數字經濟背景下地方政府治理路徑探索

楊馨瑜

摘? ?要：數字經濟時代的來臨讓數字治理成為政府治理新形態，數字經濟給地方政府治理帶來了新的挑戰和機遇。在數字經濟賦能治理數字化轉型過程中，地方政府在治理理念轉變、治理效率提升、治理結構改善三個方面面臨挑戰。對此，可以從轉變治理理念，打造數字經濟下的開放式治理；提升治理效率，融通數字經濟下的標準化治理；完善治理結構，實現數字經濟下的多元化治理等方面來探尋數字經濟背景下地方政府治理新路徑。

關鍵詞：數字經濟；政府治理；數字政府；路徑創新

中圖分類號：F299.23；D035.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）06-0114-04

引言

黨的二十大報告明確提出，“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。”[1]2022年6月國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》中明確提出，“以數字化改革助力政府職能轉變”，促進政府治理各方面改革創新，推動政府治理法治化與數字化深度融合[2]。這是在宏觀政策層面為數字政府治理提供的指引。在數字經濟時代，地方政府治理路徑創新與數字經濟發展密不可分。《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》中將數字經濟定義為“以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動。”

數字經濟為地方政府治理提供的數字化手段新賦能主要集中在以下三個方面。一是數據驅動。地方政府可以通過數據經濟時代的大數據分析技術，深入挖掘所需要的數據，通過數據有針對性地進行科學精準決策。二是智能服務。數字經濟時代為政府提供新的數字技術，政府可以利用數字政務平臺為公眾提供高效便捷的服務。三是信息共享。公共數據的開放可以有效提升部門間的協作效率，推動多元治理，實現治理的整合與優化。在數字經濟時代，傳統的地方政府治理模式已經無法滿足新的環境，必須將地方政府治理放在數字經濟的大環境下才能深刻把握歷史命題的重大意義。數字經濟在給地方政府治理帶來新挑戰的同時，也勢必會賦能地方政府治理的路徑創新。

一、數字經濟背景下地方政府治理面臨的新挑戰

（一）地方政府治理理念需轉變

數字經濟時代的快速發展推動了數字技術在地方政府治理中的應用，數字治理的理念隨之形成。數字治理打破了傳統地方政府治理的限制，為各部門之間的相互聯通提供了技術支持，使跨部門的協同合作具備了可操作性，各部門之間的邊界劃分和各自分工的設定變得不再合理，府際關系由此改變，地方政府縱向間的治理邊界限制被打破。數字經濟助推了地方政府治理中合作理念的轉變。開放式的政府治理需要各方主體的加入。這種理念轉變不僅是在地方政府部門與部門之間的協調配合，也需要在地方政府與社會公眾之間搭建起合作性質的開放式關系，地方政府及時公開信息數據，公眾對政府工作進行監督。傳統治理理念中，地方政府一直是作為行政管理者角色存在的。在數字經濟背景之下，治理觀念進行重塑，地方政府需要以新的角色面對公眾，從觀念上將自身定位為數字治理理念引領者和服務提供者角色。地方政府要以更加積極的態度去面對數字治理過程中面臨的各項挑戰，改變傳統的封閉式邊界管理理念，向開放式的合作服務管理理念轉化。

當前，我國各地政府都在積極推行數字政府建設，但是有部分地方政府還無法實現開發式的合作服務型治理。在這個過程中面臨的障礙主要有以下三個方面。一是在數字治理過程中雖然治理技術層面有了很大改善，但最重要的部分，地方政府工作人員在意識層面還沒有融入數字經濟時代中的數字治理思維，尚未形成合作開放服務的工作理念。二是整體性治理意識的缺乏。傳統治理思維下，地方政府不同部門之間各自為政，還存在許多政務服務無法在同一平臺以統一標準辦理的情況，這顯然是不符合數字經濟時代特點的。三是數據開放程度較低。封閉式的治理模式會導致地區差異化的形成，在一定程度上也會造成資源的浪費和重復建設，不利于共享型治理格局的形成[3]。

（二）地方政府治理效率須提升

數字經濟賦能地方政府治理要求在數字治理效率方面有大幅提升。傳統的地方政府治理往往效率低下，不同區域、不同部門之間存在機制性阻礙且難以打破，主要表現在信息在橫向部門與縱向層級之間的流通無法順暢進行、數字平臺間的數據共享程度低等。這就意味著容易產生難以對接的“數據孤島”和難以跨越的“數字鴻溝”現象，使地方政府治理效率大打折扣。隨著數字經濟時代的來臨，大數據、互聯網等現代化數字技術的快速發展，地方政府各部門之間也需要逐步實現信息資源公開管理、政務服務協同辦理，以初步達成部門間的一網通辦[4]。數字經濟背景下，數字治理模式的開放性可以簡化政務服務的辦事流程，精簡地方政府治理程序，向民眾提供更加便捷高效的服務，最終實現地方政府治理效率的提升。但當下我國地方政府數字治理因為數據安全得不到保障，以及技術應用不全面等問題，致使地方政府數字治理的效率一直無法提升。具體有以下表現。

第一，地方政府無法有效對接群眾需求，數字治理技術應用缺乏創新。當下數字治理平臺尚未實現一體化，信息層層遞進的過程中會產生誤差。根據《省級政府和重點城市一體化政務服務能力評估報告（2022）》顯示，地方政府數字治理雖有較大推進，但與公眾需求相比仍舊存在差距，應用范圍不夠廣泛、形式主義等問題仍舊存在，數字技術的應用并未落到實處。

第二，地方政府數字治理協同發展能力不足。數字經濟背景下要求各地政府之間協同發展、合作共促。目前，由于我國不同區域之間地方政府數字治理發展水平存在較大差異，難以進行協同合作。目前我國除了東部等部分地區在審批服務大數據應用方面比較成熟外，多數地區數字治理與人工智能、云計算結合還是不夠緊密，時常出現線下重復填寫信息、多部門多次審核、網絡操作系統時常癱瘓等現象[5]。這種差異化的發展會導致數字治理的合力難以形成，同時，數字經濟賦能地方政府數字化治理是數據資源流通的過程，但不同地方政府層級與縱向部門數據資源都有各自的使用規則，審批過程繁簡不一，直接導致數字治理協同性差，進而引發治理效率低下問題。

第三，數據安全性無法有效保障。數字經濟時代的人工智能以及云計算技術加速了數據的全景式運用和快速流通，這就給信息安全帶來了巨大的不確定性與風險性。目前，部分地方政府數字治理平臺網站建設安全隱患嚴重，被入侵風險大，防控技術不成熟，一些人為的惡意攻擊和未知的病毒入侵會竊取數據，危害政府公信力，危及公眾信息財產安全，嚴重時甚至會造成社會動蕩，極大程度影響了地方政府治理效率。

（三）地方政府治理結構需完善

數字經濟為地方政府治理賦能的重點突破口在于完善尚未優化健全的結構，治理結構作為數字治理體系的框架性層面，其中存在的問題不容小覷。縱向層級間的貫通與橫向部門間的協同是數字治理的串聯方式。但是，在數字治理的實際運行過程中，地方政府常常會陷入治理誤區，盲目追求績效最大化，過分在乎自身利益，忽視相互間的協作效益，以至于“數據孤島”現象出現，多級聚合、各方融通的治理機制無法順利運轉，嚴重制約了地方政府數字治理的發展進程。地方政府數字治理結構層存在的問題主要集中在以下三個方面。

第一，沒有很好利用數字經濟大環境為數字治理結構改善提供基礎性鋪墊。數字經濟為政府治理帶來了數據這一價值性極高的生產要素，但地方政府能否把握住數字經濟時代帶來的機遇且高效配置好數字資源還是一個有待商榷的問題。在數字治理結構的數據資源配置這一基礎性層面，部分地方政府還無法做到公共數據資源的流動滲透，在公共資源的交易上還無法做到數據資源的開發導向，公共資源管理信息系統的安全可靠性有待加強。

第二，數字治理體制機制不健全，無法為地方政府進一步建設數字政府提供強有力的支撐。對于數字經濟時代地方政府治理的數字化轉型而言，多元化主體參與治理是大勢所趨，地方政府如何發揮好牽頭作用，在不同部門層級之間建立起完善的數據溝通共享機制，減少層級部門間的數據交流障礙，是目前值得深思的問題[6]。除此之外，數字治理過程中，政府如何發揮好主體作用，搭建好數字治理的交流平臺，讓民眾積極加入到治理中來，也是具有挑戰性的任務。

第三，不同層級地方政府部門間數字技術發展存在差異，數字貧困現象依舊存在。由于不同地區經濟條件、發展水平不同，數字基礎設施的建設成效有差距，東西部地區差異明顯。在技術結構層面，一些落后地區缺少掌握數字技術的人才，數字平臺建設存在難以攻克的技術難關。作為數字治理結構至關重要的部分，部分公眾存在數字貧困現象，城鄉差距在一定程度上限制了數字接入的權利，此外，群體差別使得部分老年人或是知識能力有限的人群被擋在了數字技術的門外。

二、數字經濟賦能地方政府治理的新路徑

（一）轉變治理理念，打造數字經濟下的開放式治理

地方政府治理理念的轉變應當緊隨數字經濟時代發展的步伐，精準對接數字經濟背景下的發展所需與民心所向。

第一，加強地方政府數字化人才隊伍建設，強化數字治理觀念。隨著數字政府建設工作的推進，專業數字技術人才的缺口越來越明顯，從整體來看，人才體制機制作用發揮不充分，部分人員存在技能與理念的不對等性。對此，應注重優化地方政府工作人員隊伍培訓，構建數字化環境氛圍，提升政府工作人員數字綜合軟實力。

第二，健全多元協調治理機制，強化整體性治理思維。數字經濟時代地方政府面臨數字化治理的轉型，在轉型的過程中，要想實現良治善治，就必須以跨部門、跨區域、跨層級的協同治理為前提[7]。有效的數字治理模式需要地方政府中各地區各層級各部門的共同參與，利用好數字經濟時代提供的大數據，以整體性治理理念為導向，以數字信息技術為手段，強調公民需求，以協調、整合、責任為治理機制，讓作為治理主體的地方政府與作為治理對象的公眾之間的關系由分散走向整體。

第三，開放數據平臺，樹立數據資源共治共享理念。在當下數字政府建立的初期，地方政府在數字治理中需形成系統化的操作體系，加深對數字經濟時代數字化治理轉型的理解，以統一的標準進行數據采集處理與分析，形成全方位的梳理、歸納、評估、使用為一體的高質量數據共享平臺，再以政府數字平臺為支撐，構建統一的數據交流規范標準，讓信息資源公開共享。

（二）提升治理效率，融通數字經濟下的標準化治理

要想讓數字技術在地方政府治理過程中發揮最大的作用，就勢必要融通數字經濟下的標準化治理，對接社會公眾的需求，發展縱橫層級間的協作能力，注重數據傳輸過程的安全性。

第一，利用數字技術精準對接公眾需求。通過公眾反饋機制的建立，增加民眾反饋的渠道，簡化對接過程中的煩瑣步驟，做到民眾提出事項申請后相關政務處理部門直接接收；同時，能夠將處理進度實時展示，讓民眾對進展情況有所了解。創新數字政務服務模式，應堅持以民眾的需求為出發點，開發相應的平臺應用，傾聽民眾心聲，并且在服務流程結束后，民眾可以對此次服務進行滿意度點評，提出個性化改進意見，讓民眾參與到數字治理的環節中來，以求達成治理效率的跨層次性提升。

第二，提升數字治理的協作能力，減少政務服務過程中的耗時。提升數字治理工作效率的關鍵在于利用好數字平臺的協同共治，各職能部門之間通過統一的工作標準落實好工作流程，減少信息不對稱和信息壁壘等一系列問題的出現。各地方政府層級平臺之間相互聯通，利用好數字經濟時代帶來的數字工具與數字資源，讓數據信息安全迅速地在數字平臺進行流通。強化頂層設計，遵循統一的標準進行數字平臺管理，規范部門間政務數據采集、交換、共享的標準，對數據的使用者和管理者進行定位，責權對等，促成治理主體間的良性協作，提升數字治理效率。

第三，強化數據安全保護能力。數字經濟時代海量的信息交互也伴隨著數據安全管理的挑戰。為了減少信息隱私泄漏和數據隨意濫用的風險，政府機構在處理大數據時，可能會面臨數據泄露的風險，導致個人隱私遭受侵犯。為了有效預防黑客攻擊、緩解內部工作人員的失職行為、避免因第三方服務商在提供數據服務過程中造成的數據外泄情況，在數據傳輸過程中要使用加密技術，提升安全性。要求用戶設置長密碼以減少惡意攻擊的發生，定期對核心數據和信息進行專門的維護和多重儲存，加強網絡安全維護檢測。數據安全領域的立法也不可或缺。我國在2021年先后頒布了《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，但法律的實施仍需要通過配套條例和細分情況進行完善，維護好信息數據安全，以法律手段為數字治理的效率提高做好制度層面的保障。這也是數字經濟背景賦能地方政府治理效能提升的一種路徑選擇[8]。

（三）完善治理結構，實現數字經濟下的多元化治理

數字治理對治理結構有著較高的要求，為了讓數字政府的建設順利推進，地方政府必須要把握住數字經濟帶來的機遇，從打造良好數字治理體系、健全體制機制、解決數字貧困問題等方面著手。

第一，利用好數字經濟生態系統，打造數字治理體系。數字經濟的發展已是趨勢與熱點，數字經濟生態帶來了欣欣向榮的治理新常態，利用好數字經濟時代的紅利，提升數字經濟的普惠性，讓更多民眾參與到數字治理之中且從中受益是地方政府的重要任務。為實現通過高效配置數據資源，減少“數據孤島”現象的出現，各級政府及各部門要明確自身的職能。各職能體系之間職權對等，既在職能體系上相對獨立，又可以通過數字技術實現治理工作的互通互聯，讓數據信息在數字平臺間形成自由流通的閉環體系。利用好數字經濟發展帶來的機遇，推動其與數字政府建設的不斷融合，為地方政府開展科學化決策、精細化治理、協調化合作提供更多的可能性。

第二，健全數字治理體制機制，加強各層級協調整合能力。溝通共享機制，多元主體參與。在數字技術層面，一方面，各層級部門要打通溝通共享機制，對信息共享平臺進行迭代升級，拓寬數據共享范圍，優化數據共享方式，改變僵化的體制、機制，減少阻礙數字政府治理結構轉變的不確定因素；搭建好數據監管的制度性框架，并出臺督促各級政府實現數據共享互通的法律法規，從制度層面為地方政府數字治理能力的提升拓寬空間。另一方面，通過數字經濟對地方政府部門組織結構再造，改善當下層層傳導、縱橫交錯的格局，用信息技術天然的分布式和去中心化優勢，打破信息壁壘，打通治理邊界，讓更多主體參與到治理過程中來[9]。尤其是社會公眾群體、政府要積極發揮數字治理過程中的主體作用，搭建好公眾可觸及的數字治理平臺，減少溝通交流障礙，打造數字政府平臺多元共治的格局。

第三，注重數字技術結構均衡發展，減少數字貧困現象。針對落后地區，地方政府要實行幫扶機制，對其數字治理平臺搭建工作提供技術指導，幫助其打破信息壁壘，提供平等的數字技術供給，從數字基礎設施建設層面做好保障工作，縮短數字接入鴻溝，改善城鄉數字技術二元制的發展不平衡結構。要培養數字技術人才，在人才質量與結構上進行優化調整，引進大數據相關的高精尖人才，推出人才引進優惠政策，留住人才。關注數字弱勢群體，對他們進行相關的培訓，讓他們也能使用數字技術參與到多元治理的環節中來。

三、結束語

數字經濟作為新時代的重要經濟形態，在不斷發展中與政府治理深入融合，產生數字治理的新路徑。地方政府須要在治理理念、效率、結構上改進，加深對地方政府數字治理理念的認知，提升數字治理效率，改善政府治理結構。目前地方政府對數字治理的路徑探索還處于初始階段，未來數字經濟會為地方政府治理帶來更多的可能性。各級政府要找準數字經濟與政府治理新路徑的契合點，積極應對數字經濟帶來的新挑戰，把握住數字經濟時代政府治理路徑創新的機遇。

參考文獻：

[1]? ?習近平高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022：30.

[2]? ?國務院關于加強數字政府建設的指導意見.中華人民共和國國務院公報，2022（19）.

[3]? ?李韜，馮賀霞.數字治理的多維視角、科學內涵與基本要素[J].南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2022，59（1）：70-79，157-158.

[4]? ?趙建華，杜傳華.數字經濟推動政府治理變革的機制、困境與出路分析[J].理論探討，2022（2）：154-158.

[5]? ?劉淑春.數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計：基于浙江改革的實踐與探索[J].中國行政管理，2018（9）：37-45.

[6]? ?張騰，蔣伏心.數字時代的政府治理現代化：現實困境、轉換機制與踐行路徑[J].當代經濟管理，2022，44（1）：1-8.

[7]? ?魏成龍，郭誠誠.賦能與重塑：數字經濟時代的政府治理變革[J].理論學刊，2021（5）：51-58

[8]? ?衡容，賈開.數字經濟推動政府治理變革：外在挑戰、內在原因與制度創新[J].電子政務，2020（6）：55-62.

[9]? ?趙永進.數字經濟賦能政府治理創新的內在邏輯、現實需求與路徑選擇[J].領導科學，2022（4）：100-103.

[責任編輯? ?柯? ?黎]