憲法為實現全過程人民民主強基賦能

［摘要］全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性。憲法集中體現人民意志，堅持黨的領導與“憲法至上”“人民至上”的高度統一。用法律制度以及法治途徑、法治方式、法治手段等保障人民民主的實現，是我國社會主義民主政治建設的基本規律。憲法是保障全過程人民民主的根本法，賦予人民當家作主的真實權利，賦予全國人大常委會獨特行使的權力，賦予全過程人民民主可靠的制度保證。憲法保障全過程人民民主有序推進的根本規范是：凸顯人民主體地位和社會主義核心價值觀，彰顯“依憲治國”“依憲執政”的有機統一，保障人民民主、法治和人權的有序推進。憲法為實現全過程人民民主強基賦能的現實路徑是：依法定原則修改和完善國家機構組織法，依法完善執政黨與民主黨派協商機制，依法完善行政機關的合憲性審查制度。

［關鍵詞］人民民主；全過程民主；人民當家作主制度；合憲性審查制度；強基賦能

［中圖分類號］D921 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0012-11

中華人民共和國是人民當家作主的社會主義國家，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）集中體現人民意志，堅持黨的領導與“憲法至上”“人民至上”的高度統一。習近平在黨的二十大報告中強調，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”［1］?！叭^程人民民主”這個全新命題的提出，為憲法人民民主原則的內涵和功能的完善，從立法上提供了法律依據。換一個角度思考就會發現，憲法在為實現全過程人民民主強基賦能的過程中，使人民民主原則獲得富有中國特色的時代內涵，這無疑是中國共產黨人對馬克思主義民主理論與實踐的最新發展。用法律制度以及法治途徑、法治方式、法治手段等保障人民民主的實現，是我國社會主義民主政治建設的一條基本規律。

一、憲法對全過程人民民主的基本規定及詮釋

憲法之所以能夠保證全過程人民民主，主要原因在于其以根本法的形式賦予人民當家作主的真實權利，賦予全國人大常委會獨特行使的權力，賦予全過程人民民主可靠的制度保證。

（一）憲法賦予人民當家作主的真實權利

憲法是保障人民當家作主的根本法。新中國的成立，開辟了人民當家作主的新紀元。黨的十八大以來，中國特色社會主義民主政治展現出前所未有的活力和巨大的優越性，全過程人民民主的制度保障越來越健全，全過程人民民主成為維護人民根本利益的“最廣泛、最真實、最管用的民主”［2］?！稇椃ā返诙l規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”［3］。這個標準、規范命題的全部根據，就在于“人民掌握國家權力”這個事實命題［4］。新中國成立后，共誕生過4部憲法，即通常所說的“五四憲法”“七五憲法”“七八憲法”和“八二憲法”。每部憲法都莊嚴地宣示中華人民共和國的一切權力屬于人民，都彰顯了社會主義民主制度的本質。

從法理上講，憲法是“國家一切法度之根源”［5］?！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）是國家立法的基本法。《立法法》第一條規定，所有法律法規的制定、修改和廢止，都必須無條件地“根據憲法，制定本法”［6］。以憲法為立法根據的“授權法方案”，對“根據憲法，制定本法”的科學解釋是指任何立法行為都應當而且必須符合憲法的授權，既要求法律制定程序的諸多形式要件符合憲法規定，也要求內在的內容實質符合憲法規定［7］。立法法之所以規定根據憲法制定法律，是因為憲法是授權立法的規范，是法律體系中的最高法，能夠賦予其他法律以法律效力［8］。憲法還是法律體系內效力層級最高的法律，是授權其他所有法律存在的條件［9］。有學者認為，憲法之所以成為立法的根據和理由，是因為憲法是“立法的說明書”［10］。立法必須以憲法為根據，“不是因為憲法是立法的程序法，而是因為當調整相同對象時，憲法更加根本、更為重要，所以抽象的憲法理應指導具體的立法”［11］。從法的權威性和法源上講，憲法是根本大法，是法的淵源，具有最高法性質。最高法強調憲法效力的顯著作用，根本法突出憲法內容的重要性［12］。

《憲法》第二條規定了人民行使各種權利的途徑和形式：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”［13］憲法把“一切權力”和“各種途徑和形式”有機結合起來，從而揭示了人民民主“全過程”的時間軸特性，也揭示了構成人民民主的制度條件和法律基礎［14］。憲法既規定了人民當家作主的各項權利、政治地位，也規定了人民行使當家作主權利的政治制度和權力機關。憲法總綱規定的社會主義制度、人民代表大會制度，既為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國提供了制度載體、實施平臺和運行軌道，也為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國創造了制度環境和運行條件，為實現人民當家作主、建設法治中國提供了制度保障［15］。

（二）憲法賦予全國人大常委會獨特行使的權力

憲法為全國人大常委會和專門委員會賦權。習近平強調，“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”［16］。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方各級國家權力機關?！叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸恚砣嗣竦睦婧鸵庵?，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”［17］。通常所說的“現行憲法”指的是1982年制定的憲法，法學界習慣稱其為“八二憲法”。“八二憲法”中涉及國家機構規定的條款共有79條之多，突出亮點就是擴大了全國人大常委會的職權范圍，既包括立法權，也包括監督憲法實施權。全國人大常委會根據憲法規定積極作為，認真行使立法權、監督權、決定權和任免權［18］，緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現代化提出法律需求，推進重點領域的立法，不僅使立法數量大幅增長，而且使立法質量不斷提升。2021年3月修正的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》，把實踐積累形成的組織機構建設經驗法制化，這也是為全國人大常委會和專門委員會賦權。

就全國人大常委會和專門委員會職權行使的類型來看，主要有“相對獨立型”“共享型”和“輔助型”三種。就其權力的屬性來看，“相對獨立型”是指憲法專門賦予全國人大常委會而未賦予全國人大的專門權力；“共享型”是指憲法既賦予全國人大也賦予全國人大常委會的權力；“輔助型”是指原本由憲法賦予全國人大，但由于“在大會閉會期間”等原因，繼而由全國人大常委會來行使的權力。從權力行使的限制性規定來看，“輔助型”權力的受限數量最多、程度最高，如基本法修改權等。在對基本法修改權的實際運用過程中，由于法律條文使用了過多的“部分”“基本原則”“抵觸”等模糊字眼，加上全國人大常委會自身擁有法律賦予的“解釋法律”的權力，因而出現了對基本法修改權的合法性控制式微［19］。這里以全國人大常委會對《中華人民共和國刑法》（以下簡稱刑法）的修改為例。有專家指出，全國人大常委會修改刑法的幅度過大，有違“部分補充”和法律修改的規范要求，修改的程度也不符合“不得抵觸刑法基本原則”的規范要求［20］。在全國人大常委會授權“暫時停止適用法律”的問題上，也曾引起全國較大的合憲性、合法性爭論。這項受質疑的權力來源于2015年3月修改的《立法法》第十三條的規定。2023年3月新修訂的《立法法》，在第十六條繼續保留了“暫時調整”和“暫時停止適用法律”的內容，同時根據經濟社會發展的實際需要，新增加了第二款，即“實踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務委員會及時修改有關法律”［21］；對于修改法律的條件尚不成熟的，“可以延長授權的期限，或者恢復施行有關法律規定”［22］。立法法是依據憲法規定予以立法和修法的，但是憲法文本并沒有賦予全國人大常委會“暫時停止適用法律”的職權，即使2018年《中華人民共和國憲法修正案》，對這項權力的規定同樣是缺失的［23］。由全國人大常委會獨特行使的權力也需要接受監督，習近平就曾強調“權力運用能否得到有效制約和監督”［24］是關鍵一環?！鞍硕椃ā痹谫x予全國人大常委會職權的同時，事實上在《憲法》第六十二條、第六十七條蘊含對其進行合憲性審查的理念。這也就是說，憲法已經對合憲性審查的基本模式劃定框架，明確規定由全國人大及其常委會監督憲法實施［25］，承擔和履行合憲性審查的職責。

（三）憲法賦予全過程人民民主可靠的制度保證

“人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體”［26］。對于“民主是什么”這個當代的“民主之問”，中國共產黨人從國情出發做出了科學回應。習近平指出：“人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。”［27］民主形態反映民主性質和內容，全過程人民民主是民主價值和民主權利在中國的鮮明體現［28］。作為人民主權國家主權者的人民，享有憲法和法律賦予的包括選舉權在內的全部民主權利。人民主權在這里既含有建構國家權力的意蘊，也包含以民主為核心的人民權利價值的轉換。新中國成立后，通過“五四憲法”的實施，我國確立了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的原則，并把社會主義原則和民主原則共同作為憲法的基本原則［29］。“八二憲法”不僅確認了人民民主的基本原則和公民享有的民主政治權利，而且確立了保障人民民主權利的一系列基本經濟、政治、文化等制度。黨的十一屆三中全會后，對有關“人民”的概念和定義做了重大調整，工人階級和農民階級等各社會階層統統被納入“人民”的范圍。進入新時代，黨中央強調加強“依憲治國”和“法治政府”建設，根本目的是要強化“以權利制約權力”，從制度體系和法律體系上凸顯堅持人民代表大會制度的政治基礎，以利于加強全國人民的凝聚力和提高國家治理能力［30］。

憲法保證人民有條件、有能力、有機會廣泛參與國家事務管理和社會事務治理，不僅創造了人類文明新形態，而且創造了人類政治文明新形態［31］。憲法構建了一個比較完備的人民民主規范體系，它的內涵包括國家根本任務條款、人民主權條款、國家性質條款、人民代表大會制度條款、政治參與條款和民主集中制條款等，所有這些條款都與人民民主全過程特征相契合、相適應?！叭嗣衩裰魇且环N全過程的民主”［32］的理念，是習近平于2019年11月2日在上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察并同正在參加立法意見征詢的社區居民代表交流時提出來的。全過程人民民主概念的核心是“民主”，“人民”和“全過程”是對“民主”性質與功能的科學界定?！叭^程”也就是指“全鏈條、全方位、全覆蓋”［33］。在這里，全過程人民民主的“三重構造”，折射和體現了社會主義民主三個層次的融合，即形式民主、實質民主和協商民主的高度融合，全過程人民民主就是對這三者的高度統合。2021年10月，習近平在中央人大工作會議上發表重要講話，全面闡釋了全過程人民民主的豐富內涵，認為“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一”［34］。在黨的二十大報告中，習近平再次強調“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”［35］。馬克思、恩格斯說過，“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義”［36］。馬克思、恩格斯系統地回答了“民主是什么”等一系列現實而尖銳的問題，從理論與實踐的結合上論證了民主的實現和發展過程：本質就是人的解放過程（使個人擺脫外在的束縛關系，成為自由而全面發展的人［37］），從而清楚明白地闡釋了民主的真諦。2021年3月，“全過程民主”被載入《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》這部法律。2022年3月，“全過程人民民主”被寫入《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》?？梢哉f，全過程人民民主是執政黨團結帶領人民追求民主、發展民主、實現民主的偉大創造，充分體現和反映了全過程人民民主中的法治中國建設，是依法治國、建設社會主義法治國家的最新成果，是實現政治清明、民心穩定、國家長治久安的根本保障［38］。中國式民主制度是黨領導人民當家作主的重要制度，以人民代表大會制度為標志的社會主義民主本質上是一種全過程人民民主，全過程人民民主凝聚了執政黨對發展社會主義民主政治的思考［39］。

發展全過程人民民主的本質是保證人民當家作主，全過程人民民主須臾離不開完整的制度程序，也要求有相應的、完整的人民參與程序相配套，用以提升人民群眾直接參與的廣度和深度，保障人民能夠通過各種途徑參與立法活動、政府決策、基層治理，使人民在日常生活中廣泛而充分地行使民主權利［40］。黨的二十大報告提出要堅持依憲治國和依憲執政［41］，體現了全過程人民民主的本色，彰顯了人民民主制度的顯著優勢和特點?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要（2020—2025年）》提出要建設良法善治的法治中國，認為“法治社會是構筑法治國家的基礎”［42］。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平系統地闡釋了全過程人民民主的重要理念，強調要不斷推進全過程人民民主建設，使人民當家作主更好地體現在國家政治生活和社會生活之中。習近平還強調，看一個國家民主不民主，要看是不是真正實現了人民當家作主，要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民的有效監督和制約。黨的百年奮斗歷史經驗之一就是“民心是最大的政治”［43］。中國共產黨領導人民“打江山、守江山”，說到底就是要守住民心、贏得民心，這是執政黨對社會主義民主的重大理論創新。

二、憲法保障全過程人民民主有序推進的根本規范

有序推進全過程人民民主，實現人民當家作主的各項權利，離不開法律制度保駕護航，尤其離不開作為根本法的憲法的保障。憲法保障全過程人民民主有序推進的根本規范體現在以下三點：凸顯人民主體地位和社會主義核心價值觀，彰顯“依憲治國”“依憲執政”的有機統一，保障人民民主、法治和人權的有序推進。

（一）憲法凸顯人民主體地位和社會主義核心價值觀

憲法奠定了國家治理體系和治理能力現代化的基礎。革命、建設、改革的實踐主體是人民，人民是中國歷史的創造者和歷史主體。在中國特色社會主義新時代，人民群眾對法治的期待和需求，本質上就是法治理論和法治實踐發展的原動力。進入新時代，人民群眾對美好生活的期望越來越大，對物質生活、文化生活提出了更高標準和要求。應當看到，這些愈來愈高的現實需要并不是壞事，實際上就是人民群眾的權利要求。用強化法治保障體系來滿足人民日益增長的美好生活需要，是新時代法治建設的題中應有之義。從一定意義上說，社會主義法治既是人民日益增長的美好生活需要的重要構成要素，也是人民需要得以滿足的最重要的條件保障［44］。因此，習近平在黨的十九大報告中強調：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準?！保?5］人民群眾對法治建設成效情感認同、價值認同和行為認同的實際程度，無疑就是當下和未來評價法治中國建設成效的最高標準。憲法作為調整國家與社會生活的最高法律規范，確立了人民的主體地位和社會主義核心價值觀，推進了社會主義民主制度化、規范化、程序化，維護了國家法制統一與社會穩定［46］。人民民主原則作為憲法的一項基本原則，有助于夯實體現人民主體地位的社會主義民主的政治基礎，有助于在社會主義法治軌道上有序推進全過程人民民主，進而在現實生活中以生動的民主實踐豐富人民民主原則的內涵，不斷賦予其中國特色社會主義新時代的重要特征。憲法規定的人民主體地位集中體現人民的總體意志，能夠有效保證人民利益的總體實現。因此，《憲法》第二十七條規定，一切國家機關和國家工作人員都必須接受人民的監督：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”［47］法治監督的主體是人民，人民的監督權至上；監督的重心要向上，要重點監督領導干部這個“關鍵少數”［48］。

當代中國人民應當樹立什么樣的道德情操？堅守什么樣的價值準則？這既是理論問題，又是實踐問題，更是與國家治理體系和治理能力現代化須臾不可分離的問題。體現人民主體地位的社會主義核心價值觀，通過《中華人民共和國憲法修正案》的形式被載入憲法，旗幟鮮明地回答了我們要建設什么樣的國家、建設什么樣的社會、培育什么樣的公民的重大問題。《憲法》第二十四條指出，“國家倡導社會主義核心價值觀”［49］。國家層面的“富強、民主、文明、和諧”，社會層面的“自由、平等、公正、法治”，個人層面的“愛國、敬業、誠信、友善”，這24個字構成了社會主義核心價值觀的內容，引領人們以“知識”“共識”“實踐”為基本架構，既承接中華民族與人類文明的優良倫理成果，又映照中華民族偉大復興的未來。社會主義核心價值觀促使人們在中國特色社會主義新時代始終堅持中華民族的倫理道德觀念和價值操守準則，并逐漸融入人們的“知”和“行”之中，進而由“知”和“行”轉化為“信”，最終又回歸到“行”的維度［50］。

（二）憲法彰顯“依憲治國”“依憲執政”的有機統一

堅持“依憲治國”“依憲執政”是全面建設社會主義現代化國家的必然要求。黨的十八屆四中全會明確提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”［51］。在“十四五”規劃實施期間乃至更長的時間內，我國全過程人民民主的實現程度，取決于中國式現代化的實現程度。全面建設社會主義現代化國家，須臾離不開法律體系的支撐，完備的法律體系須臾離不開“依憲立法”。憲法是萬法之源，“依法立法”的前提就是遵循“依憲立法”。新時代憲法實施工作的重點，就是貫徹落實“依憲立法”原則。無論是國家立法還是地方立法，任何法律法規都不得與憲法“相抵觸”。任何與憲法“不一致”“相抵觸”的法律法規不僅無效，而且必須依據憲法規定和立法程序被撤銷或廢止。憲法為我國“依憲治國”“依憲執政”提供了根本法的制度平臺，彰顯了“依憲治國”“依憲執政”的有機統一。法治是已經被證明的人類社會治理的一條基本經驗，只有建立良法善治，才能體現最好的法治［52］。因此，黨的二十大報告指出，必須“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”［53］。同樣道理，憲法也是執政黨保持長期執政地位的根本法律依據，完善的黨內法規體系建設須臾離不開憲法依據。習近平強調：“要繼續推進黨內法規制度體系建設，注重黨內法規同國家憲法法律的銜接和協調，加強黨內法規備案審查工作。”［54］2018年，修改憲法時，在《憲法》第一條增加了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”［55］，從而確立了中國共產黨在憲法范圍內長期執政的基本規范依據。在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平強調：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保護憲法實施的職責?！保?6］在中國特色社會主義新時代，堅持“依憲治國”“依憲執政”的有機統一，是執政黨治國理政的重大部署。

憲法作為執政黨和國家治國理政的根本活動準則，既是由具有最高法律效力的憲法的剛性決定的，也是由執政黨執政為民、肩負推進全過程人民民主的歷史使命決定的。“要堅持人民主體地位”［57］，就必須把人民置于至高無上的位置，作為一條貫穿全面依法治國全過程的主線。要全面推進全過程人民民主，就要始終堅持以人民為中心的發展思想，把它作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。“以人民為中心”不僅是執政黨關于執政和國家權力建構的一種特殊表達，而且包含對人民基本權利的尊重和保障，尤其是保證人民依法行使選舉和被選舉的權利，保證人民享有的知情權、參與權、表達權、監督權等基本權利的實現。習近平指出，“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節”［58］，始終以最大限度地滿足人民的合理需求為尺度，不斷推動各項事業又好又快發展。

（三）憲法保障人民民主、法治和人權的有序推進

人民民主原則體現在憲法關于公民的基本權利、國家機構設置等的規定之中。在憲法文本中，“民主”這個詞多次出現，其內容涵蓋“民主自由”“發展社會主義民主”“人民民主專政”“民主集中制”“民主選舉”“民主管理”等全過程人民民主的領域和范疇。憲法總綱中關于人民民主體現的國家性質、國家組織以及民主形式的規定，構成了憲法核心的民主規范體系，構建了以全過程人民民主為本質屬性的中國特色社會主義民主政治制度的核心價值與功能體系。全過程人民民主既為人類民主多樣性提供了來自中國的思考和經驗，也豐富了人類民主話語體系。

人民群眾是社會主義法治建設的源頭活水，全過程人民民主既是我國人民民主原則的生動實踐，也是對中國法治建設實踐經驗的總結［59］。黨的十九大報告指出：“維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。”［60］黨的十九大報告還強調：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”［61］進入新時代，憲法積極回應人民對民主發展的新要求、新期待，不斷擴大人民民主的范疇，健全民主制度，拓寬民主途徑，豐富民主形式，使人民民主能夠更好地體現人民意志。人民群眾對法治建設的參與程度，本能地決定著中國法治建設的廣度、深度與發展進程，也決定著法治實踐的歷史走向和價值依歸［62］。

始終堅持尊重人民主體地位的觀點，全面反映了執政黨人民性的人權保障立場。生存權是享有一切人權的基礎，人權是價值、理念和目標?！叭藱嗍侨祟愇拿鬟M步的標志”［63］。人民民主、法治和人權，三者都是用來理順國家治理體系和治理能力現代化過程中不同主體之間的治理與被治理關系的重要元素，目的就是要建立一個和諧有序的社會治理秩序［64］。黨的十八大以來，與民主法治密切相關的中國人權道路、人權實踐、人權經驗等都邁入新時代。2018年12月，習近平在致紀念《世界人權宣言》發表70周年座談會信中指出，“人民幸福生活是最大的人權”［65］。2022年2月，習近平主持十九屆中央政治局第三十七次集體學習時強調，“生存是享有一切人權的基礎，人民幸福生活是最大的人權”［66］?！叭嗣裥腋Ｉ睢卑瑧椃ㄒ幎ǖ奈镔|精神文化生活、民主法治生活等諸多方面的內容，是中國共產黨關于我國社會主要矛盾理論在人權領域的具體化，與人民利益尤其是人民群眾獲得感、幸福感、安全感緊密聯系在一起，揭示了人權保障的目標與理想狀態［67］。習近平關于尊重和保障人權的重要論述，繼承和發展了馬克思、恩格斯的人權觀，結合中國國情強調生存權、發展權是首要的基本人權，認為人民幸福生活是最大的人權?？梢哉f，這是馬克思主義人權觀的時代化成果，為世界人權事業貢獻了中國智慧和中國方案。

三、憲法為實現全過程人民民主強基賦能的現實路徑

憲法對全過程人民民主的保障要落腳在實踐領域。具體而言，憲法為實現全過程人民民主強基賦能的現實路徑主要有三點：依法定原則修改和完善國家機構組織法，依法完善執政黨與民主黨派協商機制，依法完善行政機關的合憲性審查制度。

（一）依法定原則修改和完善國家機構組織法

立法法規定了國家機構組織的法定原則。黨的十八大以來，習近平就全面深化黨和國家機構改革問題發表了一系列重要講話，為全面深化黨和國家機構改革提供了根本準則。2018年10月，全國人大常委會修改《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》。這是國家最高立法機構根據憲法規定，履行完善國家機構組織法職責的重要舉措。《立法法》第十一條規定了全國人民代表大會及其常務委員會的“專屬立法”（共11項），系統而完整地闡釋了國家機構組織的法定原則。2015年3月，全國人民代表大會在修訂立法法的時候，對第八條規定的國家機構組織法定原則沒有做出任何的變動和修改。2023年3月，新修訂的《立法法》第五條規定：“立法應當符合憲法的規定、原則和精神，依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威?！保?8］這高度體現了憲法作為根本法的法律權威，“依憲立法”原則得到了很好的體現。在憲法規定的國家機構中，如全國人民代表大會、國務院、各級地方人民代表大會、各級地方人民政府、人民法院和人民檢察院等，都有專門的法律對其進行明確的規定［69］。這里僅以修改和完善《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》為例展開論證。（1）修改和完善《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》與現行憲法都是在1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議上通過的?，F行憲法已歷經5次大的修改，產生了5個《中華人民共和國憲法修正案》，而《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》自1982年頒布實施至今未經歷過任何修改。需要指出的是，后來陸續制定和出臺的法律，事實上對全國人大及其常委會有關組織、職權、工作程序等，不同程度地做了一些補充和完善［70］，只是沒有從修法形式上對《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》做出修正。為全面推進和實現全過程人民民主，未來《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的修訂應與《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》這兩個議事規則結合起來，在修訂《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的同時修改這兩個議事規則。（2）修改和完善《中華人民共和國國務院組織法》?！吨腥A人民共和國國務院組織法》除重申憲法的相關規定外，還專門規定了國務院的會議制度、國務委員的職責、國務院秘書長的設置、國務院各部委的設置程序、國務院直屬機構的設置等。1988年4月，國家第一次對國務院各部門“定職能、定機構、定編制”，這就是通常所說的“三定”方案（1998年被改稱為“三定”規定［71］）。需要指出的是，這個“三定”方案的法律性質自始至終不明確，既不是行政法規，也不是規章。2019年8月，中共中央印發《中國共產黨機構編制工作條例》，國務院機構改革和編制改革自此有了一個參照系。習近平指出，“要提高機構盡職盡責能力和水平，各部門要嚴格按照‘三定規定履職盡責”［72］。為有利于全面推進和實現全過程人民民主，建議在未來適當的時候修改《中華人民共和國國務院組織法》，完善中央行政組織法，依法對《中華人民共和國國務院組織法》做出相應的變動和規范［73］。若條件具備，還應在此基礎上制定國務院部門組織法，用以規范中央政府各部門權力的運行與配置［74］。（3）修改和完善《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已歷經6次修改，最近的一次修改是在2022年3月。未來應結合全面推進鄉村振興的實際需求，在廢止《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的前提下，分別制定地方各級人民代表大會組織法和地方各級人民政府組織法。

（二）依法完善執政黨與民主黨派協商機制

中國共產黨創建的統一戰線形成了同心圓結構的文明秩序?！爸袊伯a黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”［75］。由于具有“兩個先鋒隊”的性質，因而中國共產黨是中國各個層次、各個圓圈、各個環形帶的先鋒隊。憲法序言規定：“由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展?！保?6］有關統一戰線的科學表述構成了憲法的一項極為重要的內容，是對當代中國文明秩序的整體概括。在中國特色社會主義新時代，以中國共產黨為圓心畫出了最大同心圓。同心圓作為中華民族華夏文明秩序的一個重要象征，蘊藏巨大的想象空間和解釋空間。

在中華人民共和國成立前夕，中國共產黨就與各民主黨派有了一定形式的政黨協商［77］。新中國成立后，中國共產黨人始終堅持政黨協商的優良傳統，確立了一系列重要原則、組織形式、工作機制、協商方式和制度規范，尤其是通過立法的途徑逐漸使這種協商的方式制度化、規范化［78］。譬如，2015年1月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，正式以黨的文件的方式提出“政黨協商”概念，并且將其列為“社會主義協商民主”諸多形式之首。2015年12月，中共中央辦公廳印發《關于加強政黨協商的實施意見》，進一步明確了政黨協商的定位、內容、形式、程序和保障機制。2020年12月，中共中央發布修訂后的《中國共產黨統一戰線工作條例》，明確以黨內法規的形式確立政黨協商的內容：“中國共產黨全國和地方各級代表大會、黨中央和地方各級黨委有關重要文件的制定、修改；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協領導班子成員和監察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長建議人選；關系統一戰線和多黨合作的重大問題?！保?9］

社會主義的本質是公平正義，決策的科學化、民主化有益于實現全過程人民民主。憲法賦予各民主黨派參政議政的合法權利，賦予各民主黨派在我國政治體制中的重要地位。各民主黨派參與政黨協商是發揮政黨功能的體現，各民主黨派應當以優化政黨協商為根本點，切實提高民主黨派參政議政的能力，切實提高參政黨治國理政的水平。中國共產黨致力于發展全過程人民民主，有助于我國政黨制度的完善，有利于實現執政黨決策的科學化、民主化和規范化。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，要“鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線……謀求最大公約數，畫出最大同心圓，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧”［80］。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》總結了中國共產黨100多年來團結奮斗獲得的十條歷史經驗，其中“堅持統一戰線”就是一條極為重要的經驗，因為“團結就是力量。建立最廣泛的統一戰線，是黨克敵制勝的重要法寶，也是黨執政興國的重要法寶”［81］。

（三）依法完善行政機關的合憲性審查制度

對行政機關進行合憲性審查是實現全過程人民民主的需要。憲法的存在價值和頑強生命力在于憲法的實施，憲法實施的關鍵又在于扎實推進合憲性審查工作。合憲性審查是指特定機關依據法律規定和一定的法定程序，對基于憲法規定、原則和精神產生的，國家機關和國家機關工作人員履行憲法職權職責的行為以及對上述履職行為是否符合憲法規定等進行判斷并做出相應處置的活動及制度［82］。1990年4月，第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》認為：“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的?！保?3］這個決定具有合憲性審查的形式特征，開啟了我國法律具有合憲性審查行為的先河［84］?！昂蠎椥詫彶椤笔怯牲h的十九大報告首次提出來的，2018年《中華人民共和國憲法修正案》提出把“法律委員會”替換成“憲法和法律委員會”，事實上為隨后展開的“合憲性審查”做好了條件上的準備。2018年6月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，明確“憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上……推進合憲性審查”［85］。然而，對于合憲性審查所涉及的啟動程序等程序性法律問題，到目前為止暫無法律對其做出任何明確的規定；對于合憲性審查涉及的審查訴求如何提起、具體程序如何進行、審查方式如何規范、審查效力如何評價等問題［86］，也沒有任何法律對其做出明確的規范。這是我國未來立法必須做出回應的事情。

現行《憲法》第六十二條規定了只能由全國人民代表大會行使的16項職權，第六十七條規定了只能由全國人民代表大會常務委員會行使的22項職權。這就是說，依據憲法授權，我國確立了以全國人大及其常委會為中心的合憲性審查制度，全國人大及其常委會是憲法確定的“享有合憲性審查權的明確主體”［87］。我國合憲性審查制度除必須考慮法律方面的功能外，還需要考慮政治方面的功能［88］。但是，任何制度設計和制度安排，都不能背離憲法規定或超越權限，需要確保國家行政機關不干預乃至取代全國人大及其常委會行使合憲性審查的權力。譬如，在立法階段，大量的法律議案都是由國務院各部委牽頭起草，然后再由國務院報請全國人大常委會審議的，這中間可能有諸多環節會涉及合憲性爭議；在司法階段，“行政復議”“信訪受理”的案件多數可能涉及合憲性爭議，但直到2021年12月，國務院才首次提請全國人大常委會進行合憲性審查［89］。合憲性審查機制的構建和完善必須從國情和實際出發，必須以我國人民代表大會獨特的“議行合一”結構為前提。全國人民代表大會及其常務委員會“議行合一”的體制之所以獨特，就在于它盡管有權力的分工，但是沒有任何分權事實的存在。人民民主是建立合憲性審查制度的正當性基礎，決定了由全國人大及其常委會主導合憲性審查的體制機制，與憲法賦予全國人大及其常委會“議行合一”的權力結構具有一致性。現行憲法允許行政機構分擔部分人大的立法職能，因而全國人大賦予國務院部分立法職能，國務院事實上除有權制定行政法規外，還有權向全國人大及其常委會提出法律議案。但是，國務院不能替代全國人大及其常委會行使合憲性審查權，全國人大及其常委會可以通過重新立法或直接廢除等監督方式，使某些行政法規歸于無效；發揮合憲性審查輔助職能的國家機關不是權力主體，不能對合憲性審查爭議做出最終決定，合憲性審查爭議的最終決定權只能屬于全國人大［90］。地方立法的備案審查工作，主要是由全國人大常委會的內設機構承擔和完成的。盡管合憲性審查與備案審查是兩個不同性質的問題，但事實上，備案審查已成為合憲性審查的一項重要職能，2017年的備案審查工作報告，就將備案審查“等同于”合憲性審查［91］。合憲性審查既是政治安排，也是法律安排。既然憲法確立了國家立法機關主導合憲性審查機制，那么，未來完善合憲性審查制度的關鍵就是要完善全國人大及其常委會實施合憲性審查工作的法律程序，在憲法解釋工作上邁出實質性步伐，為強化憲法實施工作的法律拘束力提供必要的制度依據［92］。

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