COSO內部控制理論對高校人事檔案管理的啟示

摘 要：人事檔案是高校的寶貴資源和重要資產，安全保密要求高，在服務高校中心工作和師生發展等方面發揮著重要作用，科學高效的管理模式對人事檔案極為重要。美國COSO委員會的內部控制是一種先進的管理理念，在國內外得到廣泛應用，為各類組織實現目標提供合理保證。高校人事檔案有必要加以借鑒，從歸口管理、不相容職責相分離、崗位專業化、合規性目標等內部控制理念出發，構建集中統一的人事檔案管理模式，進一步提高人事檔案管理水平和效率，更好發揮人事檔案作用。

關鍵詞：高校 人事檔案 內部控制

中圖分類號：F240 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-207-02

一、高校人事檔案管理有必要借鑒內部控制理論

內部控制是國際上一種先進的管理理念，它本質上是一套科學系統的制度、程序或機制，能夠提高組織的管理水平和管理效率，為組織目標的實現提供合理保證。美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，簡稱COSO）是國際上權威的內部控制標準制定機構，它發布的《Internal Control-Integrated Framework》（《內部控制整合框架》）提出內部控制為組織的三大目標提供合理保證，即運營的效果和效率、各項報告的可靠性、法律法規的遵循性，它將內部控制分為控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通與交流、監測活動共五個要素，提出內部控制實施的一系列原則和要點，要求內部控制的實施貫穿于組織的所有業務部門和業務活動[1]。《Internal Control-Integrated Framework》發布后在國際上各種類型的組織都得到廣泛采用，各類組織尤其是大型組織更加重視內部控制建設，內部控制的健全又進一步促進組織更好地發展。

近年來我國各行各業對內部控制的理念逐步接受，對內部控制的實施更加積極，各類組織都正在廣泛地進行內部控制建設和實施。國家監管機構先后制定多部法規制度，如專門針對行政事業單位制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（2012），提出歸口管理、不相容職責相分離、崗位專業化等要求，以進一步提高行政事業單位的內部管理水平。教育部發布內部控制實施通知和《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（2016），促進高校進一步健全內部控制、完善內部治理結構、提高內部管理水平。

檔案工作是一項基礎性工作，經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案[2]。人事檔案是國家檔案的重要組成部分，是黨的重要執政資源，也是高校的寶貴資源和重要資產。尤其是進入新時代，黨和國家更加重視人事檔案，《干部人事檔案工作條例》（2018）對全國人事檔案事業作出新的全面部署，人事檔案的作用更加突出、更加重要。高校師生規模大，人事檔案動輒數萬卷，其在服務學校人才培養、教師隊伍建設、內部管理，服務干部教育培養、選拔任用、監督考核，保障師生就業、升學、升職、獎勵等切身發展利益方面都發揮著獨特而重要的作用。同時，人事檔案在日常保管和各項管理、利用等方面對安全性、保密性的要求極高。在此背景下，人事檔案的科學管理機制顯得越來越重要。因此，高校人事檔案管理有必要借鑒COSO先進的內部控制理念，對現有的管理模式加以分析和研究，尋求符合內部控制理論、科學高效的管理模式，優化和完善管理措施，以進一步提高人事檔案管理和利用水平，保障人事檔案安全，更好發揮人事檔案服務學校中心工作、服務師生員工個人發展的重要作用。

二、高校人事檔案管理現狀

我國人事檔案制度開啟于延安時代的干部審查工作，新中國成立初期干部體制的建立又推動了人事檔案制度的進一步演變[3]。王英瑋等學者指出，人事檔案是“組織、人事、勞動（或人力資源管理）部門在人事管理活動中形成的，歸國家所有的，記述和反映人員經歷、德能勤績和工作表現的，以個人為單位集中保存備查的各種方式和載體的真實記錄”“是歷史地、全面地考察了解和正確選拔使用的重要依據，是國家檔案的重要組成部分”，根據人事檔案相對人的身份特征，將人事檔案劃分為學生檔案、干部檔案、士兵檔案、企業職工檔案（工人檔案）等類型[4]。就高校而言，其人員構成更加復雜、人員類別眾多，有本科生、研究生、教師、科研人員、技術人員、博士后、職員、院士、干部、工人、農民集體工等多類群體和身份，由此形成相應的檔案類別。但總體上，高校人事檔案可以劃分為學生檔案（包括本科生、碩士生、博士生等檔案）、教職工檔案和干部檔案共三大類。依據這些不同人事檔案是否集中管理為標準，高校人事檔案可以劃分為集中管理和分散管理模式。

（一）分散管理模式

所謂分散管理，是指高校對學生檔案、教工檔案、干部檔案等不同人事檔案由校內不同的部門或院系分別管理。在這種模式下，人事檔案的保管與管理是分散的，并不集中，或者部分集中但總體分散。例如，將學生檔案分為本科生檔案和研究生檔案，分別由高校本科生部門和研究生部門各自管理，甚至進一步按院系劃分，將學生檔案由各院系自行管理；教職工檔案由學校人事部門集中管理，或者進一步劃分為干部檔案、普通教職工檔案，分別由組織部門和人事部門管理。分散管理模式的最大特征是學校內部存在一個以上的人事檔案管理機構，如兩個或多個。

（二）集中管理模式

所謂集中管理模式，是指高校將所有的人事檔案包括學生檔案、教工檔案、干部檔案，統一由獨立的人事檔案管理機構集中管理，其特征是學校內部只設置了一個人事檔案管理機構，對學校各種類別的人事檔案實行集中統一管理。

三、內部控制理論對高校人事檔案管理的啟示

內部控制為組織目標的實現提供合理保證，有先進的理念、科學的機制促進組織各項業務活動的良好開展，提高組織及其業務部門的管理水平。高校人事檔案管理有必要從內部控制理論出發，以歸口管理、不相容職責相分離、崗位專業化、合規性目標等一系列原則和要求出發，探索科學高效的人事檔案管理模式，提高人事檔案管理水平，以保證人事檔案各項工作目標的順利實現，促進人事檔案建立、保管、查閱、借閱、轉遞、信息化、統計和保密，材料收集、鑒別、整理、歸檔等各項業務的良好開展。

（一）實行歸口管理

內部控制要求對同一管理事項或同類資產實行歸口管理。無論是教職工檔案、干部檔案還是學生檔案，都屬于人事檔案，都應當根據內部控制實行歸口管理的要求，設置統一的人事檔案管理機構，對學校各類人事檔案實行集中歸口管理。而將人事檔案的不同子類交由學校不同部門或院系分別管理的模式是多頭管理、分散管理，不符合內部控制歸口管理的原則，不利于人事檔案的集中保管、統一管理和利用。

（二）不相容職責相分離

內部控制要求不相容職責要相互分離，機構、崗位設置和權責分配應當科學合理，符合內部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。高校院系部處的主要職責是人才培養、科學研究或管理服務，普遍缺乏對人事檔案進行科學管理的能力，不僅未設置獨立的人事檔案管理機構，即使專門的人事檔案管理崗位也未設置，往往是其他崗位的人員兼職從事人事檔案工作，嚴重不符合不相容職責相分離的原則。即便院系部處設置了人事檔案管理機構，如學生檔案室、教工檔案科、干部檔案科，但其所在的院系部處既負責各類檔案材料的生成，又負責這些檔案材料的鑒別、歸集、保管和利用，這些職責處于同一單位，其獨立性不如設置獨立的人事檔案管理機構，不利于形成相互制約、相互監督的工作機制。而設置獨立的人事檔案管理機構可以確保不相容職責相分離，符合內部控制理念，有利于人事檔案的科學化、精細化管理。有研究認為檔案機構集中管理人事檔案“有利于監控高校人事檔案的真實性”[5]，這種優勢的根本原因不外乎是滿足了內部控制理論中“不相容職責相分離”的要求。

（三）崗位與人力資源專業化

人力資源政策屬于內部控制五要素中的內部環境，健全的內部控制要求實現崗位與人力資源的專業化。但分散管理模式下，各院系部處的檔案管理人員基本是兼職，其主業是行政、辦公、組織等日常事務工作，缺乏檔案管理的專業知識。為了實現崗位與人力資源專業化，各院系部處可以專門設置人事檔案管理崗位并招聘專業人員，但又存在下列問題：一是檔案專業人員比較稀缺，不易招聘；二是導致學校人事檔案管理隊伍的規模總體上偏大，而分散管理下各單位相關工作量并不大，造成學校人力資源成本大大增加、管理效率低下；三是在高校普遍嚴格限制管理隊伍規模的情況下，各院系部處普遍設崗并招聘人員的做法可能并不具備可行性。而設置統一的人事檔案管理機構，不僅可以實現崗位和人員的專業化，更可以通過集中管理實現規模效應，顯著降低人力資源成本，將更多的資源投入到人事檔案的信息化、人員培訓、安全保管、對外服務等方面，有利于全面實現人事檔案的科學高效管理。

（四）滿足合規性目標

合規性目標是內部控制的三大目標之一，要求組織的各個業務部門和各項業務活動都應當遵循法律規定，而高校人事檔案的集中管理正符合國家法律和黨的制度規定。中共中央辦公廳印發并于2018年11月20日起施行的《干部人事檔案工作條例》，強調干部人事檔案要遵循“分級負責、集中管理”的原則，特別明確要求黨委書記和校長列入中央管理的高校要集中管理黨委（黨組）管理的干部（領導人員、管理人員、專業技術人員，下同）和本單位其他干部的人事檔案。《中華人民共和國檔案法》（2020）第五條也明確規定檔案工作“實行統一領導、分級管理的原則”。人事檔案是一種專門檔案，人事檔案的集中管理符合國家法律和黨內法規的規定，符合內部控制理念的要求。國外對人事檔案同樣實行集中管理的模式，如美國聯邦政府各部門都設置統一的人事機構，負責該部門的人事檔案管理，聯邦政府雇員人事文件集中管理體制是世界范圍內人事文件管理的優秀典范[6]。

四、結語

綜合以上分析，人事檔案集中管理模式不僅在歸口管理、不相容職責相分離、崗位專業化等方面符合內部控制理念和原則，而且符合黨內法規和國家法律的明確要求。此外，集中統一專業的人事檔案管理模式，有利于提升保管設施和條件，確保人事檔案的安全保管，有利于采用信息化等現代管理技術。集中管理也有利于為校內師生和校外單位提供更好更便利的服務，如校外用人單位在招聘政審工作涉及學校不同院系的畢業生或博士后時，在學校統一的人事檔案管理機構就可以完成所有相關檔案的政審，不必在校園里不同院系部處之間奔波。基于內部控制理論，將高校人事檔案集中管理和分散管理的特點總結如下表所示。

在人事檔案集中管理模式下，對于可能出現的不利情況和風險點，要根據內部控制理論未雨綢繆，及時采取措施加以優化完善。例如，集中管理并不是人事檔案機構獨自管理，更不是封閉管理，人事檔案管理機構要與學校的組織、人事、學生、院系等相關單位加強工作協調和信息溝通，必要時在人員輪崗、借調、專業化培訓等方面加強合作，形成工作合力，共同做好新時代的高校人事檔案管理工作，為高校高質量發展和科學管理、為廣大師生各項權益保障和個人發展提供更加優質的服務，更加顯著地發揮人事檔案的職能作用。

參考文獻：

[1]COSO.Internal Control—Integrated Framework[S]. 2013.

[2] 張斌.深刻認識檔案工作的重要地位和獨特作用[N].中國檔案報，2022-05-12（1）

[3] 顧亞欣.中華人民共和國成立初期干部體制的建立與人事檔案制度的演變[J].檔案學通訊，2018（04）：100-103.

[4] 王英瑋，陳智為，劉越男.檔案管理學（第四版）[M].北京：中國人民大學出版社，2014：269.

[5] 高陽.高校人事檔案管理模式研究[J].蘭臺世界，2016（04）：41-42.

[6] 劉佳慧.美國聯邦政府雇員人事文件管理體制的發展歷程及特征[J].檔案學通訊，2017（01）：19-23.

（作者單位：清華大學檔案館人事檔案部 北京 100084）

[作者簡介：李延召，清華大學檔案館人事檔案部主任，碩士，經濟師、國際注冊內部審計師，研究方向：高校人事檔案管理。]

（責編：賈偉）