檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟的困境與破解

王志民 張納 張亞峰

摘 要：隨著信息化社會發(fā)展，我國明確規(guī)定了個人信息保護(hù)的公益訴訟制度，賦予了檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)公益訴訟的訴訟資格。但在個人信息保護(hù)實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟仍然存在許多問題，如受案范圍模糊、起訴主體范圍與順位不明確、訴訟請求適用不完善等。對此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善個人信息保護(hù)公益訴訟制度，合理拓寬個人信息保護(hù)公益訴訟受案范圍。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極能動履職，高質(zhì)效辦理個人信息保護(hù)民事公益訴訟案件，在案件辦理中合理探索適用懲罰性賠償?shù)仍V訟請求。

關(guān)鍵詞：個人信息保護(hù) 檢察公益訴訟 民事公益訴訟

一、問題的提出

在數(shù)字化時代，違法收集、獲取、使用、買賣個人信息的侵權(quán)現(xiàn)象并不罕見，其中以互聯(lián)網(wǎng)為載體所產(chǎn)生的個人信息侵權(quán)問題則更為突出。［1］為切實(shí)應(yīng)對這一問題，我國出臺了《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個人信息保護(hù)法》），并在第70條明確將個人信息保護(hù)納入檢察公益訴訟法定領(lǐng)域，即“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。

不過，《個人信息保護(hù)法》相關(guān)配套規(guī)范性文件數(shù)量并不多，而個人信息的存儲、使用等行為衍生的相關(guān)社會關(guān)系愈加復(fù)雜，使得個人信息保護(hù)檢察公益訴訟“實(shí)踐先行”與法律固有滯后性之間的張力進(jìn)一步突顯，檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟面臨諸多困境，急需予以破解。

二、檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟的困境

相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，《個人信息保護(hù)法》第70條并未對相關(guān)實(shí)質(zhì)性、程序性問題作出具體規(guī)定，使得在個人信息保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟仍面對許多困難。

（一）受案范圍不清晰

首先，從文義解釋角度出發(fā)，第70條中規(guī)定的“違反本法規(guī)定”為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟附加了一個基本前提，即違法行為“違反本法規(guī)定”，這實(shí)際上對相關(guān)案件類型造成了限縮。其次，社會公共利益與“眾多個人的權(quán)益”之間還不能直接等同。第70條將個人信息保護(hù)公益訴訟的救濟(jì)客體確定為“侵害眾多個人的權(quán)益”，但其是否與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）規(guī)定的“社會公共利益仍然處于受損害狀態(tài)”這一起訴條件的程度相一致，卻并未明確規(guī)定。最后，現(xiàn)有規(guī)定的預(yù)防性功能發(fā)揮不明顯。第70條將眾多個人的權(quán)益已受到侵害作為訴求前提之一。從這一表述直接理解，若相關(guān)權(quán)益未受到實(shí)際侵害，則檢察機(jī)關(guān)很難提起公益訴訟。這就需要明確許多問題，如怎樣明確社會公共利益受到損害的程度？個人信息保護(hù)刑事案件中的“侵害”與此處的“損害”是否有所不同？如何將“風(fēng)險”納入提起公益訴訟的考量范圍內(nèi)以達(dá)到預(yù)防性效果？

（二）起訴順位不明確

雖然第70條規(guī)定了可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟的主體，但是該條與民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟起訴順位存在一定差別。在民事訴訟法的公益訴訟制度相關(guān)規(guī)定中，檢察機(jī)關(guān)扮演著“兜底”角色。［2］然而，第70條卻將檢察機(jī)關(guān)放置在前，并規(guī)定由網(wǎng)信部門來確定“有關(guān)組織”的具體主體，且現(xiàn)有列舉很難說是并列列舉或依次列舉。這也為檢察機(jī)關(guān)履職增加了難度。例如，檢察機(jī)關(guān)在公告階段如何確定適格主體及其起訴順位？

（三）訴訟請求適用規(guī)范不完善

《辦案規(guī)則》第98條第1款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提出的訴訟請求，包括“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等”，并在第2款規(guī)定針對不同領(lǐng)域案件，還可以提出特定訴訟請求。但該條亦沒有提及個人信息保護(hù)領(lǐng)域案件。由于個人信息經(jīng)濟(jì)價值的不確定性，當(dāng)公民個人信息的合法權(quán)益遭受侵害后有時難以計算具體損失，甚至十分容易產(chǎn)生極高或極低的極端情況。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)也尚無提出賠償損失訴訟請求的適用規(guī)范，使得檢察機(jī)關(guān)更加難以精準(zhǔn)且科學(xué)地提出具體訴訟請求。

三、檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟的困境破解

針對上述問題，結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定、司法實(shí)踐，可以嘗試從以下方面進(jìn)行針對性完善：

（一）進(jìn)一步拓寬受案范圍

第一，拓寬個人信息侵害被訴行為的范圍。正如前文所言，社會背景不同，“社會公共利益”具體內(nèi)容也會產(chǎn)生變化。這也要求該領(lǐng)域民事公益訴訟的受案范圍不可過于僵硬，而應(yīng)當(dāng)是一個開放的、動態(tài)調(diào)整的體系?；诖耍瑸榍袑?shí)維護(hù)公益，應(yīng)當(dāng)將個人信息侵權(quán)行為的違法性要件，由“違反本法規(guī)定”通過司法實(shí)踐、司法解釋或其他方式實(shí)際定位至“違反國家規(guī)定”，以此避免成文法的局限性，拓寬未來公益訴訟案件類型的發(fā)展空間。

第二，明確社會公共利益損害的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，判斷“公益”的主要標(biāo)準(zhǔn)便是在于相關(guān)利益主體的廣泛性、不確定性與非排他性［3］，以人數(shù)“眾多”這一形式要件作為判斷標(biāo)準(zhǔn)來衡量受侵害的特定利益是否屬于公益稍有不妥。檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)公益訴訟，應(yīng)以不特定多數(shù)的利益受到侵害為前提?？紤]相關(guān)刑事犯罪案件的實(shí)際損害后果程度是否達(dá)到第70條表述的“侵害眾多個人權(quán)益”，需要綜合考慮個案中的受害人實(shí)際數(shù)量及其分布、是否存在潛在不特定受害人等多種因素。

第三，發(fā)揮個人信息保護(hù)公益訴訟預(yù)防“風(fēng)險”的作用，以“訴”為手段督促“信息掌握者”削減風(fēng)險、盡到規(guī)避個人信息泄露的義務(wù)。但是，不能僅僅簡單地將“風(fēng)險”作為公益訴訟的主要目的，而是要有“篩選”意識，即進(jìn)一步梳理“風(fēng)險”類型及其客觀危險性與緊迫性，進(jìn)而判斷應(yīng)當(dāng)借由且能夠借由公益訴訟所規(guī)避的風(fēng)險。當(dāng)然，如果在個人信息犯罪中，行為人已經(jīng)全部履行了修復(fù)受損公益所需費(fèi)用，則無提起民事公益訴訟的必要。否則行為人就有可能面臨僅實(shí)施一個違法行為，而承擔(dān)多次法律責(zé)任的問題，既有悖于民事?lián)p害賠償所應(yīng)當(dāng)遵循的損失填平原則，又造成相應(yīng)的起訴主體通過訴訟獲益而引發(fā)的道德風(fēng)險。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟的順位

在順位安排上，《個人信息保護(hù)法》第70條實(shí)際形成了以檢察機(jī)關(guān)為主、以其他主體為輔的訴訟力量組合。

在已有公益訴訟實(shí)踐中，由消費(fèi)者組織為訴訟主體提起公益訴訟的實(shí)例并不多，由其提起個人信息保護(hù)公益訴訟在短期內(nèi)難以應(yīng)對社會實(shí)踐需要。由國家網(wǎng)信部門確認(rèn)的組織尚不十分明確，其在可預(yù)見周期內(nèi)很難說能夠承擔(dān)起提起個人信息保護(hù)公益訴訟的重任。因此，根據(jù)實(shí)踐需要，讓檢察機(jī)關(guān)作為第一順位發(fā)揮帶頭作用，具有合理性、必要性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分意識到自身職責(zé)，在檢察體系內(nèi)部探索完善個人信息保護(hù)公益訴訟辦案規(guī)范或指引，積極能動履職。當(dāng)然，這不代表檢察機(jī)關(guān)排斥其他主體依法提起公益訴訟的權(quán)利。相反，檢察機(jī)關(guān)仍然需要嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，積極尋找、確定并告知適格主體可提起民事公益訴訟，并支持并“托舉”其他適格主體提起個人信息保護(hù)相關(guān)的民事公益訴訟。

（三）探索適用多元訴訟請求內(nèi)容

個人信息本質(zhì)上屬于具有不可恢復(fù)性的無形財產(chǎn)，當(dāng)其面臨侵害風(fēng)險時，排除妨礙、消除危險的責(zé)任方式可以在民事公益訴訟案件中適用，消除個人信息安全的潛在威脅或已有風(fēng)險。但是，個人信息原有的私密性、完整性會在被非法收集、利用時就遭到破壞，且無法恢復(fù)，相應(yīng)財產(chǎn)價值往往也無法返還。在這種情況下，不僅排除妨礙、消除危險無法適用，返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀這兩種責(zé)任承擔(dān)方式也再難適用。在此前提下，檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟，依據(jù)民法典能夠提出的、普遍適用的責(zé)任承擔(dān)方式應(yīng)當(dāng)為賠償損失、停止侵害、賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)等。實(shí)際上，賠償損失仍然是最主要、是實(shí)質(zhì)的救濟(jì)形式。需要說明的是，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟適用的損害賠償請求本質(zhì)上仍然屬于填補(bǔ)式訴訟請求，旨在鼓勵更多的適格主體通過司法實(shí)現(xiàn)公共利益保障。［4］不過，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，個人信息違法行為造成的實(shí)際損害還無法得到精準(zhǔn)鑒定，雖然可以以違法行為人收益作為標(biāo)準(zhǔn)確定損害，但在部分情況下違法行為人獲得收益可能很小，而個人信息損害規(guī)模又十分巨大。對此，也有學(xué)者主張，可以在個人信息保護(hù)公益訴訟中探索、推動適用懲罰性賠償制度，以此提升違法犯罪成本，起到有效預(yù)防、震懾作用。［5］在個人信息合法權(quán)益受損屢見不鮮的社會背景下，此觀點(diǎn)也存在合理性。檢察機(jī)關(guān)可以以食藥領(lǐng)域公益訴訟主張懲罰性賠償?shù)膶?shí)踐為基礎(chǔ)進(jìn)行深入探索，嘗試在個人信息保護(hù)領(lǐng)域民事公益訴訟中合理適用懲罰性賠償機(jī)制。

當(dāng)然，僅依靠特定某一主體并不能完全消除個人信息保護(hù)漏洞。因此，在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)力量的同時，還需要調(diào)動司法審判、行政監(jiān)管等多元主體的力量，切實(shí)形成個人信息保護(hù)合力。

*北京市人民檢察院第四分院黨組副書記、副檢察長、一級高級檢察官［100066］

**北京市人民檢察院第四分院第四檢察部四級高級檢察官［100066］

***北京市人民檢察院第四分院第四檢察部檢察官助理［100066］

［1］ 參見王偉潔：《我國數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、治理困境及對策建議》，《網(wǎng)絡(luò)安全和信息化》2021年第6期。

［2］ 民事訴訟法第58條第2款列明的第一順位主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織，而檢察機(jī)關(guān)置于第二順位。并且，在第一順位起訴主體不起訴或不存在第一順位主體時，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟。

［3］ 參見楊雅妮：《個人信息保護(hù)民事公益訴訟案件范圍研究》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第4期。

［4］ 參見張新寶、賴成宇：《個人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021年第5期。

［5］ 參見孫鵬、楊在會：《個人信息侵權(quán)懲罰性賠償制度之構(gòu)建》，《北方法學(xué)》2022年第5期。