內部控制視角下高校科研經費“包干制”管理探析

摘 要：國家推進科研“放管服”工作以來，項目經費“包干制”的改革試點無疑是其中一項重要且備受關注的舉措，各地區都在積極開展和探索科研項目經費“包干制”的實施方法。2021年國務院辦公廳發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，要求擴大經費“包干制”實施范圍，同時文件要求項目承擔單位要動態監管經費使用并實時預警提醒，確保經費合理規范使用，高校面臨法人主體責任和財務監管風險增大的雙重壓力。文章從內部控制角度分析了高等學校科研項目經費“包干制”實施的現狀和問題，提出了內部控制關鍵要素和管理提升的建議。

關鍵詞：內部控制 高校 科研經費

中圖分類號：F233；G647.5? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）04-086-03

2021年國務院辦公廳發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，要求擴大經費包干制實施范圍，同時文件要求項目承擔單位要動態監管經費使用并實時預警提醒，確保經費合理規范使用。一方面是要應放盡放，尊重科學研究規律，充分調動科研人員的積極性，激發創新活力；另一方面是要守住紅線、底線，嚴肅查處違規違紀問題。本文以內部控制為牽引提出推進高校“包干制”實施的具體意見。

一、加強內部控制對科研項目經費“包干制”實施的重要意義

內部控制是高校防范風險、提升治理能力的基礎，是高校可持續健康發展的重要保證，是推進科技創新的重要支撐。實施好內部控制，對推進科研項目經費“包干制”具有重要意義。

（一）科研放管服的需要

“包干制”賦予了科研人員最大的經費使用自主權，也增大了管理風險，如何接得住、管得好是關鍵。隨著包干制不斷擴大試點范圍，必然要求將“管”的責任融入到“放”的過程中，通過頂層設計，完善項目管理和財務管理體系，既營造健康有序的科研環境，解除科研人員的疑慮，讓科研人員用足用好政策紅利，給予科技創新的動力和信心，又能引導科研人員規范使用科研經費，防范風險。因此高校項目主管部門應及時建立健全“包干制”項目實施的制度和流程規范，督促指導科研人員依法合規開展科研活動，經常性地做好政策宣傳和管理服務。

（二）財會監督的需要

“包干制”實施中項目負責人是第一責任人，對經費開支的真實性、相關性直接負責，科研人員需要恪守科研誠信、嚴格遵守科研項目和資金管理的各項規定，自覺接受各類監督。高校作為科研項目實施和資金管理使用的責任主體，需要切實履行在項目資金使用方面的管理職責，應建立權責清晰、約束有力的內控體系，對科研行為、經濟業務、會計資料等進行日常監督，規范經濟秩序，嚴肅財經紀律，提升會計信息質量，建立自查自糾的常態化機制，提升監督效能。

（三）高校完善治理的需要

內部控制在高校治理體系建設的環境下需要進一步健全內部控制制度，加強總體和具體業務層面的內部控制，排查不足和風險。同時，內部控制的有效性也直接關系著高校治理的水平。良好的內部控制有利于保證高校運行管理的合法合規、資產安全、財務信息的真實完整、提升高校治理現代化水平。完善內控體系建設，落實“包干制”充分放權的管理要求，加強流程和風險管控，堅持績效導向，保障資金使用的規范有效，順應了高校治理體系建設的要求。

二、高校科研項目經費“包干制”內部控制的現狀

（一）委托方的管理要求

2019年國家自然基金委率先在國家杰出青年科學基金中試點“包干制”，在試點通知中要求實行項目負責人承諾制，包括承諾項目經費全部用于與本項目研究工作相關的支出，不得截留、挪用、侵占等；要求依托單位制定經費使用“包干制”的內部管理規定；項目結題時，依托單位應在單位內部公開項目經費決算。全國各省市區在項目經費“包干制”試點工作中試點范圍因地制宜各有不同，主要是在人才類和基礎類的研究項目中實施，但在實施要求中大部分都提出了“承諾制+負面清單”的管理要求和以結果為導向的分類績效評價要求。承諾制主要圍繞科研的道德和誠信、經費的相關性、合理性等，包括項目經費負責人的“經費使用承諾”，也包括項目承擔單位的“經費管理承諾”，承諾制實際是以信用為基礎的項目經費放權服務和管理。負面清單相對于正面清單，則是劃出了項目經費使用中的禁止行為，主要用于規范科研經費使用。負面清單各地區制定的差異比較大，有些學術和經費兼而有之，有些只強調了經費使用的負面清單，有些粗放，有些管理細微。

（二）高校的內部控制框架和特點

高等學校作為項目承擔單位在“包干制”實施的控制措施總體表現在三個層次：一是2016年教育部發布《教育部直屬高校內部控制指南（試行）》，其中第10號科研項目管理，對科研項目中的項目管理、資金管理和重點關注風險等都進行了說明，各高校已有的科研管理制度和流程等內部控制機制是“包干制”實施的基礎管理控制框架。二是高校落實項目委托方對項目實施的要求，包括要求各個高校制定相應的內部管理規定備案、劃定負面清單等是對“包干制”實施的第二層管理控制框架。三是各個高校圍繞“包干制”實施出臺的專門管理辦法和制度要求，對具體管理規則、機制的調整控制是對“包干制”實施的第三層管理控制框架。

以多所高校2019-2020年制定的國家杰出青年科學基金項目“包干制”管理辦法為例進行數據整理發現，從內部控制的角度，有以下四個主要特點：第一，各個高校的做法不盡相同，一些學校直接按照委托方的要求由項目負責人簽署承諾書，不再區分直接經費和間接經費，績效支出由項目負責人根據實際科研需要和相關薪酬標準自主確定；一些學校則仍然保持了科研經費的一般管理思路，對間接費用或績效支出額度進行了比例控制，可以說績效支出是“包干制”經費內控管理中被高度重視的環節。第二，多數學校文件中都提到了“包干制”實施中仍然要按照學校現行制度執行，如績效支出按照學校現行工資制度進行管理，未完事項都按照學校科研經費管理的文件執行等，“包干制”的實施離不開學校內部控制的大環境。第三，各個高校對經費“包干制”實施的態度基本都處于摸著石頭過河，大部分學校在辦法中都添加了“暫行”和“試行”的字樣，也就意味著會根據實施情況和效果進一步完善制度規定。第四，各高校文件制定主要由財務或科研部門牽頭，大部分學校在辦法中專門就監督檢查或審計紀檢提出了要求以及項目所在二級單位的監督作用，說明“包干制”實施的全過程控制需要學校多個部門職責清晰、通力協作。

（三）實施中存在的問題

第一，“放”和“管”的尺度難以平衡。從國家推進科研經費“放管服”的工作以來，如何在“放”到位的同時保證“管”得住一直都是高校在管理工作中面臨的平衡難點，“包干制”的實施更是加大了平衡難度。這種平衡一方面是高校經費“包干制”辦法本身的“放管”平衡，另一方面是高校之間的政策差異平衡。有的高校擔心“放”得不到位、科研人員沒有獲得感就直接照搬委托方的管理要求，相對粗放，學校政策摸著石頭過河，科研人員經費使用也只有抱著摸著石頭過河的心態；同樣是績效支出，有些學校有嚴格的比例限制和考核要求，有些學校則是自主確定支出額度簡化考核要求，科研人員相互“攀比”，有些高校則是基于“信任+自律”以寬松的科研經費管理政策來作為吸引人才的手段之一。有些高校風險防控意識強，更擔心放開政策后高校主體責任風險和帶來的其他系統性風險，增加了間接費或績效比例的限制，增加了審核管理流程要求等，也被質疑能否達到科研經費“包干制”政策的激勵效果。

第二，經費監管風險和內控建設責任增大。“包干制”的充分放權，賦予了項目負責人最大的經費自主權，相應增加了項目負責人經費使用中的管理風險，這要求高校管理部門要實時跟蹤項目經費使用情況，及時預警和發現問題線索，權責清晰可追溯，管理既要便捷高效又要規范可控。同時，委托方在項目經費管理末端的放權和授權，一方面增大了高校的監管風險，另一方面也對高校健全內控管理提出了更高的要求。如：浙江省在相關文件中提出項目實施期滿后不再開展單獨財務驗收，由依托單位委托第三方會計師事務所出具審計報告，同時要求依托單位加快制定財務風險內控制度，確保科研經費使用關鍵風險點可控。四川省提出探索自主驗收評價，試點高校和單位被賦予自主驗收評價管理權限，項目經費決算在單位內部公開，驗收材料由各單位存檔備查。

三、基于內部控制的高校科研項目經費“包干制”實施的控制

參照COSO內部控制框架，科研項目經費“包干制”更強調對控制環境的構建，強調對關鍵風險和關鍵活動的控制，并通過監督機制、信息與溝通來貫通和完善控制過程。

（一）環境控制

環境控制是整個科研項目經費“包干制”實施的基礎，這里的環境控制主要是指治理結構、機構設置與職責劃分、管理文化等，這里的環境控制應依托各個高校本身已有的內部控制體系環境，不局限于科研項目，更不局限于“包干制”項目經費，這客觀上也要求各個高校必須重視內部控制建設并有序推進完善內控體系，定期進行風險評估和內控評價。內部控制的關鍵點是要以“放管服”為抓手推進科研項目經費管理制度體系的建立健全，樹立風清氣正、求真務實的科研環境，營造誠實守信、追求真理、崇尚創新、鼓勵探索、勇攀高峰的良好科研氛圍，加強科研誠信管理。

（二）關鍵活動控制

活動控制是圍繞控制目標而采取的相應措施和程序，“包干制”的實施是深入貫徹習近平總書記關于“讓經費為人的創造性活動服務”的重要指示精神，是為最大限度釋放和激勵科研人員的創造創新活力，在科研項目經費管理中簡化了預算分類編制要求，給予項目負責人最大的經費使用自主權，堅持以績效為導向，因此在活動控制中也應區分于一般的科研項目經費活動控制，抓好關鍵活動控制。這里的關鍵活動控制主要包括收支活動控制、決算審核控制、績效考評控制等，在支出活動控制中根據委托方要求和學校管理現狀，可以按需對績效支出增加預算控制。要通過關鍵活動控制，一方面保證經費收入及時到賬、支出規范、決算準確、績效提質，另一方面避免冗余控制措施和程序影響“包干制”激勵效果。

（三）關鍵風險控制

“包干制”項目經費實施中的關鍵風險可以概括為道德風險和資金風險兩類。道德風險既指科研人員違背科學道德準則、科研活動規范、科研誠信要求、弄虛作假的風險，也指參與科研管理服務的項目管理人員、評審專家、咨詢專家、經費審查審計人員等疏忽職守，違背科研誠信要求和職業道德的風險。資金風險主要指項目經費在使用中發生的違反國家法律法規、中央八項規定、各類財經紀律要求的支出行為風險，如虛構經濟業務套取資金，用于科學研究無關支出等。目前在推進“包干制”項目經費實施中的“承諾制”和“負面清單”制度，正是基于對這兩類關鍵風險的控制，高校在實施中可根據學校管理現狀進一步細化和補充完善負面清單內容。

（四）信息與溝通

“包干制”項目經費實施中的信息與溝通既包括高校與外部委托單位之間的信息溝通，也包括高校內部跨部門之間的信息溝通。一方面，高校要及時將實施中的項目情況、管理情況與委托方進行溝通，可以是書面備案或提交資料，也可以是通過項目委托方信息系統按規定申報和錄入；另一方面，高校要加強自身的信息系統或數據共享平臺建設，提高項目信息、財務信息、資產信息、合同和采購信息等的互聯互通。在信息與溝通中，最重要的是要將“包干制”項目經費實施中的關鍵環節、主要流程嵌入到高校的管理信息系統，減少或消除人主觀判斷的影響，同時提高對內對外的信息透明度。

（五）監督機制

監督機制的實施一方面是對高校“包干制”項目經費實施最大限度簡化程序、減少審批后內部控制建立和運行情況的監督檢查，另一方面也是發現內控缺陷，健全內控體系。這里的監督機制主要有日常監督和專項監督兩類，第一是包括經費決算和項目驗收評價結論等公開為主的日常監督，按照項目實施節點向單位內部或按要求向社會公開，主動接受監督。第二是落實主體責任，由高校科研、財務、審計、紀檢等部門按需或按要求分別或共同發起，針對“包干制”項目實施情況的專項監督檢查，以及配合上級主管部門和項目委托方進行的監督檢查。

四、基于內部控制的高校科研項目經費“包干制”管理提升的建議

黨的二十大報告中指出，要堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，加快實現高水平科技自立自強。要提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革，激發創新活力。“包干制”的優化實施正是基于這一重要的黨中央政策要求指引，因此深入推進“包干制”項目經費的實施，既確保政策落地落實，又確保管理規范，需要從全局視角入手，綜合各方面因素，推動管理效果最大化，取得改革實效。

（一）加強高校信息化建設

深入推進“包干制”需要高校加強信息系統一體化建設，通過系統整合、對接等方式，建立相關管理鏈條的數據池，實現全生態的數據采集，以此為基礎通過大數據、云計算等技術搭建經費監管和預警平臺，對經費使用進行事前、事中、事后的全過程合規性監控，并探索對科研人員進行“財務畫像”，滿足評價或決策需要。同時，需要通過推進信息化建設，簡化、優化、標準化業務流程，減少不必要的審核，真正實現讓信息多跑路。

（二）落實科研財務助理制度

項目承擔單位要確保每個項目配有相對固定的科研財務助理，為科研人員在預算編制、經費報銷等方面提供專業化服務。讓專業的人做專業的事情，在落實過程中既要保證科研財務助理配齊，更要努力配強配優。科研財務助理的意義不僅僅在于幫助科研人員報賬、解決報銷繁瑣問題，更重要的是發揮好橋梁作用，統籌好項目管理和財務管理，協助科研人員規范有序地申請好、用好科研經費。因此建立一支專業過硬的高素質科研財務助理隊伍具有非常重要的意義，各高校應在科研財務助理的設立、考評和待遇方面，給予相應的政策指導和支持。

（三）優化科研人員薪酬體系

國家實施科研“放管服”工作以來，在績效工資總額、間接費用比例、成果轉化獎勵、勞務費開支范圍等多個政策方面一直在“松綁”，“包干制”中更是賦予最大自主權。但是當前仍存在科研人員對付出回報比不甚滿意、科研項目“趨利”的情況。因此在深化科研人員薪酬制度改革過程中，高校應結合不同崗位、不同學科類別，進一步優化科研人員薪酬結構，提高穩定性工資收入水平，加大績效工資的分配力度，合理設置考評周期和指標，加大對做出突出貢獻的科研人員和創新團隊的獎勵，并適度向中青年科研骨干傾斜。真正做到以人為本，以調動科研人員積極性和創造性為出發點和落腳點，激發創新創造活力。

[基金項目：本文系四川省財政廳2021年會計科研項目（科研項目經費“包干制”高校財務管理實施路徑研究2021-SCKJKT-015）階段性成果。]

參考文獻：

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[2] 郭蕾，張香平，張麗婧.自然科學基金項目經費包干制管理探析[J].中國科學基金，2023（02）：313-318.

[3] 章維.高校科研經費管理“包干制”初探[J].會計之友，2019，（24）：135-137.

（作者單位：電子科技大學 四川成都 611731）

[作者簡介：汪晶（1981—），女，電子科技大學，高級會計師，主要研究方向：高校財務管理。]（責編：若佳）