是合理可行的。但是，作為見面制度的核心條文，最應發揮的作用是為全國各地的見面活動樹立清晰的目標和原則，再由各地圍繞這一目標制定操作性強的實施細則，最后形成見面制度的規范化實踐。目前，《選舉法》第三十四條未能發揮明確目標這一核心作用，保障選民知情權和候選人被知情權的目標以及堅持實事求是原則未寫入條文。各地選舉實踐中普遍倡導，讓選民通過選舉委員會組織的對候選人真實的宣傳介紹實現“知人、知情、知名”，這一要求也未在條文中有所體現。

從法規層面看，筆者對31個省（自治區、直轄市）的選舉實施細則進行梳理，其中湖北省、江西省、云南省、四川省、貴州省、遼寧省、內蒙古自治區、北京市、上海市、重慶市等十個地區的見面制度規定與《選舉法》幾無二致，未作進一步的細化規定。部分地區在選舉實施細則中專門規定了選舉委員會職責，并將組織代表候選人與選民見面活動列入其中，使見面活動的落實依據、主體更加清晰明確，這五個地區分別是福建省、河北省、陜西省、天津市、新疆維吾爾自治區。其中福建省、河北省、天津市除將見面活動專門列入選舉委員會職責外，關于見面制度的其他規定與《選舉法》基本一致。陜西省則在見面制度條文中強調需統一組織見面，且待正式候選人確定后再組織，不組織初步候選人與選民見面。新疆維吾爾自治區的條文則無“見面”字眼，只要求“介紹”候選人。剩下的十六個地區則對見面制度作出了不同程度的細化規定。其中江蘇省、吉林省的規定最為詳細。江蘇省要求每個選區至少組織一次見面活動，選舉委員會“應當”運用多種形式介紹候選人，包括召開見面會、安排走訪選民等形式，候選人“應當”介紹當選后的打算，且規定補選也“可以”組織見面活動。吉林省規定選舉委員會“應當”較詳細介紹候選人及組織見面活動，要求讓選民知人、知名、知情，且規定跨選區參選需參加所在選區的見面活動。安徽省、海南省、黑龍江省、甘肅省、青海省均強調候選人應如實提供基本情況，除黑龍江省、海南省外，其他三個省份均規定候選人提供情況不實的將向選民或代表通報。安徽省還要求候選人聽取選民意見，海南省規定選舉委員會“應當”采用各種形式介紹候選人。山西省要求選舉委員會或主席團“應當”采取多種形式向選民或代表介紹候選人，規定根據選民要求在同一時間統一舉辦見面活動。浙江省規定見面活動的形式包括見面會或其他形式。廣東省、山東省、湖南省、寧夏回族自治區則是對選民提出見面要求作出細化規定。廣東省、湖南省要求選民“可以”在選舉日的三日以前提出，且廣東省強調介紹內容需實事求是。寧夏回族自治區規定見面要求應在正式代表候選人名單公布后的三日內提出。山東省則要求選民“書面”提出要求。河南省、湖南省、寧夏回族自治區規定選舉委員會可以委托選區選舉工作領導小組組織見面活動。西藏自治區規定縣級以上間接選舉也應當組織代表與候選人見面。廣西壯族自治區則分別規定了直接選舉和間接選舉介紹候選人的時限，其中直接選舉要在選舉日之前，間接選舉則在代表大會期間介紹。

按照我國現行國家管理權力的配置方式，縣級機關是擁有比較全面權力的最低層級機關。縣級機關出臺的文件多為細化程度最高的實施性文件。為考察見面制度地方性配套文件的細化程度，筆者對廣東省珠三角地區、內陸地區、長三角地區的2021年選舉實施方案進行了對比梳理。其中廣東省某區的方案關于宣傳介紹候選人的要求與廣東省選舉實施細則一致，只規定了提出見面的時間限制，未作進一步細化規定。安徽省某區的方案在該省選舉實施細則的基礎上增加了“代表候選人一般不得單獨開展自我宣傳等競選活動”的規定，列明了禁止性行為。

除選舉實施細則外，各省級人大常委會通常會另行編輯一套僅供內部人大機構使用的《縣鄉人大換屆選舉工作指導手冊》。以廣東省人大常委會選舉聯絡人事任免工作委員會編輯的《縣鄉人大換屆選舉工作指導手冊》（2021年6月版）為例，在“對代表候選人的介紹”中規定了介紹的方式之一是選舉委員會組織代表候選人與選民見面，并提出見面要求⑦。在“其他方面的文書式樣”中列舉了“正式代表候選人與選民見面的有關式樣”，包括主持人工作職責、候選人陳述須知、選民提問須知、正式代表候選人與選民見面須知等。內容主要是見面活動的禁止性規定，如不得人身攻擊和政治性攻擊、不得超時陳述和提問、不得超出代表職權范圍提問、不得在程序外自行組織見面等。雖然指導手冊對見面活動有了一定細化，但主要是關于見面內容的禁止性規定，且指導手冊僅是內部文件，供縣鄉人大參考，不具有強制力，依然不能起到指導實踐的作用。

為使法律在實施過程中更具有可操作性，立法機關一般會將不宜在法律中作出具體規定的實施細節通過行政法規或者地方性法規的形式予以細化。比如與《統計法》《計量法》《漁業法》等法律相配套的統計法實施細則、計量法實施細則、漁業法實施細則等。《選舉法》則是采用地方性法規的形式出臺選舉實施細則。以《江蘇省各級人民代表大會選舉實施細則》為例，其第二章“選舉機構”詳細規定了縣級、鄉級選舉委員會的組成人數及職數，是對《選舉法》中僅規定選舉委員會由相應級別的人大常委會任命的必要細化，對各級選舉機構形成了有效指導。但從目前各省級選舉實施細則中見面制度的規定來看，依然不夠詳細，諸如見面活動中候選人出席人數、請假情形、選民出席人數、選民代表的界定、線上或是線下的形式限定、具體程序、候選人與選民交流的內容、禁止出現的行為等均未作出具體規定，未能對選舉機構進行有效指導。

四、關于代表候選人與選民見面制度實施狀況的問卷調查

為了解見面制度的實施狀況，筆者在2022年9月至11月期間在廣東省開展了網絡問卷調查，最終收回選民問卷129份、候選人問卷75份、人大機關工作人員問卷84份。本次調查分別針對選民、候選人和人大機關工作人員設計了三套不同的問卷，所有問卷中均有9題是關于見面活動的建議。選民問卷共26題，包括變量問題5個，主體問題21個；候選人問卷共24題，包括變量問題8個，主體問題16個；人大機關工作人員問卷共22題，包括變量問題5個，主體問題17個。

（一）選民對見面制度的反饋

對于選民，筆者著重考察其參加選舉的積極性、進行投票的依據及對見面制度的了解和支持程度。根據問卷調查結果，沒有參加過人大代表選舉的選民占比為59%，且表現出男性、41歲及以上、高中及以下學歷、農村地區、非財政供養單位占比更高的特點。依據候選人的履職能力及有關機構或其他選民的推薦力度進行投票的選民占比最高，合計為47%，且表現出女性、40歲及以下、大學本科及以上學歷、城中村地區、政府機關占比更高的特點。對見面制度有所耳聞的選民占比最高，為59%，且表現出女性、31～60歲、大專及本科、農村、政府機關及國有企業占比更高的特點；另有38%的選民表示沒聽說過。支持見面制度的選民占比為68%，不支持的選民占比為12%，無所謂的選民占比為20%。持支持態度的選民表現出男性、31歲及以上、高中及以下學歷、農村及城中村地區、政府機關單位占比更高的特點。選民支持見面制度的原因主要是方便選民了解候選人的基本情況和履職能力，其次是提高選舉競爭程度；不支持見面制度的原因主要是選民難以辨別候選人介紹情況的真偽，可能被蒙蔽投票。表示不會主動提出組織見面活動的選民占比為70%，原因主要是沒有時間、覺得與自己關系不大、擔心手續麻煩、認為效果不好以及疫情影響。但如果選舉委員會舉辦見面活動，表示希望參加的選民占比為66%，原因主要是更好地了解候選人、支持優秀的候選人、向候選人咨詢、充分行使公民權利、見識選舉的形式等；不希望參加的選民占比為34%，原因主要是沒時間、覺得麻煩及認為意義不大。被問及見面活動中應該介紹候選人的哪些情況（多選題，共四個選項）時，選擇當選后的工作設想的占77%，選擇學習、工作經歷中取得的成績的占70%，選擇學習、工作經歷中發現的不足的占63%，選擇基本情況的占54%。有44%的選民認為應有2/3左右的候選人參加見面活動，認為應有1/2、1/3左右候選人參加的選民占比相同，均為19%，認為全部候選人均應參加的占比為12%，認為少于1/3候選人參加即可的占比為6%。有60%的選民認為應組織11～99位選民參加見面活動，28%的選民認為應組織100人及以上，只有12%的選民認為10人及以下選民參加即可。

總的來看，選民普遍對人大代表選舉的認知度和積極性不高，認為人大代表與自身利益關系不大。但是普遍支持實施見面制度以改變選民對候選人了解不夠的現狀，同時普遍出于種種顧慮缺乏主動提出組織見面活動的動力。可以看出，實施見面制度在選民中具有良好的群眾基礎，選民希望更多的候選人和選民能夠參加見面活動，但需要通過簡化程序設計、加強代表與選民聯系等措施更好地激發選民參與的主動性。

（二）代表候選人對見面制度的反饋

對于候選人，筆者著重考察其對待見面制度的態度、對見面內容的準備以及連任計劃對見面活動的影響。對見面制度有所耳聞的候選人占比為92%，比選民群體中這一比例高33%，其中來自專業技術人員界別的候選人100%有所了解，來自工人、農民和其他勞動者界別的候選人了解率為91%，來自其他方面（如民主黨派、歸僑僑眷、駐軍干警等）的候選人了解率為75%，仍有8%的候選人表示沒聽說過。有64%的候選人支持見面制度，原因主要是方便選民了解候選人的基本情況和履職能力、為候選人提供展示履職能力的平臺及提高選舉民主程度，因見面制度提高選舉競爭程度而支持的比例最低。而選民中因提高競爭而支持的占比排第二，可見選民比候選人更傾向于提高選舉競爭程度。有32%的候選人不支持見面制度，另有4%的候選人表示無所謂。不支持的原因集中于容易演變為走過場的形式主義及候選人可能采用賄選、虛假承諾等手段破壞選舉，與選民群體主要認為選民難以辨別見面內容真實性的顧慮有所不同。全部候選人都認為見面活動的準備工作包括直接向選民了解困難訴求和當選后的履職計劃，其次是總結此前工作中的成績，只有8%的候選人認為應當總結此前工作中的不足。本次調查中，所有候選人均希望在下次換屆中連任，有56%的候選人表示不會主動提出組織見面活動，原因主要是認為會流于形式、效果不好、實操較難及沒有需求；有44%的候選人會主動提出，原因主要是能與選民交流，增進了解。被問及見面活動中應該介紹候選人的哪些情況（多選題，四個選項）時，選擇當選后的工作設想的占100%，比選民中的占比高23%；選擇基本情況的占96%，比選民中的占比高42%；選擇學習、工作經歷中取得的成績的占44%，比選民中的占比低26%；選擇學習、工作經歷中發現的不足的占24%，比選民中的占比低39%。有56%的候選人認為有1/3候選人參加見面活動即可，認為應有2/3左右候選人參加的占比為40%，認為應有1/2左右候選人參加的占比為4%。對于選民的參加人數，56%的候選人認為應組織11～99人，44%的候選人認為應組織10人及以下，沒有候選人希望組織100人及以上。

可以看出，候選人作為見面活動中上臺接受選民評價的對象，對待見面制度的態度比選民更加謹慎。對于候選人來說，見面活動可以說給自己的當選結果增加了變數，可以提高積極候選人的當選幾率，同時降低消極候選人的當選幾率。大部分候選人認為少于1/3候選人參加見面活動即可，而選民中認為應有2/3左右候選人參加的比例最高。至于選民的參加人數，候選人比選民更傾向于小規模的見面活動，表明候選人存在回避見面活動的心理。本次參與調查的候選人均希望下屆繼續參選，屬于較積極的候選人，因此會主動提出組織見面活動的比例比普通選民高14%。大部分候選人只希望在見面活動中介紹自己的基本情況和當選設想，而盡量回避學習、工作經歷中的成績和不足，且提高選舉競爭程度不是候選人支持見面制度的主要考慮，表明候選人對見面活動的競爭性顧慮較大。

（三）人大機關工作人員對見面制度的反饋

對于人大機關工作人員，筆者著重考察其對待見面制度的了解程度和支持程度、對組織見面活動的難點分析。對見面制度有所耳聞的工作人員占68%，且大學本科學歷、鎮街級人大工作機構中占比

更高。只有32%的工作人員對見面制度非常了解。表示支持見面制度的工作者占比71%，在60歲及以上、大專學歷工作者中占比更高，鎮街級機構支持見面制度的占比僅為43%，支持的原因主要是方便選民了解候選人、提高選舉民主程度；不支持見面制度的比例為18%，其中大學本科、鎮街級機構、從事人大工作五年至十年的工作者占比更高；表示無所謂態度的工作者占比為11%，以大學本科、鎮街級機構、從事人大工作兩年至五年的工作者為主。不支持的原因主要是認為容易演變為走過場的形式主義、候選人可能采用賄選、虛假承諾等手段破壞選舉。表示會主動及不會主動提出組織見面活動的工作者各占50%，主動提出的原因主要是增進候選人與選民的雙向了解、促進代表更好履職、落實人大工作要求等，不會主動提出的原因主要是法律法規無明確要求、效果不好、形式大于實質、未有見面活動慣例等。對于見面活動的準備工作（多選題，主要有三個選項），93%的工作者認為應當收集候選人的履職報告或履職計劃，71%的工作者認為應當確定候選人及選民的參加名單，64%的工作者認為應當向選民了解困難訴求。被問及見面活動中應該介紹候選人的哪些情況（多選題，四個選項）時，選擇基本情況的工作者占86%，比選擇此項的候選人占比低10%，比選民中的占比高32%；選擇當選后的工作設想的工作者占78%，比候選人中的占比低22%，與選民中的占比基本持平；選擇學習、工作經歷中取得的成績的占46%，與候選人的占比基本持平，比選民中的占比低24%；選擇學習、工作經歷中發現的不足的占14%，比候選人中的占比低10%，比選民中的占比低49%。對于候選人的參加人數，43%的工作者認為應有2/3左右候選人參加，36%的工作者認為少于1/3即可，選擇全部參加的占11%，1/2左右參加的占7%，1/3左右參加的占3%。對于選民的參加人數，57%的工作者認為11～99人合適，39%的工作者認為10人及以下即可，只有4%的工作者認為應達到100人及以上。關于舉辦見面活動的難點（多選題，三個主要選項），86%的工作者認為見面內容難以把控，擔心不當言論造成不良影響；57%的工作者認為候選人本職工作繁忙無暇參加；46%的工作者擔心選民參加人數有限無法滿足選民要求。

通過比較可以看出，人大機關工作人員對見面制度處于居間態度，一方面希望通過見面活動回應選民訴求，一方面擔心活動規模太大容易失控。選舉委員會在整個選舉工作中責任重大，是選舉能否成功舉行的決定因素，對于見面活動這一尚未全國普及的候選人介紹方式存在一定顧慮。但如果決定組織，工作者會通過多種方式發揮選民與候選人之間溝通橋梁的作用，積極讓活動取得良好效果。

五、見面制度實施過程中存在的問題

（一）見面活動未列入選舉統計

從1953年起，我國開始實施各級人民代表大會的選舉，相應的統計項目隨之產生。經過70年的發展，選舉統計工作已形成較固定的模式，各類統計表格基本上包含了選舉中的主要數據，包括代表名額分配表、選民登記人數表、候選人提名情況表、參選率統計表、當選代表情況表等。但是長期以來，代表候選人與選民見面的情況仍未納入選舉統計，導致見面活動的普及率、候選人及選民參加活動的比例、候選人后續當選情況等基本數據均無法準確掌握，無法科學分析見面制度的實施效果及改進方向。

（二）見面活動規模過小，范圍過窄

從候選人角度來說，目前有的地方只安排各政黨和各人民團體聯合推薦的代表候選人與選民見面。從選民角度來看，許多選民不了解本選區舉行的見面活動，參加見面的選民在數量上相當有限，使見面活動不具有代表性和廣泛性的特點。

（三）缺少一套完善的統一程序

《選舉法》的規定過于原則和籠統，難以操作。介紹候選人，是選舉過程中一個關鍵性環節，而我國在這方面卻缺少必要的程序設計，這給實際工作帶來了很大困難。哪些能作，哪些不能作，需要通過立法來加以明確。

（四）對候選人的介紹內容單一

各地在選舉的過程中，對代表候選人的介紹一般包括三個方面內容：第一，自然狀況，主要指姓名、性別、工作單位、職務等；第二，個人簡歷；第三，以往工作表現。至于代表候選人當選后如何履行自己的職責，如何反映選民的意見和要求，如何同選民保持聯系并接受他們的監督，一般都不作介紹。

六、以全過程人民民主為導向完善見面制度

即將到來的《代表法》修改，可以考慮加強規定代表候選人與選民見面的環節。科學合理的制度設計是見面活動成功舉辦的前提和基礎，針對見面制度在立法方面存在的核心條款目標性缺乏、地方配套法規指導性不夠、監督法律法規連接性不強的問題，應從以下方面予以完善。

（一）在《選舉法》《代表法》中明確樹立見面制度期望達到的目標

從立法技術角度考慮，《選舉法》作為國家基本法律，在全國范圍內均會產生法律效力，其條文規定應預留一定的地方靈活空間待配套的行政法規或地方性法規因地制宜地完善。當前《選舉法》第三十四條規定較為寬泛，靈活空間較大也是合理的。但作為指導全國見面活動立法和實施的導向性條款，應在本條加上“為保障選民的知情權和候選人的被知情權，使見面活動達到幫助選民對候選人‘知人、知名、知情’的效果”的表述，為全國各地的見面活動樹立明確目標和評價準則。《代表法》的修改完善也應該如此。

（二）在地方配套法規中明確規定見面活動的具體要求

當前各省（自治區、直轄市）選舉實施細則中見面制度的規定基本是在《選舉法》第三十四條的基礎上稍加改動，沒有起到細化指導的作用，應該在各省級選舉實施細則中增加對下列內容的規定。

1.見面活動的發起者與發起時間。為滿足見面活動各方參與者的見面需求，應在《選舉法》規定選民可以提出要求的基礎上，增加選舉委員會、選區選舉工作領導小組或正式代表候選人為發起者，且明確發起方式為書面申請，避免申請方式過于隨意影響見面活動的嚴肅性。為預留足夠的準備時間，應規定申請見面的時限在正式候選人名單公布之后至選舉日的三日以前。

2.見面活動中候選人的地位。應規定所有正式代表候選人具有平等地位，無論是政黨和人民團體聯合或單獨推薦的代表候選人還是選民聯名推薦的代表候選人都能無差別地參加見面活動，平等地自我介紹、闡述履職設想和回答選民提問。

3.見面活動的規模和方式。當前網絡技術已經非常普及，老中青三代人都具備良好的上網條件。因此，見面活動應采用線上線下相結合的方式覆蓋到全體選民。支持這一方式的選民在問卷調查中的占比高達88%。選區領導小組應將見面活動的時間、地點、網絡直播間等信息通過微信公眾號、官方網站及村、居務宣傳欄廣而告之，并接受選民自愿選擇線上或線下方式參加。根據問卷調查結果，線下見面活動的規模應控制在11～99人為宜，由選民根據報名先后先到先得，人數太多或太少都不利于見面活動順利開展。未能到現場參加見面活動的選民可以自愿參加線上活動。雖然問卷調查中選擇2/3候選人參加的人數居多，但筆者認為，出于公平性考慮，同時也為了保障選民實現全面的知情權和全部候選人的被選舉權，應要求全部正式候選人無特殊理由不得缺席見面活動。請假需以充足理由向選舉委員會書面提出，獲得批準后才可缺席，并需委托他人宣讀基本情況、履職表態等內容，切實履行正式候選人義務。

4.見面活動的程序。應包括選區領導小組介紹候選人基本情況、候選人自我介紹及履職表態、聽取選民意見、回答選民問題四項內容。見面活動中只有全部包含上述四項內容，才能保證選民既掌握候選人的基本情況，又能通過與候選人的交流判斷其履職態度及履職能力。

5.見面活動的公平保障。為了避免見面活動演變為無序活動，需要對見面活動設置必要的限制，防止出現不當行為，包括代表候選人之間不得互相攻擊，不得以欺騙手法騙取選民的信任和支持；選民不得對代表候選人進行人身攻擊，不得歪曲事實故意美化某一候選人或打擊某一候選人；見面活動的主持人在分配演說時間、維持現場秩序方面要保持公平公正，不得歧視某一候選人或偏幫某一候選人。

（三）加強見面制度實施過程中的約束性措施

如果不加必要的限制，見面活動很容易演變成無序活動。保證政治方向的正確性、防止場面失控是見面活動的首要目標。

1.針對提前收集的選民意見建議和困難問題開展交流。在正式代表候選人確定之后到選舉日的三日以前，選舉委員會即應完成見面活動的準備和舉辦工作。具體來說，正式候選人一旦公布，領導小組即應發布見面活動通知指引選民報名，并在活動舉辦前一日完成選民意見建議和困難問題的收集篩選，避免影響政治穩定的言論出現在見面活動現場。

2.選民的意見建議和困難訴求限定在公共利益領域。現實中，部分選民將人大代表當做謀取不當私利的工具，要求人大代表解決已按法律程序合法裁決的爭議，不斷鬧訪，主要集中在征地拆遷、司法裁判等純屬個人利益的方面。見面活動作為候選人與選民交流的平臺，不應被個別選民以個人私利引導錯誤輿論，甚至污蔑陷害參與其個人問題處理的候選人，對候選人造成不利影響。見面活動舉辦通知中應明確交流環節僅限于涉及公共利益的社會公共服務管理、公共設施配套等方面，引導正確的輿論方向，同時也可以借此促進社區生產生活水平的提升。公共利益的準則也應作為篩選選民意見建議和困難訴求的標準，提前剔除不適宜在見面活動中提出的問題。

3.候選人需提前書面提交發言材料。要把好見面活動的政治方向，除了要對選民采取約束性措施外，也應該對候選人有所要求。為防止候選人在見面活動中發表不當言論，選區領導小組應要求候選人在活動舉辦一日前提交完整發言材料并進行政治把關。

4.主持人應由德才兼備者擔任。主持人是整個見面活動的總調度手，是維持見面活動秩序、保證見面活動順利進行的關鍵人物。主持人應具備對黨忠誠的政治覺悟、德高望重的群眾基礎，以便出現不當言論時及時制止并穩控場面。見面活動開始前應對主持人開展針對性培訓，使主持人熟悉各種意料之外情形的處理話術及手段，以防止見面活動失控。

（四）加強見面制度實施過程中的鼓勵性措施

上述約束性措施主要目的是防止見面活動出現負面影響，同時需要采取鼓勵性措施才能使見面活動在活躍開放的氛圍中增進候選人與選民的雙向了解，否則容易演變成新的形式主義。鼓勵性措施的目標在于調動見面活動參與者的主動性、積極性。

1.組織者角度：鼓勵人大工作機關創先爭優。基層選舉委員會的態度是見面活動能否舉辦、能否取得預期效果的關鍵，激勵各級人大機關開拓創新、大膽嘗試是提高見面活動普及率的重要一招。當前，各級黨委政府都高度重視經濟發展，各地均高調宣傳招商引資、地區生產總值、工業投資、社消零總額等重要經濟指標，形成了你追我趕、賽龍奪錦的競爭氛圍。地方人大工作也應該融入這種競標爭先的氛圍，對成功舉辦見面活動的地區加強宣傳報道，帶頭樹立對標典范。同時，地方人大更加主動提高見面活動的活躍度，使見面活動真正成為黨委和群眾都滿意的選舉工作亮點。

2.候選人角度：履職評價與本職工作掛鉤。在確定正式代表候選人之前，選舉委員會應充分了解候選人的當選意愿，對于非常抗拒的候選人，應慎重列入候選人名單。候選人的當選意愿是前提條件，否則履職能力再強也不能在人大代表工作中發揮出來。各縣鄉在《人大代表履職評價辦法》中應加入對協助解決群眾困難訴求數量的考核，為民辦實事越多得分越高，以改變當前只重數量不重質量的評價體系。同時應當強調，為避免候選人一味迎合部分選民，這里所指的實事是關乎社區公共利益的合法合規的實事，而非解決選民個人私利的“私事”。當前，很多人大代表怠于履職的原因在于代表工作與本職工作不掛鉤，代表工作占用時間多會影響本職工作的發展。因此，各地人大工作機關應加強與代表本職工作所在單位的溝通聯系，每年向其單位領導反饋人大代表工作履職評價結果，使代表工作成績為其本職工作的晉升、評優提供幫助，弘揚人大代表盡心履職的優秀典范，從根本上建立代表履職的現實激勵機制。

3.選民角度：培育參與型公民文化。要使選民對人大選舉產生與村、居委會選舉一樣的關注度，關鍵在于讓選民看到代表可以解決實實在在的問題。通過上述激勵和懲戒機制設計，候選人已經具備了聽取和解決選民合理訴求的現實需要。候選人為民辦實事的事跡在選區中快速傳播，形成良好的宣傳效應，使越來越多的選民希望選出更好的人大代表作為選區公共利益的代言人，推動選區生產生活質量不斷提升。同時也使更多的選民積極投入到代表當選后的履職監督之中，推動選民與代表之間形成以社區公共利益為共同目標的良性互動。

注釋

①孫瑩：《人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體》，《江蘇社會科學》2023年第3期。

②吳雨欣：《選舉民主的有效性與有限性》，中國社會科學出版社，2018，第87頁。

③吳繼平：《新中國第一次普選運動研究：以北京市為個案》，河南人民出版社，2010，第28頁。

④中共慶陽地委黨史資料征集辦公室：《陜甘寧邊區時期隴東民主政權建設》，甘肅人民出版社，1990，第210頁。

⑤毛澤東：《毛澤東文集（第5卷）》，人民出版社，1996，第337頁。

⑥1950年8月10日，《北京市區各界人民代表會議組織通則》規定，區人民政府的代表，由正副區長、公安分局正副局長及區人民政府各科科長等充任之。該區內各人民團體、各機關、各學校、駐軍的代表，由各該團體、機關、學校、駐軍自行選派之。不屬于上列組織的街道居民代表，由街道居民代表會議選舉之。其他方面的代表由區人民政府（區公所）邀請之。

⑦廣東省人大常委會選舉聯絡人事任免工作委員會：《縣鄉人大換屆選舉工作指導手冊》，2021，第26頁。“見面活動具體要求：要求代表候選人實事求是介紹本人情況，誠懇回答選民提出的問題，對當選后執行代表職務、履行代表義務作出表態。見面活動應當靈活多樣、講求實效，既可以召開選民會議、選民代表會議或選民小組會議，也可以視情況通過網絡視頻等多種形式進行。”