教育政策研究的理解詮釋旨趣及其意蘊

摘要：教育政策研究的理解詮釋旨趣強調探究教育政策所顯示的意義、價值或信念。以理解詮釋視角研究教育政策會發現：作為文本的教育政策具有耐久性和距離性，作為話語的教育政策具有建構性和實踐性；教育政策具有效果歷史意識和歷史情境性，與權力具有互構性。教育政策研究者們應充分意識到：教育政策研究對象不只是客觀事實，更是充滿意義的世界；教育政策研究中不僅要注意時空和社會文化脈絡對教育政策的影響，還要關注教育政策與社會問題、社會主體身份的關系；教育政策研究者應具備視域融合的視角，注意教育政策參與的民主性。顯然，教育政策研究的理解詮釋取向，能夠為教育政策研究提供新的視角、問題意識和方法，有助于探明教育政策意義及其傳遞過程。

關鍵詞：教育政策研究；理解詮釋；解釋主義；文本分析；話語分析

中圖分類號：G510

文獻標識碼：A文章編號：1674-7615（2024）02-0001-12

DOI：1015958/jcnkijywhlt202402001

教育政策涉及教育改革的頂層設計與底層跟進，幾乎所有教育實踐的推行都需要教育政策的助力。廣義上的教育政策包括了黨和國家制定的關于教育的一切行動準則，因此，一個國家教育的發展與教育政策的制定、實施、改進等過程密切相關，教育政策研究由于其具有極強的應用性愈加受到學者們的重視。但教育政策研究具有復雜性，不僅關涉廣泛的教育主體、多維的教育問題，還與多元的價值取向、利益問題密切相關。不同的理論視域會影響教育政策研究者對于教育政策本質的認知，進而影響教育政策的研究方法、研究過程及結果。當采取“經驗—技術”的研究視域時，研究者將教育政策視作客觀存在的事實，通過實證科學的研究方法，理性選擇出客觀、可量化、最有效的教育政策。當將研究視角轉向“理解—詮釋”的方向時，研究者將教育政策看作利益相關者建構出的文本或話語乃至社會實踐，認為教育政策負載著人類主觀賦予的價值，力求揭示教育政策形成的脈絡，探求教育政策彰顯的意義。在政策研究視域相互更替的發展中，“經驗—技術”的研究視域作為最初也是最為廣泛使用的研究視角仍舊占據一席之地。受此影響，教育政策領域依然崇尚用量化指標來衡量教育改革與發展，用科學嚴謹的評估彰顯教育的成效，而忽視了教育自身的特殊性，陷入了“指標陷阱”之中。理解詮釋視角下的教育政策研究更加關注教育政策彰顯的意義和價值，能夠使教育政策跳出“指標陷阱”，其關于教育政策研究的基本觀點，對教育政策研究者具有新的啟示意義。

一、教育政策研究的理解詮釋轉向

教育政策研究作為政策研究的一個應用領域，其研究視角的轉向與政策研究的發展歷程相關。20世紀50年代，美國政治學家拉納和拉斯韋爾出版《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書，提出了明確的“政策科學”概念，標志現代政策科學系統理論的誕生。這一時期，受到社會科學研究中“實證—經驗”主義研究范式的影響，研究者普遍認為可以在政策研究領域復刻類似于自然科學的研究取向，即通過對政策現象進行經驗的觀察及實證的推論，達到對政策實施對象全面的理性認知，并基于這種理性認知建構因果模型，向政策制定者提出合理、科學的政策建議。正如拉斯韋爾所言：政策科學必須使用分析模型等工具來建立可檢驗的科學理論。為此，他按照科學的邏輯構建了包括調查、提議、規定、合法化、應用、終止及評估等階段在內的七階段模型來建構政策過程[1]。之后，學者們基于七階段模型的弊端和社會現實，對政策過程模型進行了改進，提出了更具合理性的垃圾桶模型、多源流模型、支持聯盟分析框架等。可以看出，無論何種模型都試圖將政策過程納入一定的流程及規范中，以達到通過科學、可復制的流程來確保政策效率和效果，滿足國家需要，幫助國家建立優先項目的目的。

受政策研究中實證主義流行的影響，教育政策研究者們也將公共政策過程模型應用到制定教育政策的實踐中。此外，為提升教育政策的科學性和針對性，通過實證的方法或實驗的方法開展基于證據的教育研究并提出教育政策建議成為新趨勢，受到了國家的重視。例如：20世紀60年代，美國學者科爾曼針對教育不平等問題開展了調查研究，他所帶領的研究小組對美國4萬多所學校的60萬多名學生開展了大規模調研，調研內容囊括了學校的物質條件及學生的社會背景和家庭因素對教育產出的影響，結果表明影響學生學業成績高低的決定性因素是社會背景及家庭背景因素，而不是學校的物質條件[2]。基于此，科爾曼向美國國會遞交了《關于教育機會平等》的報告。這個報告推翻了當時社會中普遍存在的觀點——黑人學生與白人學生的學業成績差距是由學校物質水平和條件造成的，對美國教育政策及教育體系變革產生了深遠影響。

20世紀70年代末，政策研究中實證主義一家獨大的局面被打破，以邏輯實證主義為方法論基礎的政策研究者堅信事實和價值兩分的看法，主張政策制定或評估應該基于研究事實的“價值中立”或“價值祛除”。這受到學者的批判與質疑，這個時間段對政策研究及教育政策研究的批判主要集中在以下四個方面：一是強調客觀、科學、理性的公共政策，忽視了政策研究中時空和社會文化脈絡的影響；二是強調基于證據的公共政策，忽視了公共政策參與者政策行動選擇的差異性，忽視了對價值問題、意識形態及利益主體的考察；三是公共政策研究中采用的研究方法脫離社會實際情境，忽視了個體的具體情境與現實意義；四是在新自由主義政治興起的背景下，教育學者對科學基礎的追求與議論逐漸被政客及政府官僚所主宰[3]。尤其是在教育政策研究具有爭議的領域，如問責改革和教育的半市場化等，研究者可以提煉符合預先確定的政策偏好的數據，為政策改革披上合法化的外衣[4]。此外，針對教育的各項績效考核指標，如大學排名、教師的學術生產力等，由于其花費巨大的時間、金錢成本，也為學者所詬病[5]。

此后，公共政策研究領域從“實證—經驗”取向逐漸轉向“意義—闡釋”取向[6]。這兩種取向都強調對研究對象加以理解并解釋，區別在于：前者假設研究對象不具備主觀意圖，是客觀存在的事實；后者則接受其研究對象行動背后的意圖及意志。理解詮釋取向便是“意義—闡釋”質性取向研究潮流中的重要一環。理解詮釋取向的基本假設是：政策不是客觀存在的事實，而是人類建構出來的社會現實，負載著人類的價值和意義。因此，政策研究不只是揭秘“規律”，更要揭示人類行動及背后的“主觀意義”。教育政策作為整個公共政策的一個有機組成部分，其研究也受到公共政策研究范式轉向的影響，體現出理解詮釋的研究旨趣。

二、理解詮釋視角下教育政策的獨特品性

根據政策研究發展歷程中出現的理解詮釋轉向可以看出：隨著社會現實的不斷變化，政策研究者更加關注教育政策背后蘊含的意義。從對研究對象的本體論理解來看，教育政策不再是可以被探明規律的“事實”，而是蘊含著深刻意義的“文本”和“話語”。就研究的手段和方法而言，以邏輯實證主義為方法論基礎的教育政策研究忽視教育政策所彰顯的意義與價值，忽視教育政策行動者、讀者對教育政策的理解，理解詮釋視角下的教育政策研究則更加強調教育政策研究與自然科學研究的不同性質，認為理解和詮釋是進行教育政策研究的重要技術和方法，力求擺脫實證主義中調查和分析的過多影響。因此，教育政策研究不再依托于“證據”，而是注重“理解”及“詮釋”教育政策文本或話語。教育政策研究的目的也隨之發生了變化，由提供更加合理的政策備選方案轉向了關注教育政策的內容和意義。而政策的內容和意義主要通過政策“文本”或政策“話語”等正規的語言媒介顯示出來[6]。據此，理解詮釋研究旨趣下的教育政策研究分為兩條進路：一是對教育政策文本的闡釋，這里的文本是指“以文字化形式固定的話語及意義”，當將政策研究的對象界定為政策文本時，政策文本本質上就是一種社會建構的現實，可以供讀者自主闡釋；二是對教育政策話語的分析，政策話語將政策視為一種社會實踐，并體現出了權力和制度性的效果[7]。理解詮釋視角下教育政策研究涉及詮釋學理論、話語分析理論等方面，彰顯了理解詮釋視角下教育政策的獨特品性。

（一）作為文本的教育政策具有耐久性和距離性

理解詮釋視角下的教育政策研究，將教育政策這一研究對象視作“靜態”的文本。法國哲學家利科認為：文本是由書寫固定下來的話語，并且是與作為口語形式出現的話語區別開的。文本既然是“固定”下來的話語，那么它與口語等其他形式話語相比就具有“耐久性”；由于文本書寫的固定，文本被簡化了，與口語相比不具備特定的語境，因此文本也具有意義的不確定性，衍生出許多“距離性”。在利科看來，“距離”的存在使我們對文本進行創造性解讀成為可能，即可以在距離中并通過距離交流[8]。

利科進一步區分了四種“距離”形式，可以啟示教育政策研究。一是文本和文本所表達的事件之間的距離。也就是說，教育政策文本能夠通過表達獲得對某一教育事件本身的超越。二是文本與作者意圖之間的距離。文本因為脫離了作者創作時的語境而獲得了一種自主性，使作者的意愿與所說話語的意義不一致。教育政策實施時的社會現實環境極有可能與制定政策時所設想的情境不同。三是文本與讀者之間的距離。利科指出：寫作本身可以理解為作者將所要表達的意義從自身所處的時空、社會文化的脈絡中超越出來，使之具備耐久性，所以是一種“去脈絡化”的過程。而任何能夠閱讀文本的人都可以是它的受眾，讀者重新理解文本的過程是“再脈絡化”的過程。因此，任何閱讀教育政策文本的個體都有可能通過“再脈絡化”形成不同的理解。詮釋學意義上對教育政策的理解涉及政策、政策制定者和讀者諸要素之間的多重關系，而教育政策文本作為作者和讀者進行超時空聯系的中介，實際上處于理解活動的中心。四是文本的表面指稱和實際指稱之間的距離。教育政策作為書寫下來的文本，由于缺乏具體的實踐情境，其語詞的使用指稱范圍要更大。因此，充分認識利科的文本距離理論對教育政策研究具有十分重要的意義。

（二）作為話語的教育政策具有建構性和實踐性

在理解詮釋視角下，除了將教育政策看作靜態的文本，還更加強調教育政策作為話語所顯示出的動態的建構性和實踐性。福柯將“話語”理解為權力和知識的結合體，通過系譜學研究考察知識體系是如何在特定的權力結構里產生和發展的，由此解剖微觀權力和社會的治理、規訓體制。他認為話語“不是自然而然形成的，而始終是某種建構的結果。”[9]30因此，教育政策與權力、意識形態之間有著密切的關聯，也就是說教育政策的制定、文本表達、實施不僅作用于社會結構，也受到社會結構的影響。

一方面，福柯認為話語的對象與社會文化網絡中的一系列因素糾纏在一起，而非在一個可見和可言的客觀性的秩序中。話語是在特定條件下被建構出來的，而話語對象也有一定的“識別標準”[9]48。在教育政策研究中，我們應該思考教育政策制定過程中是否存在教育權威現象，如盛行的學科評估、大學排名是否也屬于一種被建構了的“識別標準”？另一方面，在分析話語中陳述方式的形成時，福柯以19世紀精神病理學的話語為例，強調應充分意識到“誰在說話”的問題，即在所有說話的個體中，誰有充分理由使用這種類型的語言[9]54。如在臨床話語中，醫生具有絕對的話語主體位置，醫生不僅是最高和最直接的提問者，還是享有絕對權威的話語主體。可以看出，醫生在醫學話語中享受絕對的、最高的、不容置疑的權威性，反觀教育領域中的教師，卻沒有醫生那樣的絕對權威。在教育政策制定中，教師的話語權不僅很微弱，有時候甚至還會成為話語作用的客體，如對教師進行課堂評價、績效考核等。

話語是某種建構的結果，教育政策也是通過建構所形成的話語，政策文本被更大范圍的話語所形塑。將教育政策視作“話語”是指教育政策并不局限于語言學意義上的文字，而是一種與知識、觀念的生產和傳播過程直接相關的社會實踐行為。教育政策問題是否能被準確、公正地描述？教育政策問題是不是被某部分人“過濾”后才得以實現？教育政策作為人陳述出來的語言，難以做到完全客觀，對教育政策問題的界定和陳述也是人為的。只有考慮政策文本背后的意義世界，才能真正厘清政策問題和民眾的政策訴求。將教育政策作為話語來理解詮釋的旨趣在于，如何警惕部分群體通過建構一套符合自身利益的話語來操縱教育政策議題，警惕話語霸權對不同利益主體表達的壓制[10]。探討教育政策話語的建構過程及其背后隱藏的機制，也是理解詮釋取向下教育政策研究的重點。

（三）教育政策與權力具有互構性

福柯認為：話語與權力是互為表里的關系，話語既是權力的工具又是權力的效果，強調話語需要依靠權力才能獲得有效性，通過話語，權力和知識才得以結合在一起。教育政策作為話語，同樣也滲透著權力因素。受福柯的影響，英國語言學家費爾克拉夫將語言學分析與社會批判理論相結合，致力于分析話語、權力、意識形態間的關系。在他看來，話語是社會實踐的一種形式[11]。費爾克拉夫采用的話語分析與福柯的分析思路一脈相承，都側重于考察話語與話語行為所關聯的社會意識形態之間的關系。在此基礎上，他提出了一個基于關注文本語言分析的文本向度、說明文本生產過程和解釋過程的話語實踐向度、關注社會分析方面問題的社會實踐向度所構成的三個向度話語分析模式。其中，文本向度著重于對文本語言結構的研究，包括對詞匯、語法、連貫性、文本結構的分析；話語實踐向度包括對社會情景的解讀，考察話語的生產、分配和消費過程，包括對文本力量、連貫性及互文性的分析；社會實踐向度把話語置于意識形態與權力的關系中討論，檢驗話語實踐是否產生、重塑或更替了現存的話語秩序，并分析可能帶來的更為廣大的社會性后果[10]。話語分析過程由此被劃分為三個過程：一是描述過程，即描述文本所具有的詞匯、語法及語篇結構等語言特征；二是解釋過程，即將文本看作是知識產品，進而闡釋其生成、傳播與接受的過程；三是表現過程，即將文本置于人際交往互動、社會語境等社會文化背景中，分析文本受到或對意識形態及權力關系產生的影響。可以看出，費爾克拉夫不僅關注微觀層面的話語分析，也注重宏觀層面理論框架的架構，強調話語的社會建構性以及話語與權力的互構性。因此，對教育政策進行分析時，不能只停留于關注政策文本的文本向度，還應在考慮話語實踐向度的基礎上，將教育政策置于特定的社會情景網絡中，研究教育政策是如何在意識形態和權力的雙重作用下產生意義的。

（四）教育政策具有效果歷史意識和歷史情境性

效果歷史意識由伽達默爾提出，伽達默爾認為理解是具有歷史性的，任何理解都處于特定的歷史形勢之中，理解的歷史性又造成了理解的偏見，進而決定了理解的創造性和生成。由于理解者總是處于特定的處境中，不能站在所處處境之外來明確區分主觀與客觀，歷史決定了我們理解的可能性及其限度[12]。因此，認識主體在對客體進行理解時，是在原有內容基礎上進行的、不帶“偏見”的理解，理解受制于我們的存在、前見、視界的解蔽和遮蔽，它不可能最終完成。既然理解是歷史性的存在，那么無論是理解的主體還是理解的客體如文本，都具有自己的視域。文本不僅具有原作者創作時暗含的視域，還具有文本產生時代的視域，而理解的主體則具有主體本身的視域和當下時代的視域。這兩種視域中勢必存在由時間間距和歷史情境引起的不可消除的差距。據此，伽達默爾主張在理解過程中達到“視域融合”[13]。這種融合不是個體與個體之間的認同，也不是用自身的標準來使他人服從自己，而是能夠克服自身特殊性和他人特殊性的，具有普遍性的融合。此外，這種融合也不是封閉的、僵化的，而是動態發展的，視域是理解的起點、角度、立場和可能的前景，而不是理解的終點。也就是說，研究者面對教育政策時，教育政策處于一個向研究者敞開的狀態，研究者也應該將自身的視域敞開，并與教育政策的視域相融合。

此外，批判詮釋學的代表人物哈貝馬斯也認為理解會受到歷史和社會制度的影響。伽達默爾認為“傳統”在歷史的流程中生成和積累，體現了一種“權威”，但哈貝馬斯從“意識形態批判”出發指出：傳統及其權威性可能會“歪曲”，受到所處的歷史和社會制度的影響，而體現出一定的意識形態的性質[6]。哈貝馬斯將“社會行動的普遍理論如何得以可能”的問題細化為“社會行動的普遍理論如何根據制度化價值得以可能”，更加強調歷史進程中形成的具有規律性、持續性的社會行動模式（即各種社會制度），重視社會制度及社會行為背后主觀意義對理解產生的影響。因此，教育政策是具有效果歷史意識和社會情境性的，研究者對教育政策的理解和詮釋是具有“偏見”的，這種“偏見”由時間差距和歷史情境造成，在進行教育政策研究時，研究者不僅要意識到讀者或教育政策執行者對政策文本的解讀會受到時間和歷史的影響，還要注意不同社會制度和歷史傳統對教育政策的影響。

三、理解詮釋視角下教育政策研究的實踐指向

理解詮釋視角下的教育政策研究強調教育政策承載一定的意義，因此要理解教育政策背后深刻含義需要基于一定技術的解讀。教育政策承載的意義主要體現在：當把教育政策視作文本時，其具有耐久性和距離性，在解讀時，由于教育政策是被固定下來的表達，因此它與閱讀者之間也存在距離；當把教育政策作為話語時，教育政策具有實踐性和建構性，它并不像自然科學的研究對象一樣具有客觀性，而是與社會制度、意識形態、權力等因素相互滲透，并且帶有價值偏向性。此外，教育政策還具有效果歷史意識，會受到時間間距和歷史情境的影響。這些觀點能夠啟發教育政策研究，包括如何看待教育政策的研究對象、如何處理教育政策與研究者的關系，以及如何確定教育政策研究的目的等。

（一）教育政策研究對象不只是客觀事實，更是充滿意義的世界

教育政策研究是社會科學的重要組成部分，研究者應該意識到教育政策所關涉的價值和意義。但長期以來，教育政策研究受到了“經驗—技術”方法論的影響，研究者認為教育政策研究對象是一個整體，是可以拆成部分分別考察的，并且假定研究者可以置身于研究對象之外，從研究對象中分離出來，進行一種客觀的、價值中立的研究。研究目的是揭示客觀事物之間的穩定聯系或客觀規律，并將研究結論推而廣之。具體而言，在教育政策目標方面，教育政策研究者致力于將其描述為可確定的狀態，如輟學率下降、升學率上升、失業率下降等；在因果關系方面，致力于通過實證研究方法探究現狀背后的成因，如學生輟學的影響因素；在教育政策措施方面，則是基于“成本—效益”分析，致力于作出最優、最具效率的理性選擇；在決策與執行方面，致力于將政策分解為技術上可行的行動綱領；在教育政策的評估方面，當政策推行一段時間后，可以用技術性手段對政策實施效果進行評價。

在這種視域的影響下，決策者往往將教育政策視作無所不能的人類理性的產物，期望通過特定的教育政策產生某種預定的變革。鮮有研究者意識到教育政策并非完全與“價值無涉”，或探討政策與其所代表的價值立場和社會傳統、社會制度之間的關系，這使他們對教育政策理解產生偏頗，在隨后的教育政策實踐中常常要忍受與原定政策目標偏離所帶來的意外后果[14]。此外，相比于其他政策活動，教育政策活動更加具有復雜性。美國學者柯伯思談到：教育政策制定過程中，由于其制定具有專門的術語，公眾對教育系統比其他系統更熟悉，教育領域權力比其他領域權力更加分散且教育過程具有多重目標，使得教育政策活動更具特殊性[15]。

在理解詮釋理論視域的指引下，社會學科的研究對象不再是客觀的事實，而是充滿意義的世界，這可以為教育政策研究中“經驗—技術”的研究范式提供反思性啟示，使研究者對教育政策活動的復雜性有更加深刻的把握。教育政策研究者應該意識到教育政策是有關教育權力和利益的具體表現，具有價值負載的特質。教育政策問題是實踐性的問題，而不是理論性的問題；教育政策的制定具有高度的政治性，而不具有技術性，教育政策研究者不能將自身置于“技術員”的位置。因此，好的教育政策應以科學、民主、權威、價值、控制、執行力和教育公平等多方面為標準[16]；好的教育政策研究，其研究方法不能只采用實證研究的方法，更應該關注政策背后的行動和動機，關涉多元主體的教育利益，關心更加廣闊的意義世界。

（二）教育政策研究中要注意時空和社會文化脈絡對教育政策的影響

由于作為文本的教育政策是固定的表達，而教育政策文本的所有參與者為了使政策文本理念具象化，都會依據自身立場對政策文本進行闡釋與建構[17]，因此教育政策不可避免地會帶有“距離性”。前文所述利科的四種距離化觀點中，前兩種形式的距離化強調文本所說的意思與作者表達意圖的分離；后兩種形式的距離化即文本面對的讀者的無限性及文本自身指涉范圍的不定性，表明了一種解釋的開放性和無限性[18]。依據利科的詮釋學觀點，在詮釋與理解教育政策文本時，“距離”使得“脈絡化”政策文本和“去脈絡化”政策文本成為可能。因此，在教育政策研究中必須注意特定時空和社會文化脈絡對教育政策的影響。

一是教育政策文本是一種經過固定化的話語，那么探究同一主題的教育政策文本背后所蘊含的統一意義便成為教育政策研究的首要任務。如以世界上主要國家的民族教育政策為例，澳大利亞于1990年出臺了《原住民和托雷斯海峽島民國家教育政策——21個國家目標》，印度《憲法》對少數民族教育平等問題做出了具體規定，美國于1965年出臺的《平權法案》對少數民族在入學、就業等方面給予優先權利，英國的《2010年平等法案》體現了英國民族教育政策的具體措施[19]。這些教育政策或法案雖然產生的歷史背景和社會背景不同，但都奉行了“民族平等”“差異補償”的原則，維護了少數民族的教育權益。再如，中華人民共和國成立以來頒布了一系列以“減負”為主題的政策文件，如1988年國家教委印發的《關于減輕小學生課業負擔過重問題的若干規定》、1993年國家教委印發的《關于減輕義務教育階段學生過重課業負擔、全面提高教育質量的指示》、2018年教育部等九部門頒布的《中小學生減負措施》、2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，雖然每個文件內容的側重點有所不同，但其背后都體現了黨和政府重視學生全面發展、健康成長的價值理念。

二是探究政策文本出臺時，政策制定者所處的歷史與文化脈絡。由于已經頒布的教育改革的文件和政策很大程度上已經把政策文本撰寫期間所處的脈絡背景去掉了[7]，加之政策語言具有簡潔性和規范性，因此，教育政策文件不會將政策出臺的背景和原因詳盡說明，只會對政策的重要性稍加強調。考慮到政策語言的言簡意賅及教育與政治、經濟的強關聯性，教育政策研究者在分析某一政策文本時，要詳盡分析其產生的背景。此外，對于一些廢改的政策，教育政策研究者也應置身于政策頒布的背景中對其加以研究并不斷反思。如20世紀90年代初期我國公辦學校改制的教育改革試驗，強調通過重構學校與政府的關系，建立一種能適應市場經濟體制的、具有自主辦學權的公辦學校辦學體制。但由于改制導致了辦學秩序的混亂和教育不公平現象的產生，從2005年開始，中央決策層在全國范圍內對公辦學校的辦學行為進行了規范和整頓，公辦學校改制由此失去了合法性[20]。這項由國家默認的改革雖然失敗了，但其背后蘊含的教育和市場的關系、教育的公益性等基本問題仍值得反思。因此，在面對沒有效果或產生不良后果的教育政策及改革實踐時，不應該一味地批判，而是要透視其背后的邏輯。

三是要探究讀者對教育政策文件做出了什么樣的“再脈絡化”。教育政策的讀者涉及多種利益相關者。不同的利益相關者會根據自己或自己所在的利益群體的立場出發，對政策進行有利于自身的解讀。面對同一個教育政策文件，不同的讀者可能得出截然不同的意義。以“雙減”政策為例，“雙減”政策壓減學科類校外培訓，避免其侵越和干擾教育教學秩序；嚴控培訓機構開班時間，避免其擠壓學生假期時間；等等。相關規定已十分明確，但隱蔽化、變異化的校外培訓仍層出不窮，披著家政外衣的高薪住家教師、“眾籌私教”成為“雙減”政策背景下的“香餑餑”。還有部分培訓機構將培訓時間改為周內上課，變相增加了學生負擔。在“雙減”的高壓下，利益相關者做出了完全悖于政策本身意圖的解讀。此外，基層政府及教育行政部門作為教育政策的主要執行者，肩負著“上傳下達”的重要使命，但其在執行教育政策時，往往會以本地實際為考量，綜合考慮地區利益、部門利益和領導利益，力求實現本地利益最大化，以“一刀切”的方式執行教育政策，忽視教育規律、教育公平的價值理性及政策執行的創新性。由此可以看出，不同利益相關者對教育政策的“再脈絡化”切實影響著教育政策執行的效果，也應進入教育政策研究者的視野中。

（三）教育政策話語與社會問題互相形塑

根據福柯的理論可以發現，教育政策是與權力、社會制度等息息相關的社會實踐行為，教育政策暗含一定的政治考量，教育政策議題在某種意義上是被建構的。教育政策話語與特定社會背景下的社會現實互相形塑，具體表現在兩個方面：一是涉及民眾討論社會現實或社會問題時所形成的“公眾話語”上升成為國家政策話語的過程；二是教育政策在一定程度上會形塑公眾話語乃至社會問題。

一方面，信訪和上訪是公眾反映對相關教育政策的看法及表達自身教育利益訴求的重要渠道。公眾自發地向政府寄信，圍繞教育政策與自身利益之間的關系，表達一些樸素的認識和直接的愿望，這是在我國法制社會環境下公眾民主參與教育政策的重要途徑之一[21]。公眾要想將教育政策問題“反映到上面去”，就必須遵循這種具有行政組織特性的逐級報告制度，但經過描述的政策問題層層傳輸到決策層時，可能會與客觀事實大相徑庭[22]。因此，公眾話語上升到國家政策話語面臨的第一個困難就是信息失真，這是行政組織為提高效率對公眾話語進行濃縮、壓縮的后果。面臨的第二個困難就是行政組織對公眾話語的“過濾”。行政組織具有規范性和嚴謹性，會對語言表述較為隨意、感情色彩濃厚且內容比較“敏感”的信訪話語進行“再組織”，在“再組織”過程中不可避免地會丟失某些關鍵信息，形成一種“行政官僚色彩”的政治話語，導致曲解原本要表達的意義。

另一方面，教育政策中的某些話語也會形塑社會問題。如20世紀90年代先后啟動的“211工程”和“985工程”政策，就經歷了由國家政策話語迅速轉變為公眾話語并在公眾之間普及的過程，即便公眾不知曉這兩個工程的來歷和具體含義，但仍舊會以是否能考上“985”“211”作為學生高考成功與否的判斷標準。2016年6月7日，教育部宣布《“211工程”建設實施管理辦法》《關于繼續實施“985工程”建設項目的意見》等一批規范性文件失效，“211工程”“985工程”正式終止。但是，民間并沒有停止對其給予重視和討論，眾多高中還是會以考上“211”高校或“985”高校的學生數目作為本校學生學業表現的衡量標準。

（四）教育政策話語影響社會主體身份的形成

福柯在論述話語對象的建構過程和陳述方式的形成時，強調話語不僅給予對象獨特的稱謂，還會給陳述對象帶來特殊的待遇[7]。教育政策話語對社會主體身份地位的描述和確立，直接決定了其在社會行動中的“資格”，因此，這類主體必然成為教育政策研究者關注的重點。研究者在研究某類教育政策時，必須明確這類教育政策的陳述對象。以教師身份為例進行分析：教師的法律身份是教師政策與法律問題中的一個重要問題，決定了教師在社會關系結構中的位置，涉及其與政府、學校、學生的關系，以及相應的權利義務、資格任用、工資待遇、權利救濟的途徑和方式等各個方面[23]。

教育政策話語對教師身份的建構體現在專業性和公務性兩個方面。從專業性方面來看，1966年聯合國教科文組織發布的《關于教師地位的建議》提出：“教育工作應該被視為專門職業”；1993年出臺的《中華人民共和國教師法》規定了教師是履行教育教學職責的專業人員；2000年我國出版的第一部對社會職業進行分類的《中華人民共和國職業分類大典》，將我國職業劃分為八大類，教師屬于“專業技術人員”一類。教師的專業性直接決定了教師與其他職業相比具有參與教育教學培訓和教育管理的權利，并且要履行相應的教育教學義務。

從公務性來看，以德國、法國、日本為代表的大陸法系國家一般將公立學校教師視為國家公務員。德國《聯邦公務員法》規定：“聯邦及其他直屬聯邦的團體、機構和公法上的基金會，享有公務員的權利”[24]。法國《高等教育法》規定“教師—研究員”是國家公職人員，具有國家一般公職地位。日本的《教育公務員特例法》將教師的身份明確為教育公務員。此外，以美國、英國等為代表的英美法系國家，對教師的管理實行公務雇員，教師具有公務員和雇員的雙重法律身份[25]。在我國，教師的身份隨著社會歷史的變化經歷了多重轉換。1993年以前教師被納入干部管理制度，其身份視作國家干部。1993年《中華人民共和國教師法》對教師身份作出了新規定，賦予教師以履行教育教學職責的專業人員的新身份。這意味著以往的政府與教師的縱向型法律關系由于教師身份的變化而開始向橫向型法律關系轉化，由此產生了一系列問題[23]。直到2018年《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，更加強調了教師的公務屬性。教育政策話語將教師身份定位為“國家公職人員”，提高了其社會地位，也在教育實踐中產生了連鎖反應。

（五）教育政策研究者應具備視域融合的視角

伽達默爾的效果歷史的概念凸顯了詮釋學的應用功能，他認為人是歷史的存在，理解也具有歷史性。因此，他反對將文本進行客體化處理，倡導將“視域融合”作為詮釋學的主要概念工具，以及解釋文本的可能性條件。這點在歷史學研究中的體現更為顯著：在歷史研究中，研究者必須超越自身所處的年代，結合該歷史文本所處的年代，既要跨越二者之間的時空差距，又不可能完全摒棄自身的處境[6]。因此，歷史學研究者的參考框架和研究對象——歷史文本必須融合。同樣，教育政策研究中也不能將教育政策作孤立化處理，為了了解教育政策所要表達的東西，研究者必須使自己進入教育政策所在的問題域中。進入政策文本的問題域，并達到研究視角上的視域融合，有兩個層面的含義。

一是教育政策研究者要以超越自身“身份”的視角看待教育政策問題。現代教育政策議題的復雜性要求政策參與者必須具備較高的知識儲備與能力，以保證政策方案的質量。我國的教育政策研究者主要包括高校和社會機構中的研究人員，教育行政部門和其他部門的研究人員等。可以看出，具有特定領域科學（專業）知識的專家學者參與政府決策的廣度與深度日益顯著，甚至在某種領域中形成了“專家政治”或“技術專家治國”的現象[26]。而這些政策研究者本身采取的立場及看待教育問題的視角是影響教育政策品質的重要因素。但是，以高校科研人員和教育行政部門的研究人員所組成的教育政策研究者隊伍，無論是從經濟條件還是社會處境來看，均處于社會的中上層地位。而亟需教育政策研究者關注的則是教育條件較差、經濟物質條件難以保障的弱勢群體，如留守兒童、流動兒童、特殊兒童等。教育政策研究者由于離這類弱勢群體的“世界”較遠，很難切身體會到他們的教育訴求，更不能體驗其真實的教育狀態，難以對教育問題進行全面了解和把握。因此，教育政策研究者進行的教育研究、提出的政策建議究竟能否反映最真實的教育狀態，能否代表弱勢群體進行利益表達，均是值得考量的。教育政策研究者只有積極主動地“轉換”身份，在研究中真正走進利益相關者的場域，才能保證教育政策研究的真實，提出切實可行的建議，改善弱勢群體的教育處境。

二是教育政策研究者要超越自身所處的歷史傳統與時代。一方面，教育政策研究者在進行研究時要關注中國的特殊性。如果缺乏對中國教育發展的正確判斷，在沒有研究其適用范圍和條件的情況下，簡單將西方國家作為參照系，遷移相關政策到中國，只會出現“水土不服”的現象。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》頒布，明確提出了民辦學校要進行分類管理，對民辦學校進行營利與非營利的劃分；2016年11月，《中華人民共和國民辦教育促進法》（修正案）再次對我國民辦學校進行營利與非營利的劃分。學者鄔大光以民辦高等教育營利與非營利劃分的相關政策為例分析指出：對民辦高等教育進行營利與非營利劃分，應該是一個國家私立高等教育發展成熟階段的產物，我國民辦高等教育正處于起步階段，過早地進行營利與非營利劃分，只能讓基于投資辦學的民辦高校看不到預期目標[27]，這是造成許多民辦高校陷入“兩難”選擇的主要原因之一。因此，在分析中國現實教育問題的基礎上，合理借鑒國外先進經驗，達到國內國外視域的融合，是詮釋論視角對教育政策研究者的基本要求。另一方面，在研究教育政策文本時，教育政策研究者要置身于政策文本制定的時代，把握相關政策的發展脈絡。教育政策是連續的過程，一個政策圓圈結束后，并不代表政策的終結，而是會在政策過程與政策環境相互作用下開始新的政策過程[15]。我國教育政策研究者已充分認識到這一點，并對各級各類教育政策演進邏輯及其走向進行了大量研究。在重大歷史節點，眾多學者具有研究不同教育政策變遷的意識，致力于突破時間間距和歷史情境，通過對不同時期政策文本的分析，把握政策發展脈絡，并對當今教育政策的走向提出設想。這正是伽達默爾所強調的“視域融合”在教育政策研究中的真實寫照。只有采取“視域融合”這一開放、動態的研究視角，才能使教育政策研究不陷入身份、國別和時間的桎梏，達致終極意義上的普遍性。

（六）教育政策話語關涉政策參與民主性

費爾克拉夫三向度的話語分析模式，其基本前提是要將話語置于意識形態和權力的關系中討論，話語與權力具有互構性。而從教育政策文本到教育政策實踐是一個創造性的過程，政策執行滲透著權力關系。政策文本通過官方權力，讓行動主體更好地理解自己的主體性，政府也會利用自身的權威為政策辯護并讓政策過程合法化。英國學者斯蒂芬·鮑爾運用話語分析的方法，對撒切爾夫人執政10年間英國教育政策變遷進行了分析。在《政治與教育政策制定——政策社會學探索》中，他描述了當時英格蘭教育政策制定過程中來自政治家、行政官僚、專業人員三方的話語行為特點，歸納出教育政策是對教育的價值進行權威性配置的觀點[28]，揭示了教育政策幕后政治家、公務員及政府顧問所擁有的話語優先權及在教育意識形態中的權勢和地位。在我國，除了上述提到的信訪和上訪外，政協委員的提案也是公眾教育政策建言的重要渠道，其建議和提案更有可能上升為教育政策議題。提案是政協委員行使政治話語權力的重要途徑。從提案的話語來看，提案屬于結構化的政府規范文本，必須按照規定的格式擬就，只有經過審批才能立案。在提出提案的過程中，政協委員代表著廣大人民群眾，提案起著“為民請命”的重要作用。但經過研究發現，這些提案多來自北京、天津、上海等文化、教育、信息發達的直轄市，且有關教育的提案總體上體現了一種“城市文化”的話語基調，這是由于政協委員大多數居住在城市，且具有高等教育知識背景，大部分為知識階層并處于科教文衛行業所致[21]。可以看出，在關于教育政策的眾多建議中，并不是所有的話語都能被納入政策議題，國家教育政策傾向于“吸納”具有相同特質的話語，如具有代表性、規范性、沒有“敏感”話題的提案，這涉及教育政策研究中政策制定民主性的重要問題。令人欣慰的是，隨著新聞傳播、網絡平臺等的發展，公眾的話語力量也在不斷增強。加之我國始終堅持以人民為中心的發展思想，以增強人民群眾的教育獲得感作為教育工作的重中之重，普通民眾主動言說自身教育利益也會受到決策者的關注。因此，教育政策研究中要著力研究如何拓寬社情反映渠道及民意表達渠道，重視利益相關者的建議，體現教育政策話語的民主性。

四、結語

教育政策的本質是社會價值及教育利益的權威分配，同時也是社會各種價值取向和沖突調和的結果。教育政策的實施效果不僅與可量化的指標有關，更與教育公平等價值性因素有關。在教育領域中，人們各自有著關于教育的不同定義、行動意圖和價值觀念，教育政策及實施效果是人關于教育意志、意圖與教育價值的具體體現，是建構性的而非固定性的，是社會性的而非完全客觀性的。因此，以實證主義為研究范式的教育政策研究只著眼于數據而忽視背后的社會邏輯及意義是不可取的，所得出的結論很難關涉價值性因素。教育政策研究的理解詮釋取向，能夠為教育政策研究提供新的視角、問題意識和方法，更加強調教育政策中的意義、理解、動機和教育政策結果中的影響、效力和社會條件。以理解詮釋的視角對教育政策進行研究，對教育政策文本進行文本分析和話語分析，探究政策意義的傳遞過程，明晰政策文本負載的信息，厘清執行者對政策意義作出何種解讀。

但單一的研究范式并不能全面解釋或理解教育政策，教育政策研究的方法多種多樣，不同范式下的教育政策研究具有各自獨特的效能。面對錯綜復雜的教育政策現實，研究者應拋開對某種方法的偏見，根據研究主題選擇適切度高的研究視角，或綜合使用多種研究方法，才能實現預期的研究目標。

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