山西省市域開發區建設及升級研究：現狀、問題與對策

■史 婕

山西在書寫全面建設社會主義現代化國家山西篇章的過程中，必須用好轉型發展關鍵一招，而轉型發展必然離不開開發區這一主戰場。迄今為止，全省開發區數量達到93 家，包括6 家國家級開發區。93 個縣（市、區）已布局開發區，朔州、晉城、陽泉、長治四市率先邁進了“一縣一開發區”行列。近年來，山西省開發區取得了一些發展成就，但是與其他兄弟省份相比仍存在一定的差距。跳出山西看山西，比照省內外先進開發區，山西省開發區也積存了諸如功能定位不準、動力活力不足、質量效益不高等突出問題和矛盾。持續深化改革，打造開發區建設升級版，既是任務、也是要求，既是責任、也是使命，是全面貫徹新發展理念的具體舉措，也是山西省開發區發展的必然趨勢。

一、山西省開發區改革現狀及意義

截止2022 年底，全省共有93 家各類開發區，規劃面積共計7911.66 平方公里，約占全省面積的4.9%。其中，工業類71 家，現代農業類14 家，生態文旅類8 家。開發區數量逐年上升，影響開發區發展的面積缺少問題進一步改善。全省開發區堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記視察山西重要講話精神，深入推進開發區改革創新發展，以高質量發展為主線，深化體制機制改革，進一步優化營商環境，在開發區建設中成效明顯。2022 年全省工業類開發區備案項目2121 個，實行“承諾制”項目1159 個；2022 年出讓“標準地”505宗、出讓面積3.52萬畝，分別比上年同期增長44.7%、22.6%；完成代辦事項4849 件，比上年同期增長76.1%。

（一）“三項改革”不斷深化

1.成立工作推進機構。為持續深化“承諾制+標準地+全代辦”改革（以下簡稱“三項改革”），“三項改革”工作推進小組由省發展改革委、省商務廳、省審批服務管理局等有關負責人組成。小組辦公室設在省商務廳，負責統籌、協調、督促工作，匯總上報有關數據及工作進展情況。主要工作職責為，加強部門協調聯動，建立“三項改革”聯席會議制度，根據工作需要，定期召開工作推進會，共同推動開發區“三項改革”工作，研究制定“三項改革”相關政策，推進解決改革存在問題。

2.開展改革情況專題調研。山西省開發區建設工作領導小組辦公室牽頭組織全面調研工作，對全省開發區“三項改革”集成推進情況開展實地調研，查找改革存在的問題，對集成推進的堵點、難點，進行清單化管理，逐一解決破除。

3.完善相關法規政策體系。結合省委開發區工作重點督查反饋問題，在全面調研的基礎上，發現“三項改革”有關法規、政策的漏洞、空白和不科學之處，根據實際情況對法規、政策進行修訂，制定了一批新政策，著力打造完善的法規政策體系。

4.組織改革相關業務培訓。組織開展“三項改革”專項培訓，由相關廳局工作人員組成講師團，解讀“三項改革”相關政策，提高開發區工作人員的政策理解和掌握水平，確保改革取得實效，推動改革不斷深化。

圖1：山西省各類開發區數量（截止2022年底）

圖2：2017-2022年山西省累計開發區數量（截止2022年底）

（二）“三化三制”改革持續推進

1.以立法引領保障改革。為推動山西省開發區高質量發展，保障開發區建設工作有法可依，2019 年山西省人大出臺了《山西省開發區條例》，涵蓋開發區規劃建設、設立變更、開發合作等方面內容，為開發區“三化三制”改革提供了法律支撐。

2.以政策指導規范改革。為完善開發區“三化三制”改革政策體系，有關部門出臺了《關于深化開發區人事和薪酬制度改革實行“三化三制”的指導意見》等10 余項政策，明確目標要求，理順體制機制，促進市場化改革，建設專業化隊伍，執行薪酬績效制，激勵創新發展。

3.以試點帶動探索創新。堅持用科學方法推進改革，采取試點先行與整體推進相結合的方式，深化開發區管理運營改革，提升市場化運作水平。2018 年，以潞城經開區為試點，由潞寶集團實行企業化管理運營改革；2021 年，山西省選定18 個有基礎、有特色的開發區作為試點，實施“管運分離”改革。2021 年下半年，山西省開發區全部推行“管運分離”改革。開發區主管部門每年總結經典案例，復制推廣優秀經驗，點面結合推進改革工作。

4.以調度推進改革落實。自2019年起，山西省定期跟蹤通報開發區“三化三制”改革等重點工作情況，督促新設開發區次年基本完成“三制”改革，2022 年前批設的開發區已全部完成。另外，開發區建設工作領導小組還跟蹤推進開發區制定招商政策、組建招商隊伍、編制招商圖譜等“十個一”基礎工作，提升了開發區專業化、市場化整體水平。

5.以考核激勵深化改革。2020 年以來，山西省委組織部聯合山西省商務廳每年調研“三化三制”改革、經濟建設、目標考核等情況，考核結果與干部任用、績效工資總量掛鉤。省商務廳將開發區創建國際合作園區、利用外資等工作列入考核加分事項，調動開發區持續深化改革的積極性。近三年，開發區實際利用外資呈逐年增長態勢，以不到2%的國土面積，吸引了全省一半以上的外資。

（三）山西省打造開發區建設升級版的意義

1.全方位推動高質量發展的內在要求。山西要實現全方位推動高質量發展的目標，離不開開發區這一高質量發展的“主陣地”。近年來，尤其是山西省委、省政府出臺《關于開發區改革創新發展的若干意見》推動開發區改革創新發展以來，開發區改革創新轉型發展被省委、省政府定為重要戰略舉措。主要領導高位推動，多次在省委常委會、省政府常務會研究解決開發區問題，省委經濟工作會議提出加快開發區改革創新的要求，省政府工作報告也把促進開發區改革創新、完善空間布局、深化“三化三制”改革作為“關鍵領域改革”的重要工作作出部署。

2.深化內陸地區開放合作新高地的需求。開發區是對外開放的“排頭兵”。當前，我國正在形成全面開放新格局，各省在深化改革的同時，競相加快開放步伐，利用外資積極打造各類開放平臺，以開放促改革、促發展、促創新，充分釋放制度紅利。因此，山西抓住內陸地區發展的重要機遇和有利條件，通過對省內開發區提質升級，加快開發區建設，充分利用好比較優勢，贏得經濟發展主動權，提升自身競爭實力，提升全省開放型經濟規模和質量，搶占對外開放制高點。

3.山西省資源型經濟轉型發展的需要。開發區是轉型綜合改革的主平臺，山西要落實國家使命和國家戰略中的責任擔當，實現全省資源型經濟轉型發展，更要利用好開發區這一轉型綜合改革的主平臺。作為世界性難題的資源型經濟轉型，也是包括山西在內的我國資源型地區普遍面臨的突出問題。山西只有努力把握新一輪機遇，充分發揮轉型綜改試驗區等省內開發區建設的戰略牽引作用，大力培育競爭新優勢，才能實現后發趕超，突破資源型經濟桎梏，走出一條轉型升級、創新驅動發展的新路，促進山西經濟發展轉型升級。

二、開發區改革創新仍面臨瓶頸

近年來，山西省開發區綜合實力明顯提升，開發區建設也取得了較大的成效，但是，在產業轉型、體制機制、領導班子等層面仍然存在一些問題，與我國其他兄弟省份相比，還存在一定的差距。

（一）“三制”改革不夠徹底

一是關鍵管理權限下放不充分。按照相關規定，中層及以下級別干部應由開發區面向社會招聘選聘。然而，目前大部分開發區科級干部任免由所在縣縣委決定，只有少數開發區下放了開發區中層干部任免權限，且仍然存在開發區任命的干部調出任職時，職級身份不被認可等問題。人事權、財政權等關鍵管理權限未下放，導致開發區自主權限不足。

二是空編超編現象并存。2022 年前批設的88 個開發區，管委會編制4031 個、下屬事業單位編制1231 個，現有正式人員5762 人，超編9.5%。有的開發區超編問題嚴重，如運城經開區超編465.9%、絳縣開發區超編243.3%、大同經開區超編152.8%。另外，某些開發區存在空編現象，23 個開發區正式人員不足編制數的80%。

三是工資績效制執行不深入。開發區績效工資存在發放拖延的問題，截至2022 年11 月，有6 個市未發放開發區前年績效工資。經相關部門督促，5 個市于去年底前發放，長治市于今年初發放。此外，23 個開發區存在平均化發放績效工資問題，績效工資未與個人工作業績掛鉤，不能發揮對干部的激勵作用。

四是開發區干部交流不順暢。按照相關政策規定，從黨政機關事業單位調入開發區的干部，保留本人檔案身份，執行開發區人事、薪酬等制度，干部調離開發區時，可以按原檔案身份辦理調動。但是在實際操作中，開發區干部到一定年齡后不能調回公務員隊伍，干部交流政策落實不到位問題明顯。

（二）“三化”改革仍不深入

一是招商團隊專業化水平不高。部分開發區招商團隊專業度不夠，宣傳推介、項目策劃等工作水平有限。有的開發區對產業發展、產業鏈上下游布局知之不多、缺乏研究。

二是市場化運營改革不深入。開發區引入社會投資和專業園區運營商，是加快建設發展的有效途徑。實行“管運分離”的開發區中，大部分為自行成立運營公司，其中37 個未明確具體改革措施，運營公司管理不規范、市場運作水平低、投融資能力不足，未發揮撬動社會資本、借力招商、提升規劃運營水平的作用。

三是選聘高級管理人才不主動。通過市場化方式選聘高級管理人才，是提升開發區專業化水平的有效方法。目前全省只有23 個開發區通過市場化途徑選聘了管理人員。

（三）“三項改革”缺乏耦合效應

開發區“承諾制”改革需進一步深化，保留的審批事項仍然存在審批流程多、時限長的問題；“標準地”區域評價推進不平衡；“全代辦”服務范圍向企業全生命周期拓展不到位。“承諾制+標準地+全代辦”改革集成耦合效應不強，改革銜接不到位，監管機制仍需完善。部分開發區缺乏承接授權能力，缺乏相應人才和工作機制，“應領盡領”不到位。部分開發區服務意識依然不強，缺乏幫助企業紓困解難的主觀能動性。

（四）其他重點領域方面

1.“標準地”改革推進遲緩。一方面，標準地實施范圍有限。在全省93 個開發區中，新榮經開區出讓14 宗排宗數第一，清徐經開區出讓1929.8 畝排面積第一。有54 個開發區“標準地”出讓為零，12 個開發區去年至今沒有出讓一宗“標準地”。另一方面，開發區存在區域評價不完備問題。有的開發區對不同類型產業投資強度、畝均稅收等控制性指標設置不夠科學，招引項目質量不高。有的“標準地”項目已經開工，“三通一平”仍未完成。土地收儲工作滯后，根據開發區反映，征地拆遷等主要依靠地方政府及部門，協調難度增大，影響了投資主體的信任度。

2.班子成員缺位，年齡結構老化。目前，尚有25 個開發區領導班子成員未全部配齊，未到位成員35 人。開發區領導班子成員平均年齡超50 歲，45 歲以下人員不足20%，部分開發區領導干部年齡偏大，個別開發區領導班子成員年齡結構老化問題突出，平均年齡甚至達到58 歲。75%以上的領導干部來自縣（市、區）、鄉鎮崗位，有一定的基層工作經歷，但缺乏開拓創新、發展新興產業的思維和能力。

3.產業同質化問題明顯。各類開發區雖然數量增多，但是產業布局不合理、低水平重復建設、惡性競爭等問題較為突出。部分開發區產業定位趨同，主導產業不突出，特色發展、錯位發展有待提高。目前，全省93家開發區中，主導產業定為新材料的有36 家，裝備制造的有32 家，現代煤化工的有22 家。

三、打造山西省開發區建設升級版的路徑思考

打造山西開發區建設升級版，需要提升系統集成水平，打好改革組合拳。從深化“三項改革”、全面依法賦權、創新運營模式等方面強化全面賦權；從深化拓展“三化三制”改革成果、復制推廣改革創新典型案例、進一步強化督導考核等方面強化激勵約束。

（一）強化全面賦權，不斷創優營商環境

1.全面深化開發區“三項改革”。

（1）全面深化開發區“承諾制”改革。開展核準類企業投資項目承諾改革試點，加快出臺“承諾制”改革操作細則和工作指引，健全事中事后監管機制，提高信用監管質量。本著“寬審嚴管”的原則，對開發區企業已承諾事項，進一步規范要求，加強監管；對政府統一服務事項，由各市縣人民政府按照管理權限限時并聯完成，減少時間、提高效率；對保留審批事項，積極探索，盡快納入承諾范圍。全面梳理各行業項目審批服務管理平臺，加快推進平臺融合貫通，打通信息壁壘，實現數據共享，提升審批效率和服務效能。加強行業監管部門對企業履行承諾的約束，并將監管信息、企業承諾信息和履行承諾信息報送到省“互聯網＋監管”系統、省信用信息共享平臺。

（2）全面深化開發區“標準地”改革。加快“標準地”涉及區域評價工作進程，傾力實施“熟地”招商，不斷提高開發區出讓“標準地”宗數占本開發區工業用地比例。制定出臺“標準地”改革工作指引，完善配套政策和實施細則，加強技術指導，優化提升“標準地”出讓標準、流程。探索設立省、市兩級“標準地”改革周轉資金，用于支持各開發區“標準地”的區域評估、征地、養老保險補貼等費用，待“標準地”出讓后歸還周轉資金。支持有條件的開發區實行財政獨立核算，多渠道解決“標準地”建設資金問題。依照開發區類型和項目建設需求，明確“標準地”建設標準，建立“標準地”分類統計辦法和認定機制。

（3）全面深化開發區“全代辦”改革。實施全過程代辦領辦，細化完善相關服務制度，進一步細化代辦事項清單、工作流程、服務標準，高標準兌現政府統一服務事項。做好項目的全流程服務和全要素保障，按要求縮短審批時間、降低交易成本、減輕企業負擔。梳理、編制全代辦服務流程圖，領辦代辦事項清單、辦事指南清單等，對全代辦的前置條件、工作流程和服務要求等進行合并精簡優化，做到領辦代辦工作有標準、有清單、有時限、有臺賬。

2.推動全面依法賦權。推動向開發區賦權再到位，完善開發區承接授權配套機制，暢通開發區接受審批新規和培訓渠道，切實提高開發區承接授權和領辦代辦工作的能力和水平，為開發區“全代辦”提供保障。全面優化法治環境、政務環境、信用環境、人文環境、要素保障環境，加大科技、制度、人才、土地、財稅等政策對市場主體的供給能力。

3.持續創新運營模式。探索多元化的開發區運營模式，支持以PPP（政府和社會資本合作）模式進行基礎設施類項目建設、開發區公共服務。鼓勵社會資本參與開發區建設，引導社會資本在現有的開發區中建設投資，積極嘗試企業運營特色產業園，持續合作辦園的發展模式。率先在基礎設施建設項目方面展開嘗試，將市政道路建設、公用建筑建設和公園綠化工程等非經營性項目整體打包，尋求合作方，并通過公開招標選定第三方項目專業咨詢機構和社會資本方，采用“PPP+EPC（工程總承包+政府購買服務）”的模式建設園區非經營性PPP 項目。

（二）強化激勵約束，激發體制機制創新活力

1.深化拓展“三化三制”改革成果。持續深化開發區“三制”改革，鼓勵開發區探索更能適應新發展形勢的開發區管理體制和運行機制，激發開發區領導干部干事創業活力。嚴格落實領導班子任期制，明確任期工作目標，全面開展領導班子任期考核，明確到期后續任條件和工作要求。強化激勵約束，嚴格績效工資管理，按照全省開發區年度考核結果足額兌現績效工資，完善績效工資分配制度，實現優劣有別。深度提升“三化”改革水平，加大管運分離和市場化改革力度，探索建立“投資主體多元化、融資渠道多樣化、投資管理市場化”的開發運營機制，在更大范圍、更多領域引入市場主體和社會資本。鼓勵開發區發揮產業基金引導作用，助力產業加速轉型發展。

2.推進轉型綜改牽引性集成改革試點。落實省委確定的在大同經開區、原平市、平定縣、侯馬市、祁縣開展山西省市縣轉型綜改牽引性集成改革試點工作要求，推進大同經開區、原平經開區、平定經開區、侯馬經開區、祁縣經開區5 個開發區加快體制機制改革創新，在科技創新、人次引進、市場準入、項目引進、產業促進、財政金融等方面探索形成更多可復制推廣的突破性改革創新經驗。

3.系統總結復制推廣改革創新典型案例。全面總結打造開發區建設升級版的發展成果和先進典型經驗，從精準招商引資、夯實項目建設、全力助企紓困、提升經濟產出、產業轉型升級、體制機制改革、創優營商環境、強化黨建引領等方面總結梳理典型案例。

4.進一步強化督導考核。持續做好做實開發區重點工作和專項工作常態化通報，逐月跟蹤調度規上工業增加值等完成情況，鼓勵先進、鞭策后進，分析原因、對癥施策，做好對指標運行趨勢的預判分析，提前謀劃穩增長的務實舉措，確保高質量完成全年目標任務。進一步優化完善考核指標體系，按月通報開發區重點工作進展和考核指標完成情況，鼓勵先進，督導糾偏。充分發揮省委常態化督導組作用，聚焦發現問題、解決問題，嚴督實導，推動省有關部門，各市、縣，各開發區形成合力，解決制約開發區建設發展的突出問題，營造主動作為、奮發有為的干事創業氛圍。強化考核結果運用，實行領導班子“有進有出、有升有降”動態管理，嚴格落實“末位淘汰”制度，市、縣領導升職降級與開發區考核結果掛鉤，切實讓考核“長出牙齒”、發揮作用。■