地方人大監督監察機關的問題、目標與進路

內容摘要：人大依法開展和加強對監察機關的監督，是完善黨和國家監督體系的重要組成，是全面依法治國的重大任務，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。以湖州市為例，從機構配套、人大決定、專項報告、備案審查、專委履職、詢問安排、人事任免、運行管理等多層面梳理實踐做法，為各地開展相關工作拓寬思路、提供借鑒。圍繞人大更好地監督監察委工作，從合法性、適當性和可預期性出發，堅持審慎穩妥、開放包容，對地方人大及其常委會聽取和審議報告、決定轉化監督、人大專委會發揮獨立監督主體作用、開展備案審查等問題進行分析，以期引起更多關注和研究，發揮理論對實踐的指導力。

關鍵詞：人大監督；監察機關；監督方式；前景展望

黨的二十大報告強調，支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度，維護國家法治統一、尊嚴、權威。深化監察體制改革，設立監察委員會，是黨中央作出的具有全局性的重大政治體制改革，目標就是整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，建立集中統一、權威高效的國家監察體制。監察機關擔負歷史使命，地位重要，責任重大。有權力必須有監督，如何監督監察機關，是一個社會廣泛關注的問題。習近平總書記在多次講話中反復強調信任不能代替監督，監督無禁區，任何權力都要受到監督①。如何監督監察機關工作，對于各級人大而言，既是一項法定職責，也是一個創新課題。本文著眼于完善和加強人大對監察機關的監督制度，以地方實踐為視角切入，梳理探索歷程，剖析理論爭議和實踐困惑，為地方人大更好地依法監督監察機關工作提出前景展望和進路思考。

一、實證的范例：湖州市人大監督監察委工作的探索

《憲法》和《監察法》都規定，地方各級監察委對本級人大及其常委會負責，并接受其監督。近年來，浙江省湖州市人大貫徹黨中央和上級人大的決策部署，在市委領導下，主動服務大局，著力實踐創新，依法履行對市監察委的監督職能，取得了一些探索性進展。

（一）在機構配套中行使監督

2019年3月，市人大切實貫徹監察體制改革的要求，從強化機構力量配備入手，構建人大與監察委聯系對接的體制機制。市人大根據《地方組織法》第三十條規定和《湖州市機構改革方案》，作出關于設立調整有關專門委員會的決定：將市人大內務司法委員會調整為市人大監察和司法委員會。之后，市編委批復同意將市人大常委會內務司法工作委員會更名為市人大常委會監察和司法工作委員會，與市人大監察和司法委員會合署辦公，增加與市監察委相關的決定、監察等工作職責，下設的辦公室進行相應更名。由此，市人大設立了監察司法委，市人大常委會設立了監察司法工委，這兩個全新機構的設置及之后的職能完善，為人大依法開展對監察委的監督奠定了組織基礎。

（二）在人大決定中行使監督

市人大及其常委會通過作出重大事項決定，對監察機關持續提出要求，促進監察機關強化對人大負責的理念，提升了依法監察、為民監察的水平和能力。如作出《關于推進行政爭議實質性化解進一步加強社會治理的決定》，要求各級監察機關會同有關部門建立行政訴訟敗訴案件過錯責任追究與容錯免責機制；作出《關于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，要求監察機關在疫情防控中加大監察力度；作出《關于促進和保障高質量發展建設共同富裕示范區的綠色樣本的決定》，要求各級監察委員會強化監督問責，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制；作出《關于深入踐行習近平法治思想推動法治中國示范區的先行區建設的決定》，要求各級監察委員會積極履行監察監督職責，完善權力運行制約和監督機制；作出《關于貫徹落實市委部署扎實推進“在湖州看見美麗中國”實干爭先主題實踐的決定》，要求各級監察委員會找準結合點著力點，依法履行監察職能；作出《關于全力支持加快實施人才強市創新強市首位戰略的決定》，要求各級監察委員會履行監察監督職責，加強科技創新政策落實情況監督服務；作出《關于推進高水平建設生態文明典范城市的決定》，要求各級監察委員會強化監督問責，不斷營造良好政治生態環境。特別是2019年6月，市人大常委會作出《關于貫徹〈中華人民共和國監察法〉推進清廉湖州建設的決定》，內容包括提高政治站位、履行監察職能、密切協作配合、推進人大履職、深化宣傳教育等方面，將支持寓于監督之中，全面體現了人大在推進《監察法》落實中的任務要求。

（三）在專項報告中行使監督

從法律規定和實踐運用看，人大聽取監察委專項報告是當前比較明確可行的監督方式。自2020年起，市人大監察司法委持續與市監察委對接人大聽取監察委專項報告事宜。2021年，按照浙江省人大常委會的統一部署和浙江省監察委的選題安排，市人大將聽取審議市監察委關于整治群眾身邊不正之風和腐敗問題工作情況的報告納入年度要點及監督計劃。3月起，由市人大常委會領導分別帶隊赴區縣和有關單位調研，查找問題，研究對策，并形成調研報告。7月，市人大常委會會議聽取市監察委主任所作的專項報告，常委會分組進行了審議，審議意見包括堅持正確方向、堅持懲防并舉、堅持夯實基礎和堅持銜接聯動等四個方面共二十五條具體舉措。市監察委認真研究，并在法定期限內就貫徹審議意見提出了反饋報告。專項報告監督實現閉環，取得了良好成效。

（四）在備案審查中行使監督

2022年初，市人大常委會及其法工委與市監察委多次溝通對接并達成共識后，以市人大常委會辦公室名義向市監察委員會發出通知，明確從4月起，市監察委制定的指導、規范監察工作以及涉及公民、法人和其他組織權利義務的規范性文件，自印發之日起三十日內報送市人大常委會備案。2022年底前，本市所轄各區縣均建立了監察機關向人大報備規范性文件機制，實現市縣兩級制度層面的全覆蓋。制度建立以后，兩級監察機關已報送規范性文件3件，均通過合法性審查。如發現聯合下發的《關于全面加強以案促治的實施辦法》具有外部性，提出了加強對外公布宣傳、便于公眾知情的口頭建議。2022年起兩級人大常委會聽取和審議備案審查專項報告中，均包括了對監察委規范性文件備案審查的情況。

（五）在專委履職中行使監督

2022年6月，市人大貫徹新修改的《地方組織法》，調整完善了專門委員會工作規則，設置了專門條款，規定按照市人大常委會工作安排，聽取市監察委的專題匯報，提出建議。制度建立后，雙方積極對接，按照上級部署結合實踐扎實推進。

（六）在詢問中行使監督

自監察機構負責人依法產生以來，市人大及其常委會召開會議時，都會安排監察委負責人與政府負責人、“兩院”負責人一起列席會議。在會議組織審議議案或者有關報告時，要求監察委負責人列席，聽取意見，回答詢問，必要時人大代表或者人大常委會組成人員可以就監察委工作中的有關問題提出質詢。

（七）在人事任免中行使監督

根據《憲法》和《監察法》規定，各級人大常委會根據監察委員會的提請，任免監察委員會副主任、委員。人事任免權與決定權、監督權和立法權，都是人大的實質性權力，發揮人大的主動性依法開展人事任免活動，一定意義上說也是人大對監督對象的監督。有學者指出，各級人大常委會可以在有關監察機關人事任免的議案中，認真審查包括監察委副主任、委員以及監察官在內的提名人員的基本情況和適格條件，從嚴把握相關標準②。實踐中，湖州市人大常委會組成人員在會上聽取監察委主任介紹擬任職人員情況，并結合平時了解情況，開展無記名投票，任命了監察委副主任和委員。

（八）在運行管理中行使監督

一是制定了《市人大監察司法委與市監察委工作聯系辦法》，促進雙方在日常聯系、信息共享、協同監督和學習培訓等方面的協作；二是制定了《聽取和審議市監察委專項工作報告辦法》，明確了聽取審議的原則、程序和要求，標志著人大聽取市監察委專項工作報告步入制度化規范化軌道；三是會同市委辦出臺規定，構建新時代人大與黨委、政府備案審查銜接聯動機制，并吸納市監察委和市“兩院”參加，加強備案審查多方協同。

二、開放的求證：地方人大監督監察機關的方式爭議

（一）地方人代會是否聽取和審議監察機關年度工作報告

其一，從憲法法律規定看，未明確規定地方監察委向人大報告年度工作。《憲法》第一百一十條規定，地方各級政府對本級人大及其常委會負責并報告工作。第一百二十六條規定，地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。對比看，向人大負責是政府和監察委的憲法義務，而向人大報告工作只是政府的憲法義務卻非監察委的憲法義務。《憲法》第一百二十四條規定，監察委員會的組織和職權由法律規定。《監察法》起草審議中有過是否納入人代會聽取監察委工作報告的論證，最后未納入。故地方監察委沒有向人大報告年度工作的法律義務。其二，從法理分析看，被監督主體向監督主體報告工作為應有之義。人大常委會可以聽取專項報告，作為產生其的人代會，自然有權聽取年度工作報告。監察委和“一府兩院”都是人大產生、受人大監督，其接受監督的形式應趨于一致③。其三，從實踐發展看，被監督主體向監督主體報告工作，今后可能會順勢而為、水到渠成。比如《憲法》只規定法檢兩院對產生它的國家權力機關負責而沒有規定報告年度工作，但在實踐中，從1982年起，“兩高”每年向全國人大報告工作。至1989年制定《全國人民代表大會議事規則》予以明確，從而以法律的形式確認“兩高”向全國人代會報告年度工作的義務。地方“兩院”向地方人大報告年度工作也經過了類似的歷程，目前所有的地方人大都以人代會形式聽取“兩院”的年度工作報告。綜上，地方人大聽取監察委年度報告，雖沒有法律直接規定，但具有合理性和未來可行性。有學者認為，人大代表與公職人員的雙重身份，使得對其的監督在國家監察委員會與人大及人大代表之間形成了雙重的反向牽制，使得人大審議監察委員會工作報告的監督效果難以發揮④。對此筆者認為，人大作為權力機關對其他國家機關的整體工作監督和監察委對行使公權力的個人監督各有指向，就比如人大對“兩院”監督和“兩院”可能會依法處理涉案的人大代表一樣，雙方均依法辦事，并不會天然產生制度沖突，也不會產生不可控的利益沖突。

（二）地方人大常委會如何聽取監察委專項報告

《監察法》明確規定地方人大常委會聽取監察委專項報告，但對如何開展未作規定。從發揮監督雙方積極性而言，應當有兩種方式。一種是地方人大主動型。地方人大常委會可以選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議專項報告。另一種是監察委主動型。即由監察委向本級人大常委會主動報告工作。當下的實踐中，普遍是后一種，即由監察機關主導提出，具體為上級紀檢監察機關統一部署，選擇同一主題，由下級各地監察委向同級人大常委會報告專項工作。從當前看，作為監察工作初創時期，由上級確定主題，可以關注重大問題，把握適當尺度，保障權力規范有序運行，是合適的也是穩妥的。但從長遠看，還是要充分發揮人大的主動作用，畢竟人大要依法開展實質監督，主要是查找不足，而不是幫助梳理成績或宣傳經驗的，職責任務是查找監察工作中群眾不滿意的各種共性和個性問題，通過會議審議出具意見，督促問題整改。監督方式上，應當推進聽取專項報告的程序制度化、規范化，從現有地方創新實踐中汲取智慧，發展完善聽取專項工作報告制度，既能體現全過程人民民主的要求，也能實現監督全閉環、有效化。

（三）人大決定如何轉化為監督

人大決定權與監督權是兩種不同性質的權力，前者是對國家和地方重大事項的開展作出決定的權力，后者是在職責范圍內對監督對象進行監督，以保證法律、決定等得以貫徹落實的權力。人大決定的內容既可以是宣示性的，對全體社會成員提出宏觀的要求，也可以是具象化的，如在對“一府一委兩院”等監督對象如何貫徹法律提出明晰要求時，就具有了監督的內涵和特性。但是決定作為人大規范性文件，現有法律規定和地方實踐并未明確要求書面反饋落實。為推進落實決定中有關對監察委監督的要求，實踐中可以采取以下方式：一是在決定生效一年以后，圍繞決定實施情況開展專項監督，通過調研等措施對監督對象落實整改情況提出明確具體的審議意見，監察委等監督對象對審議意見在法定期限內反饋落實情況人大不滿意的可以按照制度跟蹤督促和依法處理；二是制定決定配套清單，即全面梳理決定要求，對監察委等監督對象的任務列清單、明程序、提要求；三是組織執法檢查，將相關決定作為具有法定約束力文件開展代表視察、督查、調研、檢查，查找存在問題，督促整改化解，保障決定的權威性和影響力。

（四）專委會作為獨立的監督主體如何聽取匯報

本次《地方組織法》修改前，人大專委會職能是輔助性的，如專委會承擔人大及其常委會有關監督工作的具體組織實施，是發揮專委會作用的一個重要方面，也是落實人大及其常委會監督職能不可或缺的必要幫助。《地方組織法》修改后，明確專委會聽取本級人民政府工作部門和監察委員會、人民法院、人民檢察院的專題匯報。這是回應實踐探索的重大法律制度創新，也是專門委員會具有一定獨立性監督地位的起步，以自己的名義、主體的身份聽取匯報，有助于專委會強化監督主體意識，更有擔當地履職行權。要落實好這一創制性的規定，實踐中可以采取以下措施：一是人大常委會從年度重點工作出發，統一主題，統一步驟，統一要求，由各相關專委會分別安排一至兩項專題匯報項目，包括監察委匯報項目。二是為實現人大及其常委會的監督任務提供服務保障，如針對人大及其常委會聽取和審議工作報告、執法檢查、專題詢問等事項，不定期組織匯報會，聽取相關工作進展情況匯報，提出建議，為后續人大及其常委會監督工作奠定基礎。三是按照《地方組織法》規定，專委會辦理本級人大及其常委會交辦的其他工作，為此，可以開展一些應急應變、形式多樣的匯報會，針對現實中的問題，吸收專業代表等參加，對監察委工作中存在的一些具有普遍性的共性問題，開展面對面、互動式的匯報和交流，推進問題直接解決。

（五）人大能否及如何開展對監察委規范性文件的備案審查

1.關于審查依據。地方人大對監察委規范性文件進行審查，總體上說方向正確、依據明確、推進有序有力。一是盡管《監察法》《監督法》《地方組織法》等未作規定，但備案符合法律精神。如《監察法》第五十三條規定，各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。監察委規范性文件可能會違法違規，人大對其進行備案審查有助實現監督目標。二是符合黨中央要求。黨中央明確提出“把所有規范性文件納入備案審查范圍”和“加強備案審查制度和能力建設，實現有件必備、有備必審、有錯必糾”。中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2035）》進一步明確，要強化對地方各級監察委員會規范性文件的備案審查。三是符合全國人大有關部署要求。全國人大常委會法工委強調，凡屬人大監督對象，都要納入備案范圍。全國人大常委會委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第五十五條明確規定，地方各級人大常委會參照本辦法對監察委員會制定的規范性文件進行備案審查。

2.關于審查范圍。監察規范性文件是指各級監察委員會依據監察法律，在其法定職權范圍內制定的具有普遍性且反復適用的文件。從發文主體看，有紀委單獨發文、監察委單獨發文、紀委和監察委聯合發文三種類別。監察委規范性文件要納入人大備案審查。從湖州市實踐看，監察委單獨發文的極少。針對紀委監察委聯合發文的，監察委可以主動征求市人大意見，人大對涉及監察委工作事項提出建議；紀委文件作為純黨內事務，人大不參與審查，但通過備案審查銜接機制可以參與疑難問題研討。有學者認為，對于已經出現的聯合發文，但凡其內容關涉國家監察事項，并符合審查前提者，即須納入人大備案審查范圍⑤。這與現行規定不同。紀委監察委聯合發文一般納入紀委條線備案審查，如按照浙江省紀檢監察機關規范性文件備案工作規定，紀委監委聯合制發的規范性文件報上級紀委和同級黨委備案。各地人大備案審查地方法規、規章或者規范性文件，也未將紀檢監察機關聯合發文納入備案審查范圍，如湖州市人大開展對監察委規范性文件備案審查部署中，明確規定將監察委單獨制發的文件納入審查，將紀委單獨制發和紀檢監察機關聯合下發的文件排除在外。從發文形式看，還要將監察委內部管理文件和內設機構制發文件排除在外，但應注意的是，如發現監察委內設機構制定超越權限的規范性文件以逃避人大審查的，應當將其納入人大審查范圍，并依法糾錯。

3.關于審查標準。從審查標準看，各方面的規定要求不盡相同，可以說是各有側重、各有強調甚至有所包含。從《憲法》和《立法法》《監督法》《地方組織法》等規定看，包括合法性審查與適當性審查兩種；從全國人大常委會《法規、司法解釋備案審查工作辦法》看，包括合憲性審查、政治性審查、合法性審查、適當性審查四種；從《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》看，包括政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查四種。筆者以為，各種審查標準可以統一、有序。針對地方人大對監察委規范性文件的審查，可以細分為五種。其一是合憲性審查，發現監察委文件涉嫌違背憲法規定、原則或者精神問題的，應當作為審查事項，逐級上報到全國人大處理；其二是政治性審查，發現監察委文件與黨中央的重大決策部署或者與國家的重大改革方向不一致的，應當要求糾正；其三是合法性審查，發現監察委文件超越法定權限、違反法定程序或者與上位法相抵觸的，應當依法糾正；其四，發現監察委文件存在違反比例原則、出現情勢變更情形或者違背社會主義核心價值觀等合理性方面問題的，應當要求糾正或者提醒在執行中慎重把握；其五，發現監察委文件存在體例格式不恰當、表述不規范等形式意義問題的，一般以口頭提醒為宜。

4.關于審查糾錯。地方監察委制發的規范性文件，要分別向同級人大和上級監察委報備，接受雙重審查。人大在依法糾錯時，如何對待上級監察委的備案審查意見？有學者認為有必要在人大審查“主導性”與上級審查“自治性”方面把握平衡，并從解決爭議角度提出了三種方案⑥。該論斷自有其一定的道理，但從另一角度看，人大審查監察委規范性文件，是依法獨立的行為，可以不受其他行為的影響或者干涉。而且上級監察委對下級監察委文件的備案審查，是層級監督也是同體監督，與地方人大對監察委的異體監督在審查較真性等方面可能會存在很大的差異。人大審查工作中，不需要因擔心上級監察委可能有不同的看法、會出具不同的意見，而猶豫不決，也不需要因審查的兩方主體出現不同意見，而刻意加強協調以形成一致的意見。人大審查文件，只對自己的審查行為負責，如果過多考慮其他主體的行為，就會導致審查結論難以形成，或者拖延審查。當然，一個審查主體已有的審查結論，給另一個審查主體以一定的參考價值，對認定已有問題的再作深入研究，可以認同也可以不認同；對認定沒有問題的，也要獨立研究是否有問題，并據實作出自己的判斷和提出審查意見。鑒于監察權運行有其專業性、政治性和獨立性，同級人大出具審查意見時應當十分慎重，必須依據充分，論證合理，要求明確，以確保這種監督的主要目的并不是要干涉監察委履行職責，而是督促其正確行使權力⑦。

三、前景的展望：地方人大監督監察委的目標與進路

（一）正確定位，明確目標

1.堅持系統觀念，在黨和國家監督體系內落實分工監督。黨的二十大報告指出，要推動完善黨和國家監督體系。健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。高質量的監督必然依靠高質量的監督體系。工作中，一方面要發揮好黨內監督的作用。各級黨委要總攬全局、協調各方，貫通制度機制，統籌推進各類監督力量整合、程序契合、工作融合。另一方面要推動各類監督貫通協同。地方人大監督要與同級政協民主監督、行政監督、司法監督、審計監督以及輿論監督等統籌協調推進。地方人大常委會黨組要及時向同級黨委匯報監督監察委的做法成效，向黨委反映監察權運行中的問題，積極主動地爭取黨委的支持。特別是在對監察委監督采用質詢、特定問題調查、罷免等剛性監督方式時，必須向同級黨委全面準確匯報，按照黨委的指示意見辦理，以保證方向、處理關系、把握尺度。

2.堅持制度剛性，在貫徹人大制度中開展有效監督。《憲法》規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人大監督作為國家權力機關的監督，地位突出，在國家機構的監督中處于主導地位，應當發揮牽頭引領作用。中央人大工作會議強調，人大要用好《憲法》賦予的監督權，各級“一府一委兩院”要自覺接受人大監督。由此可見，人大對監察委的監督體現了人民主權原則，來源于《憲法》的賦權，是黨的號召和要求，必須在實踐中嚴格監督，依法履職，切實增強權力機關監督的權威性、實效性和影響力。

3.堅持與時俱進，在服務地方改革發展中推進有為監督。人大工作是黨的工作的一部分，人大機關也是政治機關，人大各項工作必須在黨的領導下，緊扣經濟社會高質量發展大局依法履職、擔當作為。地方人大對監察委的監督工作，必須在圍繞中心、服務大局中找準切入點、結合點，以有力有效的法律監督和工作監督推進法治環境建設，構建清正有序的社會治理秩序，推進治理體系和治理能力現代化。在當前“全力抓經濟”的形勢下，地方人大應當牢固樹立大局觀，從大處著眼，小處著手，查找和處理工作中發現的影響高質量發展和營商環境建設的各種問題和短板，積極運用監督手段，推進監察權依法規范運行，支持監察委依法查處腐敗案件，實現同心同向、共建互促。

（二）多措并舉，有序推進

1.完善法律制度。建議修改《監察法》，將人大聽取和審議監察委年度工作報告納入，同時增加對監察委規范性文件的備案審查、特定問題調查等內容。建議修改《監督法》，增加聽取監察委專項報告及其他相關內容。建議全國人大出臺備案審查的決定和制定備案審查法律時，將監督監察委工作的相關措施全面納入。建議地方人大制定備案審查地方法規時，可以結合實際，將地方人大監督監察委工作明確細化，完善程序，落實閉環問效。

2.勇于實踐創新。在法律尚未明確的情形下，實踐在貫徹法治精神的前提下可以發揮其務實管用、創新引領的品質。在監督方式上，要有保有控。從地方人大對監察委的監督方式而言，《監督法》規定了人大常委會聽取和審議專項工作報告、審查計劃決算報告、執法檢查、規范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案等七種監督方式，《監察法》第五十三條強調了人大常委會聽取和審議監察委的專項工作報告、組織執法檢查、詢問和質詢三種方式。《地方組織法》第五十條第一款第七項規定了人大常委會聽取和審議有關專項工作報告、組織執法檢查、開展專題詢問等（這里的“等”字應當理解為“等外等”，至少要包括質詢在內），其第十七項規定了撤職案，即決定撤銷監察委副主任、委員。下步要做好優化、深化監督的實踐文章。一是大力度推進法律明確規定的監督方式。建立配套實施的制度機制，如針對聽取專項報告和開展詢問，要主動謀劃實施；針對開展質詢、組織撤職案，一旦符合條件即應當依規定執行；針對執法檢查，要特別重視推進，因為執法檢查將法律監督和工作監督相結合，既有利于發現執法過程中存在的問題，又有利于對相關法律規范進行修改完善，是人大監督權的一個重要方面⑧。二是地方人大應當按照黨中央和全國人大已有的明確要求，堅定不移地開展對監察委規范性文件的備案審查工作。堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”原則，推進備案審查制度和能力建設，通過銜接聯動機制督促紀檢監察機關依法依規分類發文，確保監察委規范性文件應報盡報、當審必審。三是視情況開展特定問題調查。《監察法》雖未予以規定，但《監督法》規定各級人大常委會可以組織關于特定問題的調查委員會。鑒于監察委的工作有其特有的專業性、不公開性，對于特定問題開展調查，能讓人大及其常委會對監察委的工作有更全面、深入的認識，更有利于找準工作中存在的問題，是較為科學合理的監督方式⑨。有條件的地方人大可以先行先試。四是圍繞推進人大決定落地采取多種措施開展監督。五是落實人大專委會新賦職能，充分發揮其在推進人大及其常委會監督中的作用。

3.加強理論研究。一是把握理論研究的方向性。堅持正確的政治方向，貫徹黨的方針政策和決定部署。把握紀委和監察委合署辦公的特殊性，注重政治性與法治性的貫通，不宜單從監察委是國家機關的屬性考慮問題。二是把握理論研究的針對性。堅決摒棄當前部分理論研究中常有的固定化思維、維護式論證、原則性建議，一味簡單化地論證現有法律的正當合理性，是教條主義和守成思想，并無實際意義。有學者研究全國人大備案審查報告，提出于實踐中淬煉“備案審查原理體系”，于改革中施展“建制式規范思考”⑩，促進理論與實務間流轉往返、有效結合，極富啟迪意義。應當針對人大監督監察委工作存在的問題，開展反思性論辨，提出明確具體的改良建議，確保法律制度不斷完善，推進法律執行無規避空間，以適應人大監督的制度改進和實踐創新。三是把握理論研究的前瞻性。當下很多工作在推進中，存在實踐引領、制度居中、理論收尾的倒掛局面，理論未能發揮指導實踐作用，也沒有有效助推制度建設。要改變這一局面，就必須請理論工作者走出象牙塔，深入實踐，與實務工作者共同奮斗，加強理論實務互動，以理論指導實踐、推進實踐、提升實踐，最后倒逼制度完善、治理有效。

4.守牢共同責任。匯聚力量，強化擔當，共同錘煉責任共同體。一方面，著力打造監督共同體。人大和監察機關都是黨領導下建設黨和國家監督體系的重要組成，一定程度上都是政治機關，也是工作機關。人大作為監督主體時，對監察機關整體進行法律監督和工作監督；監察機關作為監督主體時，對包括人大及其常委會機關組成人員在內的所有公職人員進行履職監督。從某種角度上說，兩者存在互為監督與被監督的關系（當然，更嚴謹地說，監察機關對人大機關中的個人監督并不構成對人大作為權力機關的監督），但都服務于共同目標的實現，即推進公權力規范有序運行，由此作為監督共同體的一分子，都應當強化依法監督、協同監督和合力監督的意識和理念。另一方面，著力打造備案審查共同體。人大要對同級監察委的規范性文件進行備案審查，人大為審查的主體，監察委文件為審查的對象，此外下級人大規范性文件要接受上級人大的審查，下級人大文件為上級人大的審查對象；在監察委層級審查中，上級監察委是審查的主體，下級監察委文件為審查的對象。無論人大或者監察委兩者對于備案要實現的目標是共同的，即提升文件合法合規性，保證黨中央令行禁止，維護國家法制統一，保護公民合法權益。因此要通過建立健全備案審查銜接聯動機制等方式，加強互相尊重和有效配合，更好地打造備案審查共同體，以實現共同目標和任務。

5.提升監督能力。人大要開展和加強對監察機關的監督，是一個嶄新的命題。監察委行使監察權，專業性強，涉及面廣，情況復雜，對其進行監督必須加強人大隊伍建設，提升監督的水平和能力。一是加強系統學習，深入了解監察法律法規，把握監察工作的各個環節和要求；二是開展常態交流，促進信息溝通，探討疑難問題，在實踐中提升分析問題能力；三是完善監督管理流程和機制，在監督中良性互動，在監督中有力支持，持續增強監督的針對性和實效性。

余論

某種意義上說，實踐永遠走在制度的前面，也永遠走在理論的前面。在監督互動中，驚喜地發現監察委同志接受人大監督堅定自覺、具有定力，也直觀感受到人大同志擔負監督監察委職責有能力、有意愿，貫徹黨委“爭先創優”和“一線”“火線”號召有動力、有作為。所謂政治性和保密性，并非是影響或者排斥人大依法監督、有效監督的正當理由和法理依據。“東西南北中，黨是領導一切的”，人大機關與監察機關及其他國家機關一樣，都是黨領導下的政治機關。關于政治性的強調，應視為國家權力規范運行和有效制約的支持、保障而非妨礙。有學者進一步指出，監察委既是政治機關，又是監察機關，其政治屬性與法律屬性并不矛盾，兩者是有機的統一11。關于保密性的問題，正如“兩院”司法辦案具有保密性，但不影響人大聽取其工作報告、組織案件評議，監察委完全可以在依法保密的同時接受人大監督。期待理論界卸下自我設限的包袱，開展正本清源式的建構、直面矛盾式的聚焦、躬身入局式的參與，從宏觀、中觀、微觀各層面強化指導，助力人大監督監察委工作實踐創新。期待有關方面以更前瞻的把握、更開放的態勢、更明確的要求，支持、指導和推動地方人大監督監察委工作基于方向正確、有的放矢、收縮有度的實踐創新。

注釋

①中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監察委員會法規室編：《中華人民共和國監察法釋義》，中國方正出版社，2018，第237頁。

②李少文：《人大如何加強對監察委員會的監督》，《中國黨政干部論壇》2020年第6期。

③韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。

④劉小妹：《人大制度下的國家監督體制與監察體制》，《政法論壇》2018年第3期。

⑤⑥秦前紅：《人大監督監察委會的主要方式與途徑——以國家監察體系現代化為視角》，《法律科學（西北政法大學學報）》2020年第2期。

⑦周佑勇：《對監察權的再監督——地方人大監督地方監察委員會的法治路徑》，《中外法學》2020年第2期。

⑧李飛：《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法釋義》，中國民主法制出版社，1991。

⑨林晨、江晨：《地方人大對監察委行使監督權的正當性及其實現》，《人大研究》2019年第12期。

⑩參見鄭磊老師在受聘全國人大常委會首批備案審查專家委員會會議上的發言，來源：https：//rwsk.zju.edu.cn/2021/1206/c2075a2449072/page.htm，最后訪問：2023年5月5日。

11封利強：《監察法學的學科定位與理論體系》，《法治研究》2020年第6期。