政策議程設置中的全過程人民民主實踐

［摘要］政策議程設置中的全過程人民民主是民主在政策過程中的動態實踐，也是實現實質性民主的關鍵環節。政策議程設置中的全過程人民民主體現為政策議題的多類型與全覆蓋、互動方式與渠道的多維度與多形式、政策議程設置中的多主體與廣參與、公眾參與到政策議程設置的全過程乃至政策全過程。但是，不同類型的政策議題在其議程設置中，全過程人民民主的現實實踐也不同。根據政策議題利益牽涉范圍與議題的知識屬性，政策議題可分為三種：技術性議題、社會性議題與規劃性議題。技術性議題政策議程由政府與技術專家主導，公眾經驗知識輸入做出補充；社會性議題往往由公眾觸發議程設置，專家開展政策問題建構；規劃性議題由上級政府做出理性規劃，基層進行輸入和反饋。全過程人民民主的實踐不存在一成不變的程序和步驟，而是根據不同類型的議題和情境來做出選擇和調整。在現實中，也只有通過多種形式才能在政策議程設置階段實現真正的民主。

［關鍵詞］全過程人民民主；政策議程設置；議題類型；政策過程

［中圖分類號］ D621 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0049-09

民主是現代社會的重要主題，也是政府治理的合法性來源。出于現實可操作性的考慮，西方代議制民主落腳到選舉民主上，是一種最低限度的民主形式。到20世紀中期，代議制民主的弊端暴露出來，參與式民主、協商式民主等民主形式興起，但都只是對代議制民主做出補充，而未能實現真正的民主。2019年11月2日，習近平在上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察時提出全過程人民民主的概念：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”全過程人民民主的概念指出了實現實質性民主的路徑，也是結合中國國情對中國道路做出的科學判斷。

民主表現為一定的關系結構與制度規范，但最終體現在動態的政策過程中，政策議程設置是民主的集中展現環節。在政策階段論的觀點中，政策議程設置是政策過程的第一步，社會意愿和訴求能否進入政策系統，進而成為政府所要解決的問題，這直接關聯政策議程的民主化程度。因此，全過程人民民主也必然體現在政策議程設置這一環節中。

相關研究主要集中在全過程人民民主的內涵與全過程人民民主與政策過程二者的關聯性兩個方面。全過程人民民主的內涵包括四個維度：一是主體維度，人民群眾廣泛參與其中［1］；二是制度維度，包括中國特色社會主義協商制度體系［2］與參事制度［3］等制度載體；三是權利維度，包括人民的選舉權、知情權、表達權、參與權、監督權的充分實現［4］；四是過程維度，表現為全鏈條、全方位和全覆蓋［5］，包括縱向空間上的不同層級和橫向事務上的全部領域［6］，形成一個全程銜接的迭代式閉環［7］。關于全過程人民民主與公共政策的關聯性研究，學術界認識到了全過程人民民主是政策參與過程優化的新情景［8］、當前中國民主決策已經形成了全過程民主決策的基本樣態［9］，可落腳到參與式預算改革［10］、接訴即辦場域［11］、巡視場域［12］等。總體來看，當前研究確立了全過程人民民主的基本框架和整體思路，突破了規范性民主與治理性民主的界限，但當前研究在全過程人民民主的內涵闡釋上重規范輕治理［13］，對全過程人民民主與政策過程緊密關聯的研究不足，更少有落腳到政策議程設置環節的研究，在研究方法上案例研究和實證性分析運用較少。政策議程設置是政策過程民主化的關鍵環節，也是觀察全過程人民民主實踐的一個恰當且有解釋力的視角，因此，多角度研究政策議程設置中的全過程人民民主是推動政策過程民主化的重要路徑。

一、構想政策議程中的全過程人民民主

政策議程設置是社會訴求進入政策系統并成為政府需要解決的政策問題的環節。西方國家通過代議制將國家與社會聯結起來，運用選舉、投票、代表表達等方式實現政策輸入，政策議程設置整體體現出制度化特征，民主在代議制運行中成為一種制度化民主。工業社會中社會因素的復雜性與不確定性程度相對較低，政策訴求分化程度不高且一旦形成就比較穩定，這時通過制度化渠道可以進行有效的聚集和整合，政策過程的運行因此有序且高效。政策信息自下而上地流動和聚集，繼而自上而下地得到解讀和界定。自上而下與自下而上兩條路線互不干擾直線流動，將政策信息輸入政策系統，同時通過政策議程設置做出回應，將政策訴求的壓力限定在一定范圍內。但是，20世紀后期在全球化、信息化進程中，政策訴求高度差異化也高度復雜化，制度化渠道難以有效承載訴求表達進而將其轉化為政策議題。民主化運行規范且有序，但也將民主的實現停留在制度與程序層面。最終，無論是政策議程設置所處的地理位置，還是制度化渠道的程序規定，都使得政策議程設置遠離政策問題，政策過程的民主化因而止步于形式化的制度運行而不具有實質意義。

基于當前社會發展階段與我國具體國情，我國提出以人民為中心的理念作為對民主本質的精辟表達。2019年，習近平提出全過程人民民主的概念，這是超越西方代議制民主的一種全新的民主形式，也是實現實質性民主的必然路徑。“以人民為中心的政策議程設置，是國家治理體系和治理能力現代化的一種濃縮式呈現”［14］。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要在發展理念中堅持以人民為中心的思想，也就是要在政策議程設置中實踐全過程人民民主。總體來說，全過程人民民主在政策議程中的體現包括以下幾個方面。

第一，政策議題的多類型與全覆蓋。風險社會呈現出高度復雜性與高度不確定性的特征，體現在政策訴求的多元化和差異化、政策問題的流動性與彌散性等幾個方面。虛擬空間中地域的概念弱化了，公共領域和私人領域之間的邊界也模糊了，私人問題與公共問題交融在一起形成一種公私混雜的狀態，社會問題很難明確區分出“公”與“私”，因此，也不存在能夠將私人問題快速辨別出來且排斥在政策系統之外的機制，包括政策問題的性質類別與政策訴求的變動發展都趨向復雜且不可預期。社會利益高度分化、社會因素高度關聯，這時政策訴求更加多元且具體，而且不同階層、行業、領域、身份的聲音都在爭取受到關注，并基于互聯網所提供便捷而有效的表達渠道進行無限放大和快速流通，個體訴求更容易發酵進而形成社會輿論對政策系統施加壓力。政策議題設置的民主化需要在政策議題內容上擴展以及議題建構知識基礎上的融合，全過程人民民主實踐體現為政策議題覆蓋范圍擴大，政策知識從專業知識擴展到與個體體驗和具體生活的結合，實現對差異化政策訴求的包容與綜合。

第二，互動方式與渠道的多維度多形式。全過程人民民主推動政策議程設置中多主體之間的互動與協商，并發展出多樣化的互動方式和渠道。如果說傳統媒體所開展的是有序的信息傳播，那么互聯網則建構出一個無主流、無邊界的信息擴散場域。就像血液在各個毛細血管中流通，政策場域中也會出現多樣化信息“自謀生路”，所有在場的與不在場的之間都可以聯結起來，所有的邊界與渠道隨時可能被打破，參與主體與客體之間的固定區分也難以維系。“互聯網是當地的、國家的、全球的信息和傳播技術以相對開放的標準和協議以及較低的進入門檻形成的一對一、一對多、多對多、多對一的網絡之網絡”［15］。在線政治共同體建立起來，削弱了傳統的政治中介如政黨、利益集團等的作用，公眾之間有了更多的聯系方式和路徑，聯系越來越緊密也越來越靈活，無論是信息的傳播還是訴求的表達，都以多樣化的渠道與方式呈現出來。“這些正式制度逐步喪失其功能和適應性，從而越來越被雙方所迂回，而不是破壞”［16］。大量自媒體的生成和運作繞過了傳統的主流媒體，在政策系統內外之間建構起聯結紐帶，并大有取代傳統聯結橋梁的態勢。全過程人民民主重視多樣化多渠道的互動與協商，以推動信息擴散與傳播，建構真實的政策問題。

第三，政策議程設置中的多主體與廣參與。信息技術的發展為多主體參與提供了渠道和平臺，技術專家、公眾與企業家都成為政策議程設置中的行動者。“改革初期，中國的五年規劃具有高度集中、封閉、以內部協調為主的特征，改革之后，逐漸轉變為規劃制定主體主動尋求多方支持，通過精心組織的咨詢和規范化的程序廣泛征求政府機構、非政府組織甚至外國專家的意見，這些變化在中國成為實現科學決策的途徑”［17］。政策議程中的問題建構與選定都需要技術理性支撐，甚至往往在技術專家論證之后被認為是值得關注的問題時才能進入政策議程，因此，由技術專家構成的智庫與非政府組織在政策議程中發揮著重要作用。技術專家會運用專業知識塑造議題形象或者影響政策感知，也可以作為科學知識的代言人引導政策輿論，但是，全過程人民民主更注重多主體的有效參與，尤其是不具有專業知識的利益相關群體能進入政策過程中，發出聲音、做出表達，對政策議程施加影響。“次級團體活動家，而不僅僅是精英，可以通過戰略破壞和策略選擇，為地方和國家議程注入種子，并構建框架，以擴大或縮小平等主義聯盟”［18］。各種集體活動的興起可以視為給政策議程設置帶來了“種子”，公眾能更加接近政策制定者，對政策議程施加壓力、對政策效果做出反饋等，公眾增強了參與的能力與維權意識，對政策議程失誤的容忍度下降，對議程的包容性與科學性提出了更高的要求，公眾的參與和監督都是民主化的題中應有之義。

第四，公眾參與到政策議程設置的全過程乃至政策全過程。民主的實現需要政策議程設置的全過程乃至整個政策過程中的行動，體現為公眾在政策全過程中能夠發出自己的聲音，或者以多種方式和路徑將自身訴求轉化為政府關注的問題。政策議程設置可分為不同的環節，例如，政策問題的界定、政策議題的優先排序、政策議題的調整等。雖然公眾參與在政策議程設置的不同環節所選擇的渠道和方式都可能不同，但民主的內涵在于，公眾能參與到政策議程設置的全過程中，貫穿政策議程設置階段的始終。政策議程設置的民主化也是科學化的實現路徑，政策議程設置的科學化要求置于開放的語境中，公眾運用經驗知識與生活感知對政策議題做出理解和定位。也就是說，科學與民主并非不相干，更不是相互排斥，反而是緊密相連且彼此建構的。政策議程設置的科學化需要政策全過程多主體的參與和互動，理性知識需要經驗知識與實踐知識的補充和闡釋。這也意味著，政策議程設置的全過程人民民主實踐也是政策議程科學化的實現。全過程人民民主中的“全過程”，明確指出了民主不限于政策議程設置這個階段，或者政策過程中的任一階段，而是貫穿政策過程始終。政策議程設置也并非一個獨立于其他階段的環節，而是在其他階段的反饋中進行調整或者重新開始。

二、不同類型政策議題設置中的全過程人民民主實踐

全過程人民民主為政策議程的民主化設定了方向，也成為公共政策民主化的可行路徑。不過，全過程人民民主實踐并不存在固定的模板，更沒有一成不變的規范或步驟。在不同類型的政策議題中，政策議程設置的民主化實踐在政策參與者、政策流程乃至政策領域等維度都不同。當前，學術界基于不同標準對政策議題做出分類，最為普遍的是按照政策所在領域將政策分為環境政策、教育政策、經濟政策、文化政策等，以及從政策產生的社會影響將政策分為規制政策、分配政策和再分配政策，從“強制的可能性”和“強制發生影響的途徑”將政策分為分配政策、規制政策、再分配政策與構成性政策［19］，從政策發揮作用的領域將公共政策分為行政領域政策、市場領域政策、社會領域政策［20］。本文根據政策議題利益牽涉范圍與議題的知識屬性，將政策議題分為技術性議題、社會性議題與規劃性議題。

第一，技術性議題。技術性議題突出其知識屬性上的專業化與技術化，所牽涉利益范圍較小或者牽涉利益比較間接或長遠，因此，暫時沒有受到廣泛關注，或者即使關注了也沒有成為需要立即解決的問題，不會對政府帶來直接的壓力。典型議題如大氣污染防治政策、土壤污染整治政策、國防軍事政策、外交政策等。這一類議題雖然與國家社會整體息息相關，但在常態情境下不會對公眾生活帶來直接影響，因此，也往往不會受到公眾的集中關注。即使作為人們茶余飯后談資的國家政治與國際關系問題，也仍然具有鮮明的技術理性特征，公眾對專業性或者技術性議題擁有的信息不完整，如果沒有突發事件的推動也不會主動做出利益表達對政府施加壓力。因此，這一類議題主要依靠掌握了專業知識的技術專家的推動才進入政策議程。

然而，技術性議題是社會性議題，也是全過程人民民主的實踐場域，只不過是全過程人民民主眾多形式中的一種而已，如核污染事件、大氣污染防治議題、信息技術的開發與應用等。雖然大部分知識構成都是技術知識，但是，任何技術都必然具有社會性，技術性議題也是在社會中發揮作用而且會對日常生活產生影響，政策效應也是在社會應用中得到評估的。因此，這既是專業化的生態問題，也是民主化的議題，這也是生態民主一詞出現的緣由。“生態民主會模糊人類社會系統與自然系統之間的界限。它還有另外一層意義，即生態民主是沒有邊界的民主。生態難題與議題超出了既有的政府管轄區域，因此人類活動或許依據適合特殊議題的大小與范圍來實施民主活動。如果在政府管轄區域內既有的權威受到反對，那么，人類社會也許要建立起充作對抗性民主領域的這種生態民主論壇”［21］。科學技術議題由技術專家主導，但是，技術發展也不是一個隔絕價值與民主的空間。“技術具有不參照社會就能夠得以說明的一種自主的功能邏輯。技術只有通過它所服務的目的才可能是社會的，而目的卻在旁觀者的腦海里。因此，技術由于內在地獨立于社會世界而類似于科學和數學”［22］。技術都是服務于社會的某一目的，而且技術的使用必然影響到人的生活進而反饋到政策議程設置中，因此，技術性議題設置應對公眾、對各種社會力量開放。尤其是當技術性議題引發突發性事件時，就更不只是技術專家活動的場域了。大量的社會力量和公眾參與其中，政府與技術專家和社會力量都在發揮作用，必然是全過程人民民主實踐的地方。全過程人民民主要求技術專家承擔更大的責任，技術專家擁有公眾所不具備的專業知識，因此，技術專家在聽取公眾意見的同時，也負有向公眾進行專業知識傳播和宣傳的責任。技術專家增進了公眾對相關問題的了解，進而提醒其利益關聯性，推動公眾參與到政策過程中。而在后續的政策設計與執行過程中，公眾會形成對政策文本的直觀認知，因此，會主動做出反饋，以此推動政策議題的調整和設置。

第二，社會性議題。社會性議題是與公眾有直接關聯性的政治實踐、民生發展、文化價值等問題，最為突出的如關系公眾生計、教育、住房、醫療等方面的民生問題。社會性議題牽涉范圍廣，影響強度大，議題之間關聯性高，公眾對這一類問題有直觀的感知，也會有動力進行更加直接的訴求表達。就知識基礎來看，社會性議題所需要的除了專業知識外，還有多種社會性實踐的認知，因此，議題設置會更多地對公眾開放。相較于其他類型，這一類議題更容易引發公眾的興趣和熱情，更容易因為公眾在日常生活中感知到問題而推動政府關注。“外壓模式”［23］“回應式議程設置模式”“協商式政策議程設置模式”［24］“自媒體觸發模式”等概念出現，“網絡時代背景下，中國政策議程設置‘自下而上情形顯著增多，議程之間相互作用，呈現出交互影響。政策議程、媒體議程和公眾議程密切聯系、相互影響，政策—媒體議程、政策—公眾議程和媒體—公眾議程的作用方式是雙向趨勢，并且‘自下而上方式逐步顯示出強大力量”［25］。這些模式相較于其他議題更多地適用于社會性議題的議程設置中，充分體現社會力量對議程設置的影響。

但是，即使是在社會性議題的議程設置中，全過程人民民主也不是一味地鼓勵參與，反而要更加警惕無序參與帶來的混亂。互聯網使得信息生成與傳播速度加快，熱點問題層出不窮，快速生成也快速轉換，信息傳播和獲取都更加混亂和無序，公眾難以形成對某一議題連續且穩定的關注。某一訴求可能突然成為大家關注的重點，但也可能倏忽之間就被另外的問題取代，議題的熱度和廣度受到公眾關注和媒體焦點的影響，政策議程設置成為一個注意力競爭的過程，結果可能形成偏激的或者片面的社會輿論并對政策系統施加壓力。而在無序的輿論壓力下，政策議程設置中的信息輸入只能是吵吵嚷嚷的表達，會有大量的泄憤、怨恨等情緒參與其中，公眾成了勒龐所說的“烏合之眾”，在混亂參與中更容易受到操控或者誤導。參與無法保證全面且真實的訴求表達，而且大量的吵吵嚷嚷的參與擠占了理性訴求形成的空間，社會問題反而難以進入政府議程，政策議程無法建構出真實的政策問題。

針對這一類議題，一方面需要發揮技術專家和政治精英的引導作用，另一方面可對民主參與做出階段和空間上的擴展。擴展公眾參與的階段和環節，就緩解了公眾參與在某一政策階段的集中爆發，政策議程設置也不是一個完盡的環節，而是會根據后續政策環節的反饋做出修正。薛瀾和趙靜看到了政策執行中行動對于政策制定的影響，“政府在公共決策中的決策自主性受到影響，抗壓能力減弱。這樣的制度環境下，事實上的政府議程并不能夠由該級政府本身所主宰，極易受到上級政府或來自公眾、媒體等社會力量的影響，同時這樣外界環境也不允許決策者有充分的時間進行科學化的分析和決策，決策刪減隨之發生”［26］。決策刪減—執行協商的政策過程利用公眾情緒推動議程，限制決策的參與范圍，加快改革的出臺，并能在政策過程中延續開展協商、權衡、討價還價等方式，以此穩定各方利益，緩和改革，保障政策過程的穩定性。直接參與和代為表達都不能實現真正的民主，政策過程中需要理性知識與實踐知識的結合、多主體行動的平衡，以及不同階段的調整與延續，以此實現以人民為中心的真正的民主。

第三，規劃性議題。規劃性議題是關于國家整體或某一區域發展的規劃，最為典型的是被稱為五年規劃的文件，以及描述國家主要任務或者實現途徑的較為宏觀的計劃。基于這些文件，各部門和各層級制定出具體的子規劃，在規劃的不斷細化中形成密切關聯的政策網絡，最終將規劃性議題落實為具有操作性的政策方案。當前，規劃性議題在政策議題中始終占據著一定比例，成了不同層級和不同部門都非常關注的議題范疇。規劃性議題對社會治理和政府行為做出整體指導，牽涉范圍最為廣泛，大多比較抽象比較宏觀，與公眾利益的直接相關性介于技術性議題和社會性議題之間，其所需要知識的多元化也介于二者之間。

規劃性議題具有自上而下的設計性和計劃性特點，政府針對這一類議題往往開展宏觀上的指導和戰略上的設定，從預期性、長期性、綜合性等方面來確定社會發展的順序，并對不同領域和政策進行協調，實施宏觀調控，再通過具體的制度和組織運行如干部考核制度等加強上級對下級的控制，以此保持政策的實施。由此看來，規劃性議題也具有理性設計的特征，但是，規劃性議題不會被視為事先設計的美好藍圖，而是會在后續的政策實施過程中不斷調整細化。正如韓博天所看到的，規劃性議題不是封閉的、內部開展的，而是在規劃制定主體主動尋求多方意見的集合中完成的。規劃性議題涉及不同層級、不同部門之間形成的網絡體系，“這個網絡貫穿整個五年規劃實施期間，覆蓋中央各個部門、省（包括自治區、直轄市）和市縣（包括縣級市）地方各級政府，因此與其把五年規劃看成一個完整統一的藍圖，不如把它設想成一個圍繞著規劃，不斷循環進行協調、評估、調整的政策過程”［27］。規劃性議題需要理性設計和整體規劃，但是重要的政策細節和專項子規劃通常由負責執行的地方政府來確定。規劃性議題涉及總體性的宏觀內容，需要抽象和專業的理性知識，但規劃性議題所關涉的利益最終會落實到民眾的經濟和生活上。因此，既需要自上而下的設計和規劃，也需要自下而上的信息反饋，既需要理性知識的應用，也需要經驗知識的補充。就現實運行來看，削弱規劃性議題的設計性增加政策過程中的協調性，是決策科學化的路徑趨勢。

地方政府在對規劃性議題進行細化的過程中會有很大的回旋空間，需要照顧地方特色，也需要考慮地方不同利益，因此，會有大量的社會團體和公民參與到政策規劃議題的實施中，并以此對國家總體規劃做出反饋。相似觀點如鹿斌、沈榮華等提出的政策執行中的逆向動員［28］，即在政策執行中通過逆向動員向上級進行信息輸入，推動政策議程的調整與重新規劃。在面對一些上級無法做出完整清晰規劃的議題時，由于利益相關者眾多且利益訴求之間差異較大，政策選項、可能結果與效果都具有不確定性，因此，適合于改革試點模式［29］，政策試點與試驗成為經驗性知識的重要來源。就全過程人民民主的實踐來看，由于規劃性議題的特殊性，在政策過程的特定環節和階段中會建構起社會訴求進入政策系統的渠道，通過多元主體的參與進行自下而上的信息輸入，通過經驗知識的補充實現政策議程設置的科學化。

三、政策議程設置中全過程人民民主的實踐邏輯

基于利益牽涉范圍與知識屬性兩個維度，政策議程分為技術性議題、社會性議題與規劃性議題，在不同類型的政策議題設置中全過程人民民主會有不同的現實實踐，具體可以通過政策網絡關系、政策議程觸發者、公眾參與階段、議程設置模式等方面進行歸納（見表1）。

從政策主體之間的關系結構來看，技術性議題主要由政府和技術專家主導，通過專業知識的傳播和擴散引導公眾開展理性行動，有序參與并達成共識。技術專家與政府發揮著引導者和傳播者的作用，同時也為公眾參與提供制度化渠道，政策議程設置是在內外互動中發生的。社會性議題是公眾更為熟悉的議題類型，公眾對政策議題有直接感知，易于產生表達沖動，導致公眾行為與社會輿論容易對議程設置施加壓力，而擁擠的信息輸入容易陷入狂歡與偏激，因此政府需要做出理性引導和規范。規劃性議題雖然與公眾利益相關，但由于公眾知識所限，而且對于規劃性議題并不太懂也不愿意付出成本去關注，因此，這一類議題能否進入政策議程主要在于精英和技術專家的行動。政策議程設置是在政府所設定的總體框架內，但需要來自政策全過程中的大量反饋來完善政策細節，對政策議程做出調整。

從訴求表達機制來看，不同議題議程設置中都建立了更加順暢的表達機制。一方面，政策輸入不斷沖破政策系統的邊界對議程設置施加壓力；另一方面，政策主體更多地依賴政策對象的配合與合作行動，將政策議程設置擴散到社會領域中。只有有效吸納社會意愿才能實現政策問題建構的科學性和政策內容的完整性，“因為那些提出建議的人必須傾聽具有不同立場的其他人的觀點——他們也對其他人負有責任，所以，包容使他們更有可能將其立場從最初的利己主義觀點，轉化為更加客觀的訴諸正義的方式”［30］。可以說，只有在民主化的路徑上才能實現政策議程設置的科學化。但是，在技術性議題中，公眾對議題的敏感度與關注度不夠，需要政府和技術專家的引導和組織；在社會性議題的議程設置中，政府更加重視來自社會領域的意見，鼓勵社會主體信息輸入表達真實的社會意愿和訴求；在規劃性議題的議程設置中，不管是前期的試驗試點還是議程設置過程中的座談與反饋，都由政府主導，但社會力量可以通過多種渠道以及在其他階段發揮作用的方式反饋到政策議程設置階段。

從公眾參與階段來看，全過程人民民主實踐中公民參與不限于政策議程設置階段，而是發生于整個政策過程中。政策階段論將政策過程視為階段之間的有序連接，但是，這一觀念并不能表達復雜情境下的政策過程。政策議程設置的觸發壓力來自不同的渠道和方向，具有爆發性和臨時性，這就使得政策議程設置不能固守程序和步驟，而需要一定的靈活性與即時性。從階段來看，政策議程設置不再固定為政策過程中的第一個階段，也不是一個具有明確節點的環節，公民參與和訴求表達可以通過制造社會輿論對政策系統施加壓力進而推動某一問題進入政策議程，也可以在政策過程中的后續環節中進行表達和輸入，如在政策執行過程中通過協商與博弈來表達自己的意愿和想法，進而對政策議程設置做出反饋使其做出調整。在一定程度上，這也意味著政策議程設置階段在政策全過程的延續，以及政策議程設置的持續性與包容性。在三種類型議題的議程設置中，社會性議題中的公民參與具有前置性和爆發性，而技術性議題中的參與需要理性知識的傳播和引導，規劃性議題則會主動推動一定階段和范圍內的互動與協商。基于不同的政策議題與時空情境，政策過程中不同環節之間的互動會表現出不同形式，政策議程設置會受到其他階段的影響而做出適應和調整，這也意味著政策議程設置并沒有固定的參與模板，而是一個適應性體系。

從參與形式來看，政策議程設置的全過程人民民主包含了多種參與形式。政策議程設置的民主化最終是為了使真實的政策訴求進入政策議程中，建構出科學的政策問題而最終實現以人民為中心的治理，這需要為社會訴求進入政策議程提供更加有效便捷的通道，尤其是搭建自下而上的訴求表達通道，加強政策過程中主體之間的協商與互動。“政策過程同時發生在制度化和社會化兩個層面的政策舞臺上。制度化層面上的官僚體系提供政策過程的正式規則，其政策壓力和意見傳達、收斂、并達成共識的過程通常是自下而上的、程序化的過程；社會化層面上的政策協商網絡則為政策過程提供了潛在的、關鍵的動力，其政策壓力或意見的傳達、收斂和共識形成的模式通常是自上而下的、間斷性的過程”［31］。政策議程設置中會有多種參與形式，如訴求表達、投票聚合、座談訪談等。不同議題在議程設置中會有不同的參與形式，如規劃性議題在議程設置中會采用多輪調研、內部討論、集體起草、集體審議、書面征求意見等，集眾思、廣納言、合決議，在多階段、多場合提供參與路徑。在眾多參與形式中尤其值得關注的是政策試驗與試點，會直接影響政策議程設置。先在基層或者小范圍內開展試驗，獲得關于政策問題的經驗認識和直接感知，然后將試點結果匯聚到政策系統中，形成完整的政策訴求并使之進入政策議程，這使得政策過程出現了實用主義轉向。“實用主義轉向對真正起作用的地方，實際派上用場的地方等，這給分析人員提供了一個更大的機會”［32］。政策試驗中積累的經驗知識通過多種渠道和路徑反饋到政策議程設置中，豐富了民主化的形式和載體。

從政策議程設置模式來看，全過程人民民主實踐推動政策議程設置走向合作行動模式。王紹光指出，“過去，在中國，議程設置主要采取前5種模式，即關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式，只是到了最近幾年第6種模式——外壓模式——才浮現出來”［33］。這一觀點看到了媒體、社會團體與民眾對政策議程的影響力而進行的模式區分。趙靜和薛瀾也看到社會力量對政策議程設置的壓力，提出了回應式議程設置模式的概念。“很多情況下，政府部門已經沒有足夠的時間、精力和資源去識別問題、解釋說明、確定排序，而是需要即刻應對和解決那些已經直逼面前的問題，快速進行問題合法化并提上議程。這種現象呈現出中國公共政策轉型期的一個典型的回應式特征：以提上議程或產出政策作為工具，在短期內快速回應突發事件或嚴重的社會問題，以緩解政府壓力，滿足公眾的關注需求。這不僅是中國公共議程設置有別于其他國家的一種獨特現象，同時也逐漸演化為一種政府公共議程設置的策略模式——回應式議程設置模式”［34］。理論的發展都是對社會現實的關照，不同議程設置模式的出現體現了社會主體對政策議程設置的影響力在加大，之前自上而下的封閉的政策議程設置已經難適應了。

政策議程設置轉化為全過程人民民主的實踐場域，總體走向多元主體合作行動的模式。全過程人民民主不是階段性的民主，也不是限定于某一時期的民主，而是強調政策過程中民主發生的全階段、主體的全面向、議題的全覆蓋。從本質來看，全過程人民民主并不停留于制度建設與工具優化上，而是希望超越民主形式上的發展而實現真正的以人民為中心的政策建構。政策議程設置是政策過程中的一個環節，但并非與其他環節隔離開來，反而會受到政策不同階段和環節的反饋和影響。政策議程設置的完成也不意味著議題建構的完盡性，雖然政策議程會臨時確定下來，但也會在政策方案設計、政策執行、政策評估的過程中重新修訂政策問題進而帶來政策議程的重新設置，整個政策過程都可以看成政策議程設置的延續。因此，政策議程設置中的全過程人民民主并不是一個孤立的表現或者階段性實踐，而是在政策全過程中得到全面體現；不是以單一主體為主導，而是多元主體的合作互動；不會在不同類型知識之間進行劃界和排斥，而是倡導多種知識的融合與互構。最終，政策議程設置的全過程人民民主實踐表現為一個合作行動的模式。

四、結語

全過程人民民主是對民主思想的實踐，也是通往實質性民主的道路。政策議程設置中的全過程人民民主在黨的領導下開展，將以人民為中心作為行動指南，是朝向進一步民主化的政策過程。“全過程民主是與人民滿意的服務型政府相適配的一種制度形式，其核心機理是廣泛的民主協商，是將治理過程嵌入協商民主中”［35］。全過程人民民主沒有統一的模板和規劃，而是要根據不同類型的議題和情境來進行試驗和調整，但所要處理的核心問題都包括民主與集中、民主與科學之間的關系。我們講全過程人民民主并非強調參與而不要科學，推動公民參與也不是削弱政府的主導地位，相反，全過程人民民主是在黨的領導下的政策實踐，是在正確的價值框架下所開展的民主協商和科學實踐，是實現民主與集中相統一、民主與科學相促進的路徑。

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［責任編輯：薛瑞漢? 李仁杰］