全面推進行政機關嚴格規范公正文明執法論析

陳發桂

摘要：全面推進嚴格規范公正文明執法的根本目的是實現整體性執法，整體性執法要求嚴格規范公正文明四個方面協調一致，這是深入貫徹落實習近平法治思想的應有之義，是黨的二十大著眼于新時代新征程全面依法治國作出的重大戰略部署。整體性執法視閾下全面推進嚴格規范公正文明執法，具有提升行政執法公信力、提高行政執法水平和有效維護人民群眾合法權益的價值意蘊。全面推進嚴格規范公正文明執法的內在邏輯體現為將執法剛性、執法行為、執法價值與執法素養作為一個整體協調推進，嚴格是執法剛性的要求，規范是執法行為的準則，公正是執法價值的追求，文明是執法素養的體現。全面推進嚴格規范公正文明執法，在實踐中必須通過加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度保證嚴格執法，切實完善以行政執法三項制度等為抓手的程序保證規范執法，不斷強化全鏈條、全過程、閉環式行政執法監督保證公正執法，創新適用柔性執法、人性執法等行政執法方式保證文明執法。

關鍵詞：行政機關；整體性執法；內在邏輯；實踐路徑

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2024）01-0108-12

基金項目：2023年度中共廣西區委黨校（廣西行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究專項課題“習近平法治思想研究”（2023XSX05）；2023年春季學期教學專題項目“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”（2023JXZT07）。

整體性執法是有效破解行政執法過程中嚴格規范公正文明執法四個方面“畸輕畸重、顧此失彼”困局的內在要求，并深層次重構嚴格規范公正文明執法實踐的運行邏輯。2019年5月7日，習近平總書記在全國公安工作會議上指出：“嚴格規范公正文明執法是一個整體，要準確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼。”[1]259習近平總書記的重要講話深刻揭示了“嚴格規范公正文明”這一整體性執法的內在邏輯與實踐要求，整體性執法的創新理論為全面推進嚴格規范公正文明執法提供了根本遵循和行動指南。黨的二十大報告提出：“深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序，健全行政裁量基準。”[2]全面推進嚴格規范公正文明執法是扎實推進依法行政的應有之義，是黨的二十大著眼于新時代新征程全面依法治國的重大部署。行政機關是實施法律法規的重要主體。由于行政執法具有涉及面廣、強制執行力強、自由裁量權大等特點，行政機關在具體執法過程中能否有效落實全面推進嚴格規范公正文明執法的要求，對人民群眾合法權益的保障和全面依法治國的推進都會產生直接影響。習近平總書記指出：“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”[3]2021年黨中央、國務院發布的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》從“健全行政執法工作體系，全面推進嚴格規范公正文明執法”的角度對扎實推進行政執法進行了具體部署。黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設，系統提出了扎實推進依法行政的使命任務和實現路徑，明確了全面推進嚴格規范公正文明執法的相關要求。但是，在當前行政執法實踐中，行政執法不作為亂作為、執法只追求法律效果而無視政治效果和社會效果等問題依然存在。因此，必須加強黨對法治政府建設的領導，把習近平法治思想貫徹落實到全面推進嚴格規范公正文明執法的全過程和各方面。要深入理解全面推進嚴格規范公正文明執法的價值意蘊，準確把握全面推進嚴格規范公正文明執法的內在邏輯，系統落實全面推進嚴格規范公正文明執法的實踐要求。本文以全面推進嚴格規范公正文明執法為出發點，探討其價值意蘊、內在邏輯和實踐路徑等問題，以期對加快法治政府建設能有一定裨益。

一、行政機關全面推進嚴格規范公正文明執法的價值意蘊

黨的十八大以來，通過扎實開展政法隊伍教育整頓等系列活動，行政機關的執法效能明顯提高，執法監督管理體系更加嚴密，不規范不文明執法等突出問題得到有效遏制。但同時也要清醒看到，與新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全的新期待相比，與推進國家治理體系和治理能力現代化對行政執法工作的新要求相比，行政機關在全面推進嚴格規范公正文明執法方面還存在一些短板，為此，習近平總書記指出：“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。”[1]4行政執法作為全面依法治國的重要環節同樣需要強化系統觀念，堅持整體推進，加強系統集成。嚴格規范公正文明執法作為行政執法的重要引擎，既要注重嚴格規范公正文明全面推進的一體化，又要兼顧嚴格規范公正文明四個方面有效運行的協同化。習近平總書記關于“嚴格規范公正文明執法是一個整體”重要論述，為我們深入理解全面推進嚴格規范公正文明執法的價值意蘊提供了根本遵循。

（一）有助于提升行政執法公信力

堅持全面依法治國，加強法治中國建設，不僅要依賴科學立法、民主立法、依法立法，做到“立善法”，更要堅持全面推進嚴格規范公正文明執法。唯其如此，方能贏得公眾的廣泛信仰，進而有助于不斷提升行政執法公信力。習近平總書記指出：“經過不懈努力，公安執法規范化建設取得了很大進步，粗暴執法等現象減少了，但執法不作為、亂作為等問題仍時有發生，有的甚至辦關系案、當‘保護傘，社會影響惡劣。對這些問題，要下大力氣集中整治，以實際行動取信于民。”[1]259執法公信力體現行政執法權運行效果，展示行政機關社會形象，在整個社會信用體系中居于重要地位。行政執法唯有堅持以整體性執法為牽引，立足“嚴格規范公正文明”四位一體的執法運行方式，形成系統性、整體性、協同性相統一的整體性執法新機制，才能有效推動執法更規范、辦案更高效、形象更親民，以此有效提升執法公信力。人民群眾對行政執法工作的認同程度是檢驗行政執法公信力的重要依據。習近平總書記強調嚴格規范公正文明執法是一個整體，就是要求行政機關在執法過程中“把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式有機統一起來，堅持以法為據、以理服人、以情感人，努力實現最佳的法律效果、政治效果、社會效果”[1]260。在執法實踐中全面推進嚴格規范公正文明執法，體現為對嚴重危害人民群眾生命健康和財產安全、造成惡劣社會影響的違法行為，必須重拳出擊、決不姑息，以彰顯行政執法剛性的“力度”；對首次違法、危害較輕、非主觀惡意、積極整改的，以說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等柔性執法為主，引導違法主動消除違法行為危害后果，體現監管執法的“溫度”[4]。唯有將執法剛性的“力度”與執法方式的“溫度”有機結合，人民群眾才能充分感受到執法的公平正義，執法方式、執法程序和執法結果才能得到老百姓發自內心的真誠認同，最終助推執法公信力的不斷提升。

（二）有助于提升行政執法水平

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視依法行政，從黨的十八屆四中全會強調的“深入推進依法行政”到黨的二十大報告強調的“扎實推進依法行政”，依法行政建設邁上了新的臺階。提升行政執法水平是依法行政的內在要求，而作為行政執法重要要求的嚴格規范公正文明執法，與人民群眾的獲得感、幸福感、安全感之間的關聯度最為密切，因而更需要通過全面推進嚴格規范公正文明執法加快提升行政執法水平。黨的十八大和黨的十九大對行政執法都提出了“嚴格規范公正文明”的基本要求，黨的二十大則對行政執法提出了“全面推進嚴格規范公正文明”的更高要求。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》從“著眼提高人民群眾滿意度，著力實現行政執法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執法行為中都能看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義”[5]的高度對全面推進嚴格規范公正文明執法要求進行了具體部署。在行政執法過程中通過強調全面推進嚴格規范公正文明執法，可以推進行政執法機關不斷提升行政執法水平。全面推進嚴格規范公正文明執法不僅要求行政執法機關依法嚴厲懲處各類群眾反映強烈的突出違法問題，開展集中專項整治，著力提升執法力度。而且同時要求行政執法機關全面嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度，嚴格按照執法程序和操作流程實施執法活動，著力提升執法規范度；要求行政執法機關全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布，著力提升公正執法水平；要求行政執法機關廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法效能內外兼修，著力提升新時代執法水平。

（三）有助于維護好人民群眾的合法權益

堅持以人民為中心，是扎實推進依法行政的根本立場和價值取向，是習近平法治思想的核心要義之一。習近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民”。[1]2全面推進嚴格規范公正文明執法，根本目的是在執法中更好保障人民權益，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。全面推進嚴格規范公正文明執法的核心要義，就是要特別注重嚴格規范公正文明執法的整體性，既要注重嚴格執法的剛性依據，也要注重文明執法的柔性方式。如果不注重嚴格執法，執法過程中就可能會出現不作為亂作為，人民群眾的合法權益就難以得到有效維護。如果不規范執法、公正執法、文明執法，人民群眾的合法權益就難以得到有效保障。現實中出現的一些侵害人民群眾合法權益的執法現象，往往是執法機關只注重嚴格執法，而不注重規范執法、公正執法和文明執法的結果。習近平總書記強調：“涉及群眾的問題，要準確把握社會心態和群眾情緒，充分考慮執法對象的切身感受，規范執法言行，推行人性化執法、柔性執法、陽光執法，不能粗暴執法、‘委托暴力那一套。但是，不論怎么做，對違法行為一定要嚴格尺度、依法處理。”[1]52習近平總書記強調推行人性化執法、柔性執法、陽光執法、不能粗暴執法的同時，也強調對違法行為一定要依法處理的重要指示，是在執法實踐中如何具體落實全面推進嚴格規范公正文明執法要求的根本遵循。比如，在一些群體性上訪事件中，上訪群眾在情緒激動的狀態下可能會發生人員違法的問題，也有些無關群眾夾雜在其中實施過激的違法行為。在這種情況下，一定要依據《信訪工作條例》“三到位，一依法處理”①的相關規定妥善處理群體性上訪事件。習近平總書記指出：“對人民內部矛盾，要堅持和風細雨、為民服務，但對違法問題、害群之馬，一定要依法處置、以儆效尤，這才是保護廣大人民根本利益。”[1]260信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，其中諸多的矛盾糾紛都屬于人民內部矛盾，對于一般的信訪行為要堅持和風細雨式的文明執法，但對于擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的行為，一定要依法處置、決不姑息縱容。

二、行政機關全面推進嚴格規范公正文明執法的內在邏輯

黨的二十大報告提出在扎實推進依法行政過程中全面推進嚴格規范公正文明執法的要求，對各級政府依法行政和法治政府建設的水平將產生重大而深遠的影響。全面推進嚴格規范公正文明執法是一個涵蓋嚴格、規范、公正、文明四個方面具體要求的整體性執法制度安排。因而，在具體的行政執法過程中容易出現畸輕畸重、顧此失彼的現象，嚴重影響行政執法的公信力和執法質效，必然要有能夠統攝、引領整體性執法的制度安排，也必然要在總體上具有支撐扎實推進依法行政的內在邏輯。總的說來，將嚴格規范公正文明執法作為一個整體全面推進，更多的是強調推進過程中彼此之間的不可分割性。其內在邏輯體現為嚴格是執法剛性的要求，規范是執法行為的準則，公正是執法價值的追求，文明是執法素養的體現。

（一）嚴格是執法剛性的要求

嚴格執法強調“嚴”字當頭，意味著執行法律法規應當體現法的剛性要求。剛性既體現執法依據的不可變通性，也體現執法力度的不可粗放性。當前，針對嚴格這一要求需要著力解決的就是執法實踐中為社會所詬病的粗放執法、變通執法、越權執法等問題。正如習近平總書記所指出：“有的政法機關和干警執法隨意性大，粗放執法、變通執法、越權執法比較突出，要么有案不立、有罪不究，要么違規立案、越權管轄；有的濫用強制措施，侵犯公民合法權益；有的辦關系案、人情案、金錢案，甚至徇私舞弊、貪贓枉法，等等。”[6]全面推進嚴格規范公正文明執法過程中，嚴格是對執法剛性作出的基本要求，如果沒有嚴格執法，規范執法和公正執法將無從談起，單純的文明執法也毫無意義。嚴格體現為行政執法機關依法嚴厲懲處各類違法行為，著重解決執法疲軟問題[7]。嚴格執法重點是解決執法過程中該依法處罰不依法處罰甚至亂處罰等突出問題，推進法律正確實施，把“紙上的法律”變為“行動中的法律”。嚴格執法體現在兩個方面：第一，是要求執法人員必須樹立嚴字當頭的執法理念，并且將這一理念貫徹落實到具體的執法實踐中，確保執法符合法的原意，真正做到以法律為準繩；第二，是要求執法人員必須嚴格遵循執法的價值取向，堅持以人民為中心的發展思想，著力增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究，那制定再多法律也無濟于事。”[1]21由此可見，在習近平法治思想“十一個堅持”這一主要內容中，“嚴格執法”是作為“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”中法治政府建設重點任務“嚴格規范公正文明執法”的統稱出現的。習近平總書記指出：“一些地方運動式、‘一刀切執法問題仍時有發生，執法不作為問題突出。強調嚴格執法，讓違法者敬法畏法，但絕不是暴力執法、過激執法，要讓執法既有力度又有溫度。”[8]294強調嚴格是行政執法的基本要求，就是嚴格要求執法者在法治軌道內執法，絕不允許在法治軌道之外執法，讓作為執法依據的法律不打折不落空，使法律的權威在嚴格執法中得到有效彰顯。

（二）規范是執法行為的準則

規范是行政執法行為的基本準則。規范執法作為一項行為準則，在整個執法過程中包括每一個執法的具體動作、每一次執法的具體行動、每一項具體的執法措施和每一句具體的執法話語表達，都要受既定的實體法和程序法所約束。這樣，才能確保執法動作、執法行動、執法措施和執法話語在法治軌道內運行。規范執法解決的是行政機關在執法實踐中“應該怎么做”和“不應該做什么”的行為準則問題。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化公安執法規范化建設的意見》，就是重點從構建規范的執法辦案體系入手加強公安機關規范化執法作出的重大部署。在構建規范的執法辦案體系中，比如公安執法人員在執法時應隨身攜帶警察證，如執法對象質疑執法主體資格時，應及時向執法對象出示警察證供其查驗以辨真假，不只是將執法證件在執法對象眼前虛晃而過。公安民警在查驗居民身份證時，如執法對象不配合，應告知其有義務出示身份證件并接受查驗；沒有隨身攜帶居民身份證的，可提供機動車駕駛證、護照等有效證件，也可以報出自己的身份證號碼、姓名等信息供民警查驗。在規范化執法過程中，執法人員難以避免會遇到一些執法對象死纏爛打的局面，比如執法對象或其親友突然下跪抱腿和拉扯執法人員衣服等，執法人員也應該按照規范執法的要求，沉著、冷靜、專業應對執法過程中出現的突發事件。

（三）公正是執法價值的追求

公平正義是行政執法的價值追求。習近平總書記指出：“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。要抓住關鍵環節，完善執法權力運行機制和管理監督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。”[8]295公平正義是法治的生命線，這是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央提出的一個重大理論，第一次把公平正義提到法治生命線的高度來認識，深刻揭示了公平正義對于法治的極端重要性。對行政執法而言，公正執法是法治政府建設的基石和靈魂，是依法行政的出發點和落腳點，是衡量立法是非良惡的根本標準，是扎實推進依法行政的核心價值追求，是提高執法公信力的最后底線。只有將公正真正作為執法的價值追求，才經得起實踐的檢驗、人民的檢驗和歷史的檢驗，法律權威才能得到有效彰顯，人民群眾才能對法治真正信服。第一，在具體執法過程中，執法者對于案件事實的最終認定、對法律法規的適用以及對執法決定的最后作出，不能僅僅限于對行政執法目標的追求，要更多站在執法對象的立場感受執法過程與結果是否公正。要將公正執法的價值追求系于以謀求、維護絕大多數人的利益為出發點和落腳點，系于以國家與社會的全局利益、長遠利益為宗旨。第二，公正對待執法案件中的每一個執法相對人，是公正執法的價值底蘊。讓利益受損者得到法律的充分保護，使違法侵害者得到法律的應有懲罰，讓每一個執法案件中的當事人都能真切感受到執法的公平正義。第三，公正作為執法的價值追求，還體現在匡扶正義保護弱者這一取向上。要求執法主體在具體執法過程中，給予社會弱勢群體更多關愛和照顧，讓執法溫情充盈于執法的每一個細節。

（四）文明是執法素養的體現

文明是行政執法者職業素養的外在體現，文明執法所體現的柔性執法、人性執法等方式對行政相對人來說猶如春風化雨，有時能更好地促進法理情相統一，更能實現行政執法的最終目的。所謂文明執法，就是在行政執法中堅持以人民為中心的執法理念，在具體執法過程中不僅要求執法者語言文明以尊重執法相對人的人格尊嚴，而且要求執法者在行動上講究文明以杜絕暴力執法等現象的發生。中華人民共和國是中國共產黨領導下的社會主義國家，執法為民是行政執法的根本宗旨，堅持在執法過程中用文明的語言教育執法對象，用恰當的執法行動管理執法對象，是文明執法的應有之義。文明執法是對執法者職業素養的基本要求，也是落實執法為民要求的具體體現。文明執法的基本理念體現為執法者要牢記執法權力來源于人民，人民群眾的口碑是檢驗執法文明與否的根本標尺。每一個執法者都來自人民大眾，堅持用文明的執法語言和文明的執法行動履職盡責，是執法素養的基本體現。文明執法的具體內涵要求執法者在執法過程中充分尊重執法對象，多做溝通工作，善于說服教育執法相對人。要審慎作出行政處罰，突出服務為先，堅持“721工作法”，即70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決。文明執法的外在形式要求執法者在執法過程中不僅著裝要符合執法者的形象要求，統一的制式服裝與佩戴標志標識是基本要求，讓執法對象能充分感受到執法隊伍是一支文明之師。執法行動也應該體現執法者的基本素養，要主動向執法對象出示執法證件，同時執法語言要符合執法者的身份，不得在執法過程中采取威脅恐嚇和有辱執法相對人人格尊嚴的語言。執法過程中不得出現通過故意損毀行政相對人財物以追求執法效果的現象發生，更不得出現與執法對象拉扯甚至互相攻擊的現象。相對于嚴格執法，文明執法對執法者提出了更高的標準，要達到這一標準，執法者不僅要精準掌握法律法規和政策的基本精神，更重要是要有執法為民的理念，時時刻刻站在群眾的立場和角度去考慮問題。

三、行政機關全面推進嚴格規范公正文明執法的實踐路徑

全面推進嚴格規范公正文明執法，是黨的二十大對扎實推進依法行政工作作出的重大部署，其主要目的在于避免出現嚴格規范公正文明執法呈現片面化、碎片化現象，保證整體性執法所追求的法律效果與社會效果的有機統一。當前，依法行政作為法治政府建設的主要任務和重點工程，凸顯行政執法有效性的治理要求與強化行政相對人合法權益保障的社會期待之間存在較大的內在張力，對行政執法的效能提出了更高的實踐要求。因此，必須從加大重點領域執法力度以保證嚴格執法、完善行政執法程序以保證規范執法、強化行政執法監督以保證公正執法、創新行政執法方式以保證文明執法這四個方面入手，全面推進嚴格規范公正文明執法。

（一）通過加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度保證嚴格執法

法律有效實施的關鍵在于嚴格執法，嚴格執法是對立法成果的最大尊重，也是避免法律實施打折的最有效的方式。黨的二十大報告從具體落實“扎實推進依法行政”要求的層面，對“加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度”進行了專門部署。黨中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》提出，加大重點領域執法力度。目前群眾反映強烈的食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障、城市管理、交通運輸、金融服務、教育培訓等領域，是關系群眾生命、身體健康和生存發展等切身利益的重點領域，應當加大執法力度確保群眾的合法權益能得到有效保障[5]。比如，電競酒店作為一種新興業態，屬于城市管理的重要領域，目前電競酒店是屬于互聯網上網經營場所還是酒店住宿業定位尚不清晰，在經營過程中無限制上網問題對青少年健康成長造成嚴重不良后果，必須加大執法監管力度。近年來，電競行業在缺乏有效監管的狀態下在國內迅猛發展，以“電競+住宿”為主題的經營模式日漸火爆。隨著執法部門對網吧等互聯網經營場所監管的日益嚴格，近年來作為新興業態的國內電競酒店發展勢頭非常迅猛，但行政執法監管步伐卻無法跟上電競酒店的發展速度。相比于其他類型的酒店，電競酒店既有住宿功能，又可以提供與網吧一樣的高品質電競體驗，并且具有自由屬性、社交屬性、私密屬性高等特征，所以在青少年群體中廣受歡迎，也成了青少年的重要社交方式。由于電競酒店快速發展但缺乏有效監管，導致部分電競酒店甚至成為逃避執法監管的“網吧替代品”，一些未成年人持他人身份證就可以輕松入住，利用手機二維碼就可以輕松上網。電競酒店如果不切實履行好查驗身份證件，在發現未成年人入住后也不主動聯系其監護人或報告公安機關，很容易導致未成年人無限制上網和男女混住等現象的發生。針對電競酒店這一新興業態，必須加大執法力度，公安、文旅和市場監管部門在日常執法過程中必須形成執法合力，監督電競酒店嚴格落實公安部關于未成年人入住“五必須”“四報告”的要求，對電競酒店的電競房數量、計算機臺數、IP地址、消防設施等情況進行摸底排查，并隨機進入電競房間檢查酒店是否違規接納未成年人上網等情況。公安機關在開展執法檢查過程中要切實督促電競酒店經營者履行好如實登記的法定義務，將入住的未成年人的身份信息傳輸至旅館業治安管理系統以及網監系統，形成入住的未成年人無法上網或電腦自動鎖屏攔截上網的防范機制。入住的顧客在電競房間內必須通過輸入本人身份證號碼和密碼才能上網，避免未成年人攜帶手機并使用驗證碼上網現象的發生。對于那些故意規避法律規定頂風經營的違法者，應當建立違法失信禁業懲戒機制以及巨額罰款機制，讓嚴重違法者付出應有代價。

（二）切實完善以行政執法三項制度等為抓手的執法程序保證規范執法

完善行政執法程序是保證規范執法的重要抓手。對于如何完善行政執法程序，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》強調要“全面嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度”[5]，并對行政執法人員資格管理、行政執法案卷文書基本標準、行政執法文書送達制度、健全行政裁量權基準、規范涉企行政檢查、規范告知制度、規范對市場主體普遍停產停業的措施等作出了具體部署。第一，全面嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度，有效解決人民群眾反映突出的行政執法不透明、隨意執法、影響營商環境等問題。全面嚴格落實行政執法公示制度，有助于將行政執法行為納入法治軌道，使公開、透明執法成為常態，自覺接受群眾監督。全面落實執法全過程記錄制度，從執法開始到執法結束通過執法人員隨身攜帶的執法記錄儀不間斷記錄，可以倒逼執法人員時刻注重自己在執法過程中言行舉止規范與否，切實保障好人民群眾人身自由、生命健康、重大財產權益，有助于解決行政執法過程中不作為、亂作為等突出問題。全面嚴格落實重大執法決定法制審核制度，通過對每項重大執法決定的合法性審查，有助于保證行政執法決定嚴格依法作出，確保行政機關在執法過程中守住法律底線。第二，完善行政執法人員資格、執法案卷、法律文書統一管理制度。行政執法人員在實際履行行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決等行政執法職責過程中，行政執法規范化水平的高低直接影響行政相對人合法權益的保障和法律法規的有效實施。因此，必須完善行政執法人員資格、執法案卷、法律文書統一管理制度。省級政府應當統籌本地區行政執法人員統一資格考試、證件制發、在崗輪訓和行政執法案卷、文書統一標準等工作，加強相關執法規范化標準建設，著力提高行政執法規范化水平。第三，健全行政裁量權基準。黨的二十大報告對健全行政裁量權基準作出了具體部署，為行政執法規范化建設提供了根本指引。賦予執法者行政裁量權，是為了更好體現基于不同案情和不同事實進行寬嚴相濟的執法，實現教育與懲罰相結合的執法目的。在執法實踐中，只有健全行政裁量權基準才能有效規避執法者無視具體案情進行畸輕畸重執法現象的發生，使執法者在具有一定彈性的執法權限、裁量幅度內規范執法。據初步統計，全國各省級人民政府及其部門制定的行政裁量權基準有1000多個，設區的市人民政府及其部門制定的行政裁量權基準有1200多個，區（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權基準近3000個[9]。因此，必須細化量化各省級人民政府及其部門行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布，對于規范行使行政裁量權，完善執法程序，推動嚴格規范公正文明執法具有重要意義。第四，規范涉企行政檢查。規范涉企行政執法是優化營商環境的重要舉措，要著力解決涉企現場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題。要規范涉企行政監察，必須對涉企行政執法檢查實行計劃管理，各行政執法機關不得擅自改變、調整或者不執行檢查項目，不得開展未經批準的涉企行政執法檢查，目的就是規范執法行為，解決市場主體反映的頻繁檢查、選擇性檢查、重復檢查等影響企業正常生產經營活動的問題。按照行政執法類型，制定完善行政執法程序規范。第五，全面嚴格落實告知制度。行政告知制度是保證行政執法活動規范化運行的一項重要制度。比如《中華人民共和國行政處罰法》第31條規定：行政處罰作出之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利[10]。全面嚴格落實告知制度，可以依法保障行政相對人陳述、申辯、提出聽證申請等權利。第六，嚴格規范行政機關對市場主體采取普遍停產停業的措施。《優化營商環境條例》第59條明確規定：開展清理整頓、專項整治等活動，應當嚴格依法進行，除涉及人民群眾生命安全、發生重特大事故或者舉辦國家重大活動，并報經有權機關批準外，不得在相關區域采取要求相關行業、領域的市場主體普遍停產、停業的措施[11]。除有法定依據外，嚴禁地方政府采取要求特定區域或者行業、領域的市場主體普遍停產停業的措施，杜絕“一刀切”“運動式”執法。

（三）不斷強化全鏈條、全過程、閉環式行政執法監督保證公正執法

公正執法作為行政執法的價值追求，行政執法工作必須圍繞這一價值目標不斷強化體制機制建設，將公正作為行政執法人員強化基本職業操守的核心要義。努力讓人民群眾在每一起執法案件中感受到公平正義，是行政執法永恒的價值追求。行政執法實踐中如何實現公正執法，必須強化行政執法監督，對案件辦理、調查取證和執法行為進行有效監督，構建全鏈條、全過程、閉環式行政執法監督機制。第一，構建對行政執法案件辦理流程全鏈條的監督機制。對行政執法案件辦理的基本流程，要從案件管轄、案件受理、案件處理到案件調解、行政處理決定、行政復議、督辦考核等流程實施全鏈條監督，防止因行政案件程序違法影響實體公正。比如，貴州省貴陽市修文縣印發了《修文縣行政執法監督體制改革方案》，建立“月報”機制，動態掌握全縣行政執法情況，建立備案制度，對引發行政爭議的執法案件實行備案監督，通過案卷評查、聯合監督、專項監督等方式，切實發現各行政執法單位存在的問題并提出有針對性的意見和建議，確保行政案件辦理公平公正[12]。第二，構建對行政執法調查取證工作全過程的監督機制。行政執法調查取證是關涉行政執法案件辦理公正與否的關鍵環節，必須強化監督力度，防止因調查取證的偏向性影響執法決定的公正性。對于行政執法案件調查取證行為的監督，必須在明確相應的紀律要求、回避事項及具體舉措的基礎上加強監督，對于執法相對人反映的問題，要強化辦案單位自行倒查和上級督促調查，確保行政執法案件調查取證以公正為目標。在行政執法機構開展行政執法案件調查取證過程中，要注重從規范調查取證措施、收集方式、證據保存、立卷歸檔等全過程入手加強監督，確保調查取證工作圍繞爭議焦點開展全面客觀公正的證據收集。第三，構建對行政執法人員行為進行閉環式監督的機制。行政執法人員作為公職人員，代表國家執行法律進行社會管理，必須全方位無死角閉環式接受社會監督，形成“以案促改—執法風險防控—制度完善”的閉環監督管理模式，真正達到“處理一起案件、警醒一批執法人員、解決一類問題”的效果。執法人員在執法過程中實施的行為，人民群眾都是看在眼里記在心上的，是否公正執法具有“風向標”作用，必須構建閉環式監督機制。在執法監督過程中，要著力對行政處罰、行政許可、行政強制、行政檢查等行政執法行為進行嚴格監督。要建立健全行政執法特邀監督員制度，從人大代表、政協委員、法學專家、執業律師等群體中，選聘具有廣泛代表性的特邀監督員，開展對行政執法行為的評查，不斷加強對行政執法行為的有效監督，以規范行政執法行為，努力實現行政執法人員辦理的每一個行政執法案件都能公平公正。

（四）創新適用柔性執法、人性化執法等行政執法方式保證文明執法

在全面推進嚴格規范公正文明執法過程中，對于如何實現文明執法，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出創新行政執法方式的具體路徑，歸結起來主要是創新適用柔性執法方式和人性化執法方式。第一，創新適用柔性執法方式。在我國，堅持以人民為中心的發展思想是執法機關應當秉承的基本價值觀，執法機關在具體的執法過程中不應該是冷冰冰的，要充分顧及行政相對人的執法感受，柔性執法方式體現了執法以人為本和服務群眾的行政執法理念。行政機關既要堅持嚴格執法以維護社會公共秩序，也要在柔性執法過程中服務好群眾。因此，基于文明執法的要求，柔性執法所蘊含的價值底色也必然反映了最廣大人民對文明執法的訴求，必須堅持文明執法反對粗暴和野蠻執法。柔性執法就是通過以人為本的理念實現對文明執法的追求，在展現執法溫情的同時最大限度地實現執法方式的社會可接受性。柔性執法在我國長期行政執法實踐中被證明是行之有效的一種執法方式，更容易為執法相對人所接受，可以最大限度減少執法抵觸與執法沖突。柔性執法注重運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式來引導行政相對人，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法既有力度又有溫度。行政相對人對執法感知的舒適度對執法成效具有重要的影響。如果能充分感知柔性執法的舒適度則有利于促使其主動配合執法機關并減少違法行為帶來的次生影響。柔性執法方式也是解開行政相對人“心結”的重要法寶，一些行政相對人的“心結”之所以長期得不到有效紓解，其中一個重要原因就是執法過分嚴厲帶來的心理陰影。行政相對人如果在執法過程中能夠更多感知到被執法機關的尊重、肯定和善待，也更容易配合執法機關消除違法帶來的諸多后果。第二，創新適用人性化執法方式。與柔性執法方式相比，人性化執法方式更多強調的是不以懲罰方式追求執法效果，而是通過推行輕微違法行為依法免予處罰的人性化方式來矯正行政相對人的違法行為。人性化執法就是執法者充分遵循社會民眾的基本人性需求，在執法過程中更多彰顯以人為本的執法理念，在不影響社會公共秩序乃至社會大局穩定的前提下，盡量以教育來引導輕微違法的行政相對人，而不是過分依賴處罰來懲治違法的行政相對人。人性化執法是新時代文明執法所倡導的，也是從行政相對人可接受的角度推行的一種法理情相融合的執法方式。比如，湖南省常德市桃源交警推行特殊時段“只貼不罰”人性化執法方式，專門設計了不同內容的溫馨違法提示單，提示單上印著“朋友，我是桃源交警，看到您違停了，別擔心，有我在！誰家沒點急難事兒，相互理解支持和關心，一起守護城市道路交通安全暢通，向所有勞動者致敬，要幫忙記得找我”等溫馨的話語。在“五一”假期內，對車輛違停時間在30分鐘以內、城區內忘記系安全帶、旅游客車誤駛入禁行區域等交通違法行為，都以此替代傳統處罰單[13]。人性化執法之所以廣受歡迎，并取得預期的執法效果，一個重要原因在于，對不少人來說，輕微行政違法行為并非故意為之，大多數情況都屬于情有可原，只需通過善意執法提醒，就能發揮行為矯正的執法效能。比如，一些輕微的交通違法行為，有的是因為車主不了解相關規定，有的是因為道路資源有限車主迫于無奈違停，還有的可能是外地車不熟悉道路情況等等，如果“一刀切”地強行罰款扣分，雖然合規但未免不近人情。畢竟，罰款扣分懲戒只是手段，而非目的，如果對于輕微的交通違法行為動輒罰款扣分，其執法效果不見得比人性化執法方式要好。

全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。全面推進嚴格規范公正文明執法，是加快法治政府建設的重要環節，是扎實推進依法行政的重要抓手，必須大下大力氣解決執法過程中出現的不作為、亂作為以及顧此失彼、畸輕畸重等突出問題，必須從整體性執法工作的基本格局出發，突出嚴格規范公正文明執法四個方面的協調性與一致性，扎實有序推進。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[1]113在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，法治政府建設步伐加快推進，扎實推進依法行政的意志愈發堅定，全面推進嚴格規范公正文明執法邁入新征程。只有深入學習貫徹黨的二十大精神，不折不扣全面推進嚴格規范公正文明執法的戰略部署，才能順利實現法治中國建設的歷史偉業。

注釋：

①“三到位，一依法處理”源于《信訪工作條例》第二十七條的規定：各級機關、單位及其工作人員應當根據各自職責和有關規定，按照訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理的要求，依法按政策及時就地解決群眾合法合理訴求，維護正常信訪秩序。

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[2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022：41.

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[4]李芳森.嚴格公正文明執法助推長沙獲評全國法治政府示范市[EB/OL].（2023-02-18）[2023-08-26].http：//nx.people.com.cn/n2/2023/0218/c192465-40306617. html.

[5]中共中央國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》[EB/OL].（2021-08-11）[2023-10-20].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.

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[7]章志遠.行政執法三項制度的三重法治意義解讀[J].中國司法，2019（2）：54-56.

[8]習近平.習近平談治國理政：第四卷[M].北京：外文出版社，2022.

[9]全面規范行政裁量權基準制定和管理工作著力提升行政執法質量和效能[EB/ OL].（2022-09-19）[2023-09-18].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_19970250.

[10]中華人民共和國行政處罰法[EB/OL].（2021-01-23）[2023-10-15].https：//www. gov.cn/xinwen/2021-01/23/content_5582030.htm.

[11]優化營商環境條例（2019年10月8日國務院第66次常務會議通過2019年10月22日中華人民共和國國務院令第722號公布自2020年1月1日起施行）[EB/OL].（2019-10-22）[2023-11-15].https：//www.gov.cn/zhengce/202203/content_3338026.htm.

[12]鄭麗娟.落實行政執法監督體制改革促進嚴格規范公正文明執法[EB/OL].（2022-07-22）[2023-09-18].http：//www.xiuwen.gov.cn/zwgk_5667434/bmxxgkml/sfj/gzdt_ 5665258/202207/t20220722_75666729.html.

[13]宋丹.桃源交警：暖心“罰單”人性化執法[EB/OL].（2023-05-01）[2023-09-18].https：//www.hnzf.gov.cn/content/646749/83/12616064.html.

責任編輯陸瑩