民事抗訴工作中檢察權的規制

紀養文 謝禪

摘 要：規范檢察權運行是落實司法責任制改革部署的重要舉措。持續加強對民事抗訴工作中檢察權的規制具有一定的歷史必然性，也是滿足人民群眾對個案公平正義新期待的必然要求。民事抗訴工作在監督理念和定位上容易出現偏差，與再審檢察建議“雙軌并行”、人員權責分散、環節較多、周期較長易引發風險，調查核實和聽證不夠規范、大數據和“外腦”借助不足，且管案、管事、管人的難度較大。應不斷更新監督理念、優化案件受理方式，規范辦案流程、提高審查效率，科學借助外力、規范辦案方式，協同監督制約、加強追責問責，真正落實司法責任制。

關鍵詞：民事抗訴 檢察權規制 再審檢察建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，以兩個小節的篇幅提出要確保依法獨立公正行使審判權檢察權、健全司法權力運行機制。黨的二十大報告也要求強化對司法活動的制約監督，促進司法公正。在最高檢印發的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中，將“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”作為總體目標。要全面準確落實司法責任制，就勢必要完善檢察官在司法辦案中的權責配置、權力制約與監督等問題，規范檢察權的運行。

最高檢應勇檢察長強調，“勇于自我革命，縱深推進全面從嚴治檢，必須做到依法正確行使檢察權……圍繞刑事案件不捕不訴、民事抗訴等容易出問題的重點環節，一體強化廉政風險預防和辦案管理”［1］。民事抗訴是民事檢察工作中最核心的環節之一，確保民事抗訴權依法正確規范行使，具有重要的意義。

一、加強民事抗訴中檢察權規制的必要性

（一）持續加強民事抗訴中檢察權規制具有一定的歷史必然性

民事抗訴工作隨著民事再審制度的建立和演變，經歷了從無到有、從弱變強，不斷探索完善的過程。加強對民事抗訴工作中檢察權運行的規制，具有一定的歷史必然性。在1982年的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》中，雖規定了檢察機關有權對民事審判活動實行法律監督，但未提及監督方式。1991年民事訴訟法頒布后，民事抗訴制度才正式確立，并付諸司法實踐。辦理抗訴案件從此成為民事檢察工作的重心，辦案規模持續大幅提升。其后隨著民事訴訟法于2007年、2012年、2021年在“審判監督程序”一章中相關條文的修訂，民事檢察監督的范圍由民事審判活動擴展到民事訴訟的全過程，民事檢察監督方式從只有抗訴到抗訴和檢察建議并行。但抗訴一直是民事檢察工作的核心，決定了民事檢察工作發展的方向和質效。加強對民事抗訴權的規制以促進民事檢察的良性發展，既是實踐經驗的總結，也是民事檢察事業發展的歷史必然。

（二）加強民事抗訴中檢察權規制是滿足人民群眾對個案公平正義新期待的必然要求

民事案件廣泛涉及人民群眾的人身權利、財產權利以及其他合法權益，對人民生活有深刻影響。人民群眾對個案公平正義的追求愈漸迫切，不僅對關系自身利益的生效裁判結果高度關注，致使再審申訴的數量居高不下，對網絡上的涉訴輿論熱點也能感同身受，對個別不公正的判決深惡痛絕，期望營造更加公平的訴訟環境。檢察機關不僅要用足用好民事抗訴權實現對個案的糾偏，更要落實精準監督理念，力爭“辦理一案、影響一片”。唯有加強民事抗訴中檢察權規制，提升辦案效能，才能將民事抗訴的“三個效果”精準體現在每一個司法案件中。

二、民事抗訴工作中檢察權運行的不足與風險

（一）監督理念和定位容易出現偏差

檢察機關對于民事抗訴案件的受理，在不同時期和不同地區具有較為明顯的差異，這實質上反映了監督理念層面的差異。一是對于監督權的定位存在偏差。有的檢察人員把民事抗訴權理解為民事私權利救濟的一種方式，把修復當事人因不適當的民事裁判而產生的權益受損作為主要的價值取向。這實際是一種誤區，容易引發對民事抗訴破壞當事人之間訴訟角力平衡的擔憂。檢察機關抗訴的最終目的，不是干預已經發生的訴訟結果，而是監督審判權的行使。對當事人私權利的救濟是客觀效果，也是次要的目的。［2］這有別于樸素的正義觀。二是對于依職權監督的理解不一致。民事裁判結果監督案件的受理渠道有三種：當事人申請、案外人控告和人民檢察院在履行職責中發現。對于檢察機關依職權啟動監督程序的情形，民事訴訟法未予提及，僅在《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第37條中作了規定，且明確該情形不受當事人是否申請再審的限制。實踐中，檢察機關對于依職權受理案件標準的把握存在差別，寬嚴不一。三是對于辦案數量與質量的理解不一致。有的辦案人員對于民事抗訴案件規模存在一定的“數字迷信”“數據恐慌”，存在千方百計擴大抗訴案件規模的傾向，未能實現數量與質量相統一。

（二）“雙軌并行”、權責分散、流程冗長易引發風險

一是提請抗訴和再審檢察建議“雙軌并行”界限模糊。根據民事訴訟法第219條第2款規定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有該法第211條所規定的13種情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。故地方檢察機關提起民事再審可以采用提請抗訴和再審檢察建議兩種不同的方式。雖然在《監督規則》第81、82、83條中將提出再審檢察建議的情形限縮為11種情形，且規定了一般應當提請抗訴而非提出再審檢察建議的情形，但實踐中兩種監督方式的提出條件基本是一樣的。在程序上，提請抗訴需要上一級檢察院同意，審查環節較多、難度相對較大，提出再審檢察建議一般只需本院檢察委員會決定即可。辦案人員在確定提請抗訴還是提出再審檢察建議時，經常需要反復權衡。

二是提請抗訴案件中的權責較為分散。在下級檢察院提請抗訴的案件中，案件的初步審查由下級檢察院負責。下級檢察院的辦案人員負責對案件基本事實調查核實并會見當事人，對案情較為熟悉但并不直接決定案件是否提出抗訴，只能提請上級檢察院決定；上級檢察院通常依照提請抗訴的報告書和卷宗材料進行書面審查，相對缺少親歷性，卻要作出案件是否抗訴的決定。上級檢察院特別是省級檢察院抗訴案件較為集中、人員相對較少，卻要承擔關鍵的責任。下級檢察院參與辦案人員對案件承擔了主要的調查核實工作，卻并不承擔最終的辦案責任。在提請抗訴案件中，通常需要由多人共同對案件質量承擔責任，更需要加強制度規制，讓辦案者和決定者各負其責。

三是提請抗訴流程環節較多、周期較長。民事抗訴案件通常采用“上級抗訴、下級再審”的模式。在典型的申請抗訴案件中，案件受理后需要經過5個環節：審查抗訴申請、同級檢察院提請抗訴、上一級檢察院提出抗訴、上一級法院裁定再審、同級法院再審改判。對于同一案件事實，需要由兩級法院和檢察院分別獨立作出審查后方能作出改判，案件經歷一個“倒U型”的彎道才能回到訴訟起點。大部分案件從提出申請到改變原裁判結果需要1年以上的時間，如果某個環節出現延誤，則可能耗費時間更長，消耗更多的司法資源。

（三）調查核實和聽證不夠規范，大數據和“外腦”借助不足

雖然民事抗訴案件以書面審查為主，申請人或者其他當事人對其提出的主張負有舉證義務，但當事人往往在上訴和再審環節中已經窮盡了舉證能力，獲取新證據需要借助外力。實踐中辦案人員調查核實不規范的情形也時有發生。限于辦案人員能力和精力，且民事抗訴案件通常矛盾較為激烈，目前聽證工作僅在少量抗訴案件中開展，未達到“應聽盡聽”的標準。［3］在數字檢察方面，通過學習和探索，辦案人員已經能夠運用大數據法律監督工具發現更多的民事抗訴案件線索，但對數字模型的使用還不夠熟練和自覺。對于行業專家“外腦”，省級檢察院能夠做到經常聯系、深入借助、及時咨詢意見，基層檢察院還較少使用。

（四）管案、管事、管人難度較大

民事裁判結果監督案件數量較大、專業性較強，且辦案過程較為獨立，對其予以制約監督在客觀上存在一定的難度。如考核人員雖然可通過辦案數量、案件抗訴改變率、監督率等對辦案質量予以評價考核，但單憑數據未必能反映實際辦案質量。根據《監督規則》第42條的規定，上級檢察院可以將受理的案件交由下級檢察院辦理，但對于交辦的案件可能會存在“一交了之”的情況。雖然有員額檢察官和辦案組，但實踐中檢察官助理充當辦案主力的情況也并不少見。另外，民事抗訴環節也是廉政風險的易發地。待辦的民事案件如果啟動再審，對當事人來說可能涉及巨大經濟利益，也易導致相關的不當交往情形出現。對于辦案過程中可能發生的違法違規行為，督察部門一般只能進行事后監督，難以在辦案中及時發現。

三、加強民事抗訴工作中檢察權規制的建議

最高檢應勇檢察長強調，“要全面準確落實司法責任制，完善司法辦案權責配置，著力解決放而不管、制約不夠、監督乏力等問題，實質開展追責懲戒工作，構建規范的檢察權運行機制”［4］。針對以上問題，建議從以下方面著手，增強對民事抗訴工作中檢察權的監督制約。

（一）更新監督理念，優化受理方式

一是應當秉持客觀公正立場。要堅持“國家的法律監督機關”的憲法定位，以通過民事訴訟監督保障法律的統一正確實施為目標，避免過多介入當事人之間的權利義務沖突，保持一定的謙抑性。二是要著力加強依職權監督。民事訴訟監督案件中依職權監督案件的重點是損害國家利益或者社會公共利益、枉法裁判、虛假訴訟等較為嚴重擾亂司法秩序的行為，其中多是社會“盲點”和“痛點”，也是檢察院依法能動履職服務經濟社會發展大局的重要著力點，應當主動監督、積極作為。三是堅持辦案數量和質量的統一，提升民事抗訴的精準性、及時性、有效性。著力發揮民事抗訴在法律適用和司法理念方面的糾偏、引領價值，通過對個案的高質量監督產生對類案的指導效果。同時努力通過檢察和解、司法救助等方式，對私權利予以更多支持和救濟。

（二）規范審查流程，提高審查效率

一是充分利用民事抗訴與再審檢察建議“雙軌制”優勢，構建各有側重的監督格局。市、縣級檢察院應充分利用民事抗訴與再審檢察建議兩種模式，積極適應人民法院審級職能定位改革，剛柔相濟、快慢結合，根據不同案情，選擇更優的監督方式。對于適用法律確有錯誤、具有典型意義的案件，應當堅決提請抗訴，體現監督剛性。對于案情相對簡單、錯誤較為清楚的“小案”，可依照“兩高”《關于規范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》，多采用再審檢察建議的方式，更多激發同級檢察院監督動能。二是加強上下一體化辦案，形成監督合力。繼續推進一體化辦案機制，加強上下級檢察人員在民事抗訴案件辦理中的工作協同，通過案件交辦和類案指導等方式，促進在提請抗訴案件中上下級檢察院之間的協作分工。由下級檢察院在上級檢察院的指導下做好調查核實工作，由上級檢察院把好法律適用關，提高民事抗訴的合法性、針對性和準確性。三是優化辦案流程，提高民事抗訴辦案效率。深入推進繁簡分流。對相對簡單的案件適用簡易程序審查，縮短辦案周期；對較為疑難復雜的案件，集中檢力深入審查。嚴格遵守辦案期限。對重點案件早做謀劃，嚴格依照程序，在法定的辦案期限內辦結。加強流程再造。通過制度設計減少提請抗訴案件辦理的中間環節和重復審查，縮短辦案周期，減少程序空轉。

（三）規范辦案方式、借助外力，提高辦案質效

一是建立“寬進嚴出”的調查核實機制。檢察人員可根據辦案需要或者依照當事人申請，自行決定啟動調查核實工作，但不得隨意擴大調查核實范圍，也不得將獲得的證據用于無關的事項。決定和具體實施調查核實工作的檢察人員分別對其行為負責。二是持續增加聽證的適用比例。及時組織當事人對爭議焦點進行辯論，對新證據進行質證，對當事人的言詞證據進行固定，避免其搖擺不定。三是提高運用數字模型和大數據平臺的能力，發現更多的案件線索。四是用好“外腦”，加強與民事檢察咨詢專家和兼職檢察官助理的常態化聯系，幫助解決疑難問題。

（四）協同監督制約，加強追責問責

一是更加注重實效考核。更好地發揮考核“指揮棒”的作用，在考核中更加注重采納率和改判率，常態化開展案件質量評查，對民事抗訴的實際效果予以評測。對于該抗不抗、抗訴效果不佳的案件，逐案分析研究，客觀評價督導。二是更加注重流程監督。上級檢察院要加強對轄區案件的備案審查和調度，對于交辦的案件要認真審核作出審查意見。對于擬抗訴的案件，應當嚴格依規開展檢察官聯席會議研究并報負責人審批把關。三是嚴肅追責問責。嚴明黨的政治紀律和政治規矩，嚴格落實“三個規定”和重大事項請示報告制度。

* 山東省人民檢察院第六檢察部副主任、三級高級檢察官［250014］

** 山東省濱州市人民檢察院第四檢察部副主任，全國檢察機關民事檢察人才庫成員［256603］

［1］ 鞏宸宇：《全國檢察機關黨風廉政建設工作會議召開 應勇強調以徹底的自我革命精神縱深推進全面從嚴治檢 為以檢察工作現代化服務中國式現代化提供堅強保障》，《檢察日報》2024年1 月 30日。

［2］ 參見滕艷軍等：《民事裁判結果監督標準實證研究》，中國檢察出版社2020年版，第1頁。

［3］ 參見謝禪 ：《強化民事檢察調查核實機制的路徑探析》，《中國檢察官》2019 年第21期。

［4］ 同前注［1］? 。