行政檢察參與民營企業行政合規的路徑*

王旭奇 姜建超

摘 要： 民營企業行政合規仍處于空白狀態，探索民營企業行政合規內容于保障市場經濟健康、全面發展，提升國民福祉皆大有裨益。檢察機關有必要在法律法規不健全的情況下充分運用行政檢察中的“兩法銜接”、爭議化解、非訴執行、行政公益訴訟、社會治理等手段，通過對具體行政行為、社會治理監督暢通行政檢察參與民營企業行政合規的路徑。

關鍵詞：行政檢察 民營企業 行政合規 行政行為

結合我國法律、行政法規以“懲治”為主的治理方式仍不能有效杜絕企業違法、犯罪及“懲治”力度較大的話極有可能導致民營企業倒閉的客觀現實，行政機關希望完成“責令改”到“幫助改”柔和執法方式的轉變。介于現行法律、行政法規不完善的客觀情況，檢察機關作為法律監督機關，有必要依托行政檢察參與民營企業行政合規建設。本文結合司法實踐存在的問題，對行政檢察參與民營企業行政合規問題進行探討。

一、民營企業行政合規的概述

（一）行政合規定義

行政合規的定義存在二分性：一是企業在生產經營過程中發現存在違反法律、行政法規或政策規章的情況，自發性地整改，避免被行政機關查處；或是在違反法律、行政法規后，針對行政機關的處罰制定合規計劃，避免因相同或類似問題再次遭到處罰。二是企業在行政執法過程中通過承諾制定并實施合規計劃換取行政機關減輕或免除處罰的機制。

（二）行政合規現狀

2021年出臺的《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》通過增加“涉案”一詞將企業合規的主體范圍確定在刑事領域。實踐表明，單獨以刑事手段已然不能督促民營企業守法經營，迫切需要從行政角度對民營企業的經營從源頭上加以約束，以行政合規建設完成民營企業健康發展的前端治理。現階段，我國企業行政合規建設主要體現在兩個層次：一是集中在反壟斷執法和證券金融監管領域，以國有企業等為主，對于民營企業尚未開展。二是政策文件為主，效力位階較低，絕大多數屬于部門規范性文件和地方工作文件，對民營企業建立行政合規僅具有行政指導價值。

（三）行政檢察參與行政合規的基礎

根據《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）規定，行政檢察依法對行政機關履職中的行政行為進行監督。同時，秉持“以我管促都管”的理念積極履職，通過檢察監督助力社會治理體系建設?？梢?，行政檢察與作為執法者的行政機關、企業的關系既包含了監督與被監督的矛盾關系，也蘊藏了合作、共贏的互生關系。具體表現為：行政檢察應當立足法律監督職能，對行政機關在面對民營企業的違法行為時作出的具體行政行為或對企業自我管理進行監督。

二、行政檢察參與行政合規的現實障礙

（一）法律制度中參與行政合規的難點分析

1.現行法律、法規不健全。行政檢察缺乏對合規行為監督的直接法律依據，導致對行政機關如何對民營企業進行行政合規建設的監督不暢，亦存在行政檢察插手、干預行政執法活動的隱患，增加與行政機關的矛盾。

2.法律法規的滯后性。根據現行法律的框架設計，沒有法律、行政法規對民營企業行政合規作出規定，政策性文件不能在具體案件的辦理過程中直接援引、適用，只能作為案件辦理的指導依據。相關職權部門出臺的《商業銀行合規風險管理指引》《合規管理體系要求及使用指南》等始終不能擺脫政策文件的屬性。實踐中，行政機關因合規法律依據問題，大多將合規的第一責任人認定為違法的民營企業，其在執法過程中施以何種行政行為只是履行管理職責。同時，執法人員執法過程中傾向于嚴格按照法律規定給予行政處罰，增加了行政檢察參與、建議民營企業開展行政合規的工作難度。

3.監管機制不完善。目前涉案企業合規改革試點單位采取的主流方式為建立企業合規第三方監管人數據庫，將具備一定的政策、法律知識且能夠參與合規的人員囊括其中，以備需要之時從中抽取參與企業的合規建設。實踐中，第三方監管人的聘用、業務考核、履職未形成統一標準，嚴重影響企業合規建設的成效。再者， 部分民營企業自發性從企業內篩選員工成立合規人，意在及時發現生產經營中存在的問題，在被行政處罰前自我糾正。值得注意的是，合規人的選用、履職及權益保障等均沒有相應監督機制。

（二）法律實踐中參與行政合規的難點分析

1.主體限定窄。我國大多數單位犯罪是從行政違法行為轉化來的，企業在觸犯了特定的行政法律、法規情況下便有了可責性，只有企業的違法行為完成了從行政違法到刑事犯罪之間的“量變”與“質變”的轉換，才會被刑事法律所評價，從而界定了“涉案”企業合規的范圍。但從行政檢察角度講，能夠采取合規的民營企業應當是“全部”，因“預防企業行政違法是降低企業違法犯罪可能性的前提”［1］，無論企業是否觸犯刑事法律，都應該建立行政法意義上的合規體系，這也是民營企業前端治理的必要條件。

2.行政檢察對第三方監管人、合規人的履職監督不暢。與涉案企業合規相同，民營企業行政合規的第三方監管人產生的初衷是解決對涉案企業合規承諾和合規計劃落實情況的監管問題［2］，合規人亦同理。根據企業行政合規的定義，第三方監管人與合規人的法律屬性應為民事主體，屬于民事法律關系，不屬于行政法調整范疇。

三、行政檢察參與民營企業行政合規的路徑

（一）立足行政檢察監督，暢通合規參與渠道

合規改變了傳統的行政執法強制的、單一的命令控制式監管，采取容錯、利弊權衡的柔性執法方式，本質是一種“妥協”，即行政機關在執法中作出讓步，幫助民營企業完成合規建設，避免違法行為的發生。因行政合規屬于具體行政行為，故行政檢察有必要通過監督予以規制、規范。

1.依托“兩法銜接”機制?！耙驗槠髽I只有杜絕了行政違規、違法的可能性，才能從根本上消除刑事犯罪的可能性?！保?］檢察機關通過開展“兩法銜接”工作，將刑事司法與行政執法銜接，以刑罰作為終局結果，引導、監督民營企業積極進行合規建設。值得注意的是，“兩法銜接”劃入行政檢察業務范圍后，開啟了刑事、行政檢察與行政執法的聯結。因民營企業行政違法與刑事犯罪二者之間“量變”與“質變”的關系及刑法的謙抑性，使得一定范圍的案件可以通過行政處罰矯正，這也是過、罰相當的基本價值，即違法的民營企業不構成刑事犯罪但構成行政違法，刑事檢察需將線索移送行政檢察，經審查符合合規條件的，由行政檢察通過建議或聯合行政機關對違法民營企業開展行政合規。

2.借助行政爭議實質性化解制度?！度嗣駲z察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》出臺之后，各地方結合地區實際制定了行政爭議化解的具體方案，其中不乏提出在爭議化解過程中開展民營企業行政合規設想，部分地區也積極地進行嘗試。如徐州經濟技術開發區人民檢察院某新材料公司不服行政處罰爭議化解案，在依法監督行政機關違法行為的同時開展爭議化解，并聯合行政機關共同對該企業進行合規建設，助力其成功上市。［4］如果行政機關對民營企業的行政處罰成立，民營企業也符合合規條件，行政檢察則需與行政機關進行會商，從“三個效果”統一的角度建議啟動行政合規建設。

3.經由行政非訴執行監督制度。行政訴訟法賦予檢察機關對行政非訴執行活動進行法律監督的權力。實踐中，不乏存在大量的民營企業在接到行政處罰之后既不訴訟、不復議，也不履行行政處罰的情況。如早期一些地方政府通過招商引資政策將民營企業引進來，并以土地等資源許以利好，形成了“先上車后補票”的實操性方案。隨著政策變化，不少民營企業上車后未能補票，導致現階段成為違法企業，造成了土地非訴執行中“公地悲劇”。行政檢察以此為基點，建議行政機關對此開展民營企業行政合規建設，改變以往單一的強制拆除地上建筑物的行政處罰決定，對符合完善用地審批手續的予以完善，將“公地悲劇”能夠在行政手段的溫和調整下變成“公地喜劇”，有效利用土地資源反哺社會經濟發展。

4.建立涉行政公益訴訟中民營企業行政合規制度。針對存在損害公共利益情形的案件，檢察機關依托行政公益訴訟探索建議行政機關對違法民營企業進行合規建設，以求達到“溯源治理”的效果。實踐中，行政公益訴訟尋求保護公益“最優解”離不開督促行政機關對違法民營企業進行行政合規建設，即根據案件不同情況，督促行政機關履職與民營企業通過增殖放流、生態治污、替代性修復等多種方式對受損公益損害進行修復，實際上是通過溝通、建議的方式與行政機關達成對涉案民營企業進行合規建設的內容。如江蘇省沛縣人民檢察院辦理的某化工有限公司污染環境刑事附帶民事、行政公益訴訟案，通過與某縣生態環境局和屬地鎮政府聯合成立磋商會談小組，秉持依法保護民營企業合法權益的原則，審慎審查案件后委托專業機構對該民營企業進行行政合規審查并取得顯著成效。［5］

5.完善對第三方監管機構及合規人的監督。第三方監管機構與合規人的合規行為屬于民事法律行為，不具備行政法上的可責性。但行政檢察履職中的“穿透式”和“以我管促都管”監督理念，對第三方監管機構、合規人的監督提供了思路。第三方監管機構的履職行為系行政機關具體行政行為的延伸，其無法脫離行政機關的具體行政行為獨立存在，行政檢察在對行政機關作出的合規行為進行監督的過程中應當包含對三方監管機構就民營企業行政合規的履職過程進行監督。合規人雖然屬于民營企業的員工，但是行政檢察具備促進社會治理的責任，因企業從事的生產經營活動事關社會經濟健康發展與人民生命財產安全，行政檢察亦具備監督的基礎條件。

（二）明確行政檢察參與民營企業行政合規的內容

1.監督行政機關啟動民營企業行政合規程序。《中華人民共和國行政處罰法》第6條確立了處罰與教育相結合原則，行政機關需轉變理念，在處罰的同時要考慮法律效果與社會效果的統一。審慎使用行政處罰的自由裁量權，在處罰過程中可以基于處罰權、裁量權提出民營企業行政合規方案。行政檢察應注意區分行政執法的不同環節、情況，有的放矢地開展監督工作。行政處罰合法但不合理的，行政檢察可以重啟各主體之間對話的方式，搭建交流平臺，一方面向行政機關講明情況，建議對違法的民營企業進行合規建設。另一方面，向違法民營企業進行釋法說理，消除民營企業的逆反心理，加大合規建設的配合力度。行政處罰不合法亦不合理，檢察機關應當向行政機關制發檢察建議，在糾正行政行為的同時，審查民營企業是否具備行政合規建設的條件。需進一步明確行政檢察在行政違法行為監督、行政爭議實質化解中監督行政機關啟動民營企業行政合規程序的地位。明辨企業行政違法和企業犯罪及高管違法、犯罪之間的關系，厘清犯罪與行政違法二者處理的界限，按照“兩法銜接”機制落實刑事與行政銜接內容。把握行政公益訴訟中開展民營企業行政合規的主動權，落實行政機關在公益訴訟中的合規參與地位，在行政公益訴訟和行政處罰配合之下教育、警示、引導民營企業積極開展合規建設，真正意義上通過行政檢察推動民營企業行政合規中的末端處理與前端治理于一體。

2.監督第三方監管機構審慎履職。行政檢察借助行政機關對違法民營企業進行合規的行政行為參與、協助行政機關以權力清單的方式進一步細化第三方監管機構的具體權限，并明確其所出具的《合規評估報告》內容及效力［6］，進而倒逼其通過嚴格的培訓、篩選業務能力較強的人員進入第三方監管人數據庫，以確保其被抽中的合規監管人時能盡到勤勉義務。即，行政檢察監督第三方監管機構和民營企業積極開展合規建設，切實消除經營風險，避免產生“紙面合規”“無效合規”的情形。

3.監督合規人審慎履職。“企業合規負責人是組織內對合規管理工作負管理責任的負責人、決策者和日常監督者?！保?］民營企業通過合規人在事前建立合規計劃，有利于民營企業發現潛在的違法違規因素，通過內部的糾錯、修補機制將潛在的違法行為消滅在萌芽狀態。行政檢察從社會治理的角度出發，對合規人可進行以下監督：

一是對人員的成立進行監督。合規人需要具備三個特征：（1）合規人和生產經營活動具有物理上的切近性，確保其掌握企業內部生產信息，并對發現的問題在第一時間形成快速反應機制。（2）合規人應當具備相應的專業能力，確保其能夠主導或引導合規標準的制定，保障其企業行政合規的效果。（3）合規人應當具備相對獨立的地位，確保監督合規方案精準實施的有效性。該種合規人特指民營企業工作人員，其能夠制定更具針對性、操作性的合規標準，更容易發現企業合規中存在的問題，形成以更低成本獲取企業內部的合規經營情況，在極大提升監管效能的同時，可以大幅降低執行和守法成本。因《中華人民共和國公司法》等法律法規中沒有明確規定，行政檢察可聯合行政機關保證合規人員享有獨立性，以保障合規人員在進行合規管理時，盡可能少地受到職務和人事上的干擾，包括任職、權利的獨立性保障，確保其能夠公正評價合規行為，并對遵守情況作出相應反饋，確保合規的真落實。

二是對合規人履職進行監督。合規人在發現合規風險之后通過自發性向企業董事會、監事會作出報告，并出具合規意見保障企業針對發現的風險點及時、準確地改正、完善。如果民營企業自發性合規失敗，則行政檢察可通過向民營企業制發社會治理檢察建議要求整改，涉及行政違法的可以向行政機關制發履職檢察建議，建立補救機制，該機制應當與行政機關的處罰權、行政檢察的監督權形成配合與制約的關系，避免出現“配合有余而制約不足”的無效合規現象。

*本文為最高人民檢察院2023年度十大行政檢察理論研究課題“企業行政合規研究”（GJXZJC20230801）的階段性成果。

** 江蘇省徐州市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［221000］

*** 江蘇省徐州市人民檢察院第六檢察部五級檢察官助理［221000］

［1］ 李曉明：《合規概念的泛化及新范疇的確立：組織合規》，《法治研究》2022年第2期。

［2］ 參見周緒平：《企業合規第三方監管制度的構建》，《人民檢察》2021年第9期。

［3］ 陳瑞華：《有效合規管理的兩種模式》，《法制與社會發展》2022年第1期。

［4］ 徐州經濟技術開發區人民檢察院檢察建議書，徐開檢建（2021）1號。

［5］ 江蘇省沛縣人民檢察院檢察建議書，沛檢行公建（2021）80號。

［6］ 參見《江蘇省律師協會律師從事合規法律服務業務指引》第15條。

［7］ 王志樂：《建立有效的合規管理體系》，中國經濟出版社2016版，第140頁。