以縣域為切入點促進江蘇城鄉高水平融合發展研究

江蘇省委農辦課題組

縣域是我國行政治理的基本單元，聚集了大部分農村人口，是全面推進鄉村振興的前沿陣地和城鄉互動的最前沿，是推動城鄉融合發展的重要切入點和最終實現的主戰場。習近平總書記強調，要順應城鄉融合發展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。江蘇縣域經濟實力強，城鄉發展比較協調，有基礎有條件加快縣域內城鄉融合發展，在推進農業現代化上走在前。

江蘇縣域經濟發達，新時代發生新變化呈現新特征

江蘇現有40個縣（市），轄469個鄉鎮、8858個村委會（居委會）、144516個村民小組，鄉村戶數832.9萬戶；縣（市）戶籍人口4025.3萬人，占全省總數的51.1%；縣（市）常住人口3778.4萬人，占全省總數的44.4%。近年來，隨著新型城鎮化和鄉村振興的加速推進，縣域在城鄉結構體系中的地位不斷上升，在人口流動、產業布局、消費供求、鄉村面貌等方面發生了新變化、呈現出新特征。

鄉村人口向城鎮流動趨勢放緩，且縣城和小城鎮成為落戶重點空間。近年來，農業轉移人口更多在省域內流動，農民到縣城居住、向縣城集聚的現象更為普遍。第七次全國人口普查數據顯示，與第六次全國人口普查相比，江蘇農村常住人口減少趨勢進一步放緩。江蘇40個縣域城鎮化率在第七次全國人口普查中普遍提升10個百分點以上，其中蘇南地區縣域城鎮化率普遍在70%～75%，蘇中地區縣域城鎮化率在60%～70%，蘇北地區普遍低于60%。2021年，蘇中、蘇北縣域人口整體凈流出，流出比例最高的是濱海縣，凈流出人口占戶籍人口31.1%；蘇南縣域人口整體凈流入，昆山市年末人口凈流入96.85萬人。隨著鄉村、小城鎮、縣城發展水平的不斷提升，以及農村戶籍紅利和本地發展潛力的不斷顯現，縣域城鎮對人口產生了可觀的拉力，就近就地落戶漸成主流趨勢。小城鎮（含城關鎮）與大城市相比對人口的吸引力逐步增強，2011－2021年的10年間，全省市轄區（扣除“縣改區”等區劃調整因素）人口累計增長11.4%，而小城鎮鎮區人口同期增幅21.5%，蘇北地區已就業農業轉移人口居住在小城鎮鎮區的占53.62%，蘇南、蘇中地區靠近城市的小城鎮鎮區人口增幅超30%。人口向鎮域集中促進小城鎮發展，鎮域經濟成為城鄉融合發展新支點、經濟高質量發展新平臺，全省縣域有中國百強鎮36個、全國特色小城鎮22個、全國“一村一品”示范村鎮107個、省級特色小鎮78個。

產業布局加快向縣域轉移，鄉鎮成為重要承接地和集聚區。近年來，大中城市疏解產業逐步向縣域延伸，農產品加工業、農業生產性服務業向縣城集聚趨勢更加明顯，一些扎根鄉鎮、城鄉聯動的優勢特色產業集群逐步形成。縣域尤其是縣城正從產業配套的承載地向經濟發展的主陣地轉變，提高縣域綜合實力的同時也為加快城鄉融合發展夯實產業基礎。經濟結構更加協調，2021年江蘇縣域一二三產業結構為6.3∶47.8∶45.9，與2015年相比，第一產業比重下降0.9個百分點，第二產業比重下降1.3個百分點，第三產業比重上升2.2個百分點，二三產業比重相當，其中太倉、東臺、句容第三產業比重已超過50%，經濟結構呈現持續優化態勢。農業多元價值有力彰顯，農村一二三產業融合發展，近年來農產品加工業、鄉村旅游、農村電商等成為縣域經濟的增長點。蘇中、蘇北小城鎮經濟總量較小，第一產業更具優勢，蘇南及沿江地區小城鎮二三產業基礎雄厚、實力較強，東隴海沿線地區小城鎮依托互聯網新經濟成為新發展亮點。鄉村多重功能逐步顯現，在鄉村布局產業鏈或產業鏈的重要部分，農民就地就近轉移就業有了新去向。興化市戴南鎮的不銹鋼產業和市經濟開發區食品產業作為興化經濟的支柱，吸納了全市10多萬就業人口。2021年全省農村轉移勞動力中，省內就業的外出農村勞動力占外出勞動力總數的82.4%，其中又有32.9%為鄉外縣內就業，同比提升2.6個百分點。經濟強縣分布日趨均衡，2022年，江蘇40個縣（市）均達到縣域經濟強縣標準，全國綜合實力百強縣江蘇占了25個，“千億縣”數量達到21個。25個百強縣中，蘇南10個、蘇中9個、蘇北6個，傳統意義上的以長江為界的經濟分野，已不那么明顯。2022年，全國綜合實力千強鎮前100強榜單江蘇有36個鎮入選，19個鎮在40個縣域內，排在全國千強的經濟發達鎮200多個，這些鄉鎮在產業集聚、人口吸納上的體量并不亞于中小城市，發揮的作用與中小城市同樣重要。

縣域消費能力和水平迅速提升，成為經濟發展的重要驅動力。隨著縣鄉村三級商業網絡“補鏈”“補網”和消費升級，縣域消費市場規模持續擴張，消費結構持續優化，消費新業態新模式蓬勃發展。縣域商業體系逐步完備，2022年，省財政統籌省以上資金2.33億元，共支持建設縣級物流配送中心、鄉鎮商貿中心、鄉鎮快遞物流、村級新型便民店、村級寄遞物流綜合服務站等約1300個項目，縣城大型商超、知名品牌連鎖基本入駐，縣級農村物流中心覆蓋率、鄉鎮快遞網點覆蓋率、建制村快遞服務通達率實現100%。農民消費水平穩步提高，2021年，全省城鎮居民人均消費3.7萬元，同比增長18.4%；農村居民人均消費首次突破2萬元，同比增長24.1%。消費市場總體規模加速擴張，2021年，江蘇縣域社會消費品零售總額為1.51萬億元，是2015年的1.7倍；縣域社會消費品零售總額超過200億元的有28個，比2015年增加13個，連續保持經濟增長的強勁驅動力。全國縣域消費百強縣中，江蘇有12個，數量位居全國前列。

縣域內村莊分化趨勢明顯，基本公共服務逐步向鄉村延伸。近年來，隨著農村人居環境整治提升、農房改善、特色田園鄉村建設、傳統村落保護等工作的推進，鄉村面貌全域提升，特別是規劃發展村莊，城鄉交通、供水、信息通信網絡、物流體系建設等加快進村入戶、提檔升級、逐步實現一體化，同時，教育文化、醫療衛生、社會保障等基本公共服務也開始逐步向鄉村延伸。人居環境明顯改善，農村生活垃圾集中收運率已超過99%，生活污水治理率42%，改善蘇北地區農村住房條件32萬多戶；打造省級特色田園鄉村593個，實現涉農縣（市、區）全覆蓋；保護發展省級傳統村落502個，蘇南地區占比50%。基礎設施互聯互通，穩步推進農村供水管網更新改造、生態河道以及農村公路、危橋改造等建設，城鄉基礎設施基本實現互聯互通，并加快向村組覆蓋、向戶延伸，規劃發展村莊等級公路通、農村區域供水等基本全覆蓋。基本公共服務水平持續提升，義務教育鞏固率100%；基本做到每個建制鄉鎮1所公辦衛生院、每個行政村1個村衛生室；以設區市為單位實現城鄉低保同標，平均保障標準每人每月823元；城鄉居民基本養老保險基礎養老金省定最低標準提高到每人每月192元；城鄉居民基本醫療保險財政補助標準每人每年不低于640元。城鄉生活品質落差正在持續縮小，農民群眾對公共服務的訴求與期望更高。

加強頂層設計，謀劃新征程縣域內城鄉融合思路舉措

深入落實“在推進農業現代化上走在前”的重大任務，高水平建設農業強省，加快建設農業現代化示范區（先行區），必須要以縣域為切入點，在促進城鄉高水平融合上走在前列。總體上看，由于發展水平、區位條件、資源稟賦差異，江蘇縣域城鄉融合發展水平存在不平衡現象，大體呈現蘇南高于蘇中蘇北、城市周邊高于傳統農區的特點。考慮到江蘇工農城鄉關系所處的歷史方位，結合縣域經濟發展中的新變化新特征，需要對縣域內經濟發展與城鄉融合做出統籌謀劃。

基本思路：把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃。推進城鄉融合發展，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。當前，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。總體來看，江蘇城鄉二元結構尚未打破，優勢生產要素向城市單向流動的格局尚未根本改變，城鄉收入的絕對差距還在拉大，不平衡、不充分問題依然有所體現。推進城鄉融合，要以縣域為突破口和重要切入點，統籌考慮工與農、城與鄉，做到一體謀劃、通盤考慮，通過建立城鄉融合的體制機制，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。

基本原則：遵循城鄉發展建設規律因地制宜循序漸進，突出農民主體共建共享。城鎮化是大趨勢，江蘇常住人口城鎮化率達74.4%，初步構建了區域性中心城市-中小城市-小城鎮的城鎮體系格局，但同時還有2200多萬人口生活在農村。需要樹立城鄉一盤棋理念，突出以工促農、以城帶鄉，構建促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和協同發展的體制機制。需要穩妥把握改革時序、節奏和步驟，考慮全省各地經濟發展水平、文化傳承和風土人情差異性，尊重基層首創，充分發揮地方積極性，分類施策、梯次推進，試點先行、久久為功，形成符合實際、各具特色的改革路徑和城鄉融合發展模式。需要堅持農民主體、共享發展理念，考慮城鄉融合是一個以人為本、共同發展的動態過程，對于進城入鎮的農民，要回歸到推動更多人口融入城鎮的本源上來，滿足其對更多的就業機會和發展途徑的需求；對返鄉下鄉的市民，既要保障投資創業的合理收益，又要防止“富了老板、窮了老鄉”損害農民利益。

具體路徑：圍繞消除城鄉生活品質落差，致力改善農村生產生活條件。長期以來，城鄉基礎設施水平和公共服務質量的差距，是鄉村吸引和留住人才的障礙，也是城鄉融合發展的短板。調研發現，各地推進縣域城鄉融合發展的工作重點、抓手載體以及具體做法有所不同，但總的方向都是為了讓農民和市民不再有明顯身份界限、城鄉居民不再有明顯生活品質落差。尋求促進城鄉高水平融合的路徑，還要繼續從這個思路出發，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度。要持續推進基礎設施互聯互通，拉近城鄉時空距離。目前，江蘇省縣域內勞動力“城鄉雙棲”“工農兼業”“城鄉通勤”比例提高，對道路交通、人居環境等基礎設施水平提出更高要求，需要全力抓好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，重點推進農村公路與城鎮道路、村內道路的銜接，持續改善農村住房條件，統籌推進廁所革命和農村生活污水治理，高標準推進鄉村建設。要加大城鄉統籌力度，推動社會保障制度并軌。目前，江蘇農村低保標準全面實現以設區市為單位的城鄉并軌、同城同標，但醫保、養老等保障水平城鄉間還有不小差距。要在加快構建城鄉均等的基本保障全面覆蓋、補充保障協調發展、兜底保障無縫銜接的同時，探索建立針對家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體和各類“新農人”群體加入城鎮職工養老保險、醫療保險的制度體系，調動其干事創業的積極性。要對照基本公共服務清單，推進公共服務下沉。目前，江蘇許多鄉鎮已具備小城市甚至中等城市城區的人口規模，但這些鄉鎮的公共資源，特別是公共服務設施、市政公用設施與實際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現象凸顯。要在明晰鄉鎮功能定位的基礎上，落實基本公共服務清單和基層基本公共服務功能配置標準，確保群眾就近就便享受高質量公共服務。

重點內容：增強縣域經濟發展內生動力。各地的實踐均表明，縣域經濟實力越強，對城鄉融合的帶動作用也越明顯。一個地區的經濟實力強不強，一看有沒有支柱產業的支撐，二看資源要素利用效率高不高。蘇南地區在城郊興建鄉鎮企業，不斷拓展外延，城市向農村輻射更多資源，帶動農村進一步發展。促進縣域內城鄉融合，一方面，要發揮縣域經濟的帶動作用，實現以工促農、以城帶鄉。這其中，關鍵是要有產業支撐，因地制宜發展適宜產業，壯大縣域富民產業，通過產業園區集聚、營商環境改善、公共資源要素優化配置等措施，協調縣城、鎮域各自區位優勢，實現城鄉產業協同發展，提升縣域經濟發展活力。有序引導鄉村承接縣城疏解產業轉移，在縣域內形成產業發展共同體，形成共同利益機制。另一方面，要深化農村改革，激活鄉村要素活力。基層普遍反映，當前鄉村產業和鄉村建設的用地需求還難以滿足，實際工作中的基礎設施建設、工商資本下鄉、農文旅項目落地，土地是主要制約因素。深化農村“三塊地”改革，是激活要素的關鍵點和突破口。在搞活承包地經營權上，可總結推廣鹽城等地“小田變大田”、南通等地“先流轉后建設”的模式，提高土地規模效益。在搞活宅基地使用權上，要用好宅基地制度改革試點，積極探索閑置宅基地科學利用、宅基地使用權的自愿有償退出制度。在集體經營性建設用地入市上，探索建立兼顧國家、農村集體經濟組織和農民利益的土地增值收益有效調節機制，依法有序推進鄉村公共空間治理，有效盤活利用分散的農村建設用地。

抓住關鍵環節，加快推動縣域內城鄉融合發展

促進縣域經濟和城鄉融合發展，應放在實施新型城鎮化和全面推進鄉村振興兩大戰略中統籌考慮，具體工作中要注重抓住幾個關鍵環節。

抓好布局。要抓住規劃引領這個關鍵點，統籌城鄉國土空間開發格局，強化空間用途管制，推進城鄉統一規劃，優化鄉村生產生活生態空間。進一步強化鄉村地區規劃引領。一是完善縣級國土空間規劃體系，嚴格落實省級國土空間規劃確定的約束性指標和管控要求，優化城鎮體系和中心城區功能布局，統籌各級各類園區發展，劃定工業用地控制線，大力推進低效土地、存量土地再開發，提高土地節約集約利用水平，保障實體經濟高質量發展。二是有序推進鎮村布局規劃動態更新，分類推進村莊規劃建設和整治提升，把規劃發展村莊作為未來鄉村發展和人口集聚的主要空間載體，避免過程性浪費和無效投入。三是積極有序推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制，全域全要素統籌安排各類設施和用地布局，系統加強鄉村發展用地保障和規劃引導。四是積極推進重點鎮發展。借助重點鎮城鄉要素雙向流動的平臺優勢，全力培育有利于城鄉融合發展的新經濟新產業新機制。以產業發展為龍頭，做大做強，提振重點鎮內生發展動力；以設施配套為支撐，做優做先，夯實重點鎮發展基礎保障；以空間塑造為抓手，做精做特，提升重點鎮人居環境品質。

抓住人才。推進新型城鎮化要堅持以人為核心，強化人才“第一資源”和戰略性、基礎性支撐作用，創新體制機制，暢通縣域內人才流通渠道。一是以縣城為突破點推進城鄉戶籍制度改革，全面落實取消縣城落戶限制政策，確保新落戶人口以及農民工等非戶籍常住人口與縣城居民享有同等公共服務。二是推進轉移人口市民化，建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，對吸納農業轉移人口落戶多的縣城重點支持，為縣域經濟社會發展提供更好的政策保障。三是引導各類人才積極投身鄉村振興，鼓勵地方建設返鄉入鄉創業園和孵化實訓基地，著力提升農民工就業質量和技能水平，帶動農民工就近就業，允許符合一定條件的返鄉回鄉下鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶。通過創新農村集體經濟組織人才加入機制，探索賦予引進人才“新村民”資格和申請宅基地資格權，引導參與農村建設的人才深度融入鄉村。鼓勵科研人員入鄉兼職兼薪和離崗創業，允許科研人員以多種生產要素入股，與民間資本、村集體經濟組織共創企業。推動鄉土人才評選、規劃師下鄉等。

抓活要素。促進城鄉高水平融合的關鍵是發展城鄉一體化的統一要素市場，實現要素資源的高質量配置。一是持續擴大農業農村有效投資，以農業農村重大項目建設為抓手，引導城市資本、市場、技術、管理等資源要素向農村集聚，推動工農城鄉關系調整和農村生產生活方式變革。促進金融賦能鄉村，推進鄉村資產的金融轉化，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東。探索建立抵押資產處置機制，探索建立農村承包經營權市場化回購托底制度，提高抵押物流轉、回購、處置效率。二是落實優先保障農村一二三產業融合發展用地政策，落實市縣每年用于保障農村一二三產業融合發展的用地計劃應不低于省下達新增計劃5%的責任，積極探索實施點狀供地等靈活供地方式。三是落實金融支農政策，完善縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制，積極拓寬農業農村抵質押物范圍，進一步降低融資門檻和融資成本。

抓優服務。繼續加快基礎設施和基本公共服務向村覆蓋、往戶延伸，努力讓鄉村具備高水平現代生活條件。一方面著力強化農村地區公共服務能力建設，堅持保基本、強基層、兜底線，持續加大對農村特別是蘇北鎮村兩級公共服務設施的支持力度，補齊農村公共服務短板弱項。另一方面促進更多公共資源向農村地區下沉，確保幼有所育、學有所教等“十有三保障”服務項目落地落實，同時加強統籌協調，做好民生政策的橫向協調、縱向銜接、地區平衡，促進更多公共服務資源向農村地區下沉、向農村弱勢群體傾斜，讓廣大農民獲得感更加持續。□