檢察委員會工作機制的規范

馬朝陽

摘 要：檢察委員會作為檢察機關的最高業務決策機構，是檢察權行使的最高一級辦案組織，其在運行中應遵循民主集中制原則，符合司法責任制和司法親歷性要求，強化對檢察官的監督制約。當前，檢察委員會機制運行中還存在著議事范圍不明、質效不高、責任不清等突出問題。為更好落實司法責任制要求，應通過規范議題范圍、增強檢察委員會委員親歷性、加強辦事機構建設、明確司法責任承擔、加強對下指導等舉措，進一步規范和完善檢察委員會工作機制。

關鍵詞：高質效辦案 檢察委員會 檢察權運行

最高檢應勇檢察長指出：“要朝著建設公正高效權威的中國特色社會主義檢察制度方向，以檢察工作理念、體系、機制、能力現代化為重點，深化檢察改革，加快推進檢察工作現代化。”［1］ 機制現代化是檢察工作現代化的關鍵。檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是各級檢察機關討論研究重大案件和重要業務工作的最高辦案組織和議事決策機構，其運行狀況和工作機制的規范與完善，直接關系到檢察工作的高質量發展。

一、檢委會規范運行的基本要求

權力的本質是責任，責任是權力的正當性基礎。《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）規定，檢委會是人民檢察院的辦案組織和重大業務工作議事決策機構。檢委會主要履行總結檢察工作經驗，討論決定重大、疑難、復雜案件，討論決定其他有關檢察工作的重大問題等職能。這一規定和定位，明確了檢委會是檢察機關最高業務決策機構的性質，同時也意味著檢委會作為行使檢察權的具體組織，必然要遵循司法權運行規律。

（一）檢委會作為集體決策組織應遵循民主集中制原則

民主集中制是黨的根本組織原則和國家機構原則。［2］檢委會是檢察機關在檢察長主持下的議事決策機構，為保證法律監督活動依法進行，檢委會對涉及檢察權正確行使的重大案件和重大事項實行民主討論、集體決策［3］。根據《人民檢察院檢察委員會工作規則》（以下簡稱《工作規則》）第11條、第17條、第21條、第22條等規定，從出席檢委會會議委員的人數、發言順序、按照超過全體委員半數的委員意見作出決定、少數意見記錄在卷等方面體現了民主集中制原則的嚴格貫徹。

（二）檢委會作為辦案組織應符合司法責任制要求

《檢察院組織法》第34條規定，人民檢察院實行檢察官辦案責任制，檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責，檢委會對案件作出決定的也承擔相應責任。《工作規則》第18條規定，檢委會委員應當圍繞討論決定的案件和事項發表意見，提出明確的觀點，并說明理由和依據。上述規定旨在督促檢委會委員積極履行職責，也體現了權責統一的要求。司法責任制改革要求建立“權責明晰、權責相當”的檢察權運行機制。［4］作為檢委會委員如果不按照規定認真規范履職，存在故意或嚴重過失情形造成錯案的，也應承擔相應的司法責任。

（三）檢委會作為辦案組織應符合司法親歷性要求

親歷性是司法權運行的基本特征，在實踐中檢委會委員的親歷性主要體現在閱卷環節。與偵查、審判工作不同，閱卷對檢察官更加重要。檢察機關的司法辦案活動主要是檢察官通過閱卷，對偵查活動完成后形成的案件進行審視，形成對證據、事實、法律適用的判斷并提出審查意見，其活動內容是對已經存在的完整的認識對象進行審視，以審查為主，具有鮮明的“書面司法”的特征。［5］《工作規則》第15條規定，檢委會委員接到會議通知和議程后，應當認真審閱案件材料或者事項材料，準備意見，按時出席會議。此處規定用了“應當”，故審閱案件材料和事項材料是檢委會委員的強制性要求和法定義務，易言之，檢委會規范辦案必須從閱卷這一基礎工作做起。

（四）檢委會作為最高辦案組織應強化對檢察官的監督制約

“從法理角度看，我國檢委會制度實際上是一種集體首長制……檢委會的決定實際上相當于檢察首長的個案指令權。”［6］檢察官應服從檢委會的決定，另外在檢察機關內部，辦案組織之間具有層級關系，在重大、疑難、復雜案件辦理中，檢委會應當發揮對檢察官和檢察官辦案組的指導、監督、制約作用。［7］將特定類型案件提交檢委會討論決定，檢委會對檢察官審查過程和職責履行提出問題，檢察官予以報告，這實際上就是對檢察官履職程序予以監督。同時，檢委會的決定既可能維持也可能變更檢察官的意見，這都體現了檢察權運行的內部制約。另外檢委會討論的案件一般都通過了檢察官和檢察官聯席會議的深入研究和討論，再經檢委會集體討論研究后，對此類案件的定性和法律適用往往會更加準確，案件的處理意見對今后類似案件的辦理具有較強的約束和指引作用。

二、檢委會工作機制運行中存在的問題與反思

當前，檢委會工作機制運行中還存在著一些突出的問題和不足，需要認真研究和反思。

（一）檢委會工作機制運行中存在的問題

1.對討論決定的案件范圍把握不準。《工作規則》第8條對提交檢委會討論決定的案件范圍進行了細化，明確了議事范圍，但第（六）項規定的“其他重大、疑難、復雜案件”的兜底條款，仍“需要結合案件實際加以分析判斷”［8］。基層檢察院對這一兜底條款的把握尺度不一，部分檢察院把握過嚴，導致檢委會研究的案件量很少；部分檢察院把握過寬，甚至只要業務部門提交均同意上會，以至檢委會成為常規辦案組織。

2.行政化色彩較強，司法屬性不足。檢委會作為檢察機關最高一級辦案組織，在決策程序方面體現出較強的行政化色彩。檢委會委員聽取匯報后，一般先就案件事實部分對承辦檢察官提問，然后再按照委員、專職委員、副檢察長的順序依次發表意見，檢察長作為主持人最后發言并匯總意見作出決議。委員之間一般不對案件事實、證據和法律適用存在的爭議展開實質的討論、論辯和交鋒，某種程度上影響著檢委會審議案件的效果。

3.檢委會辦事機構職責履行不充分。基層檢察院檢委會辦事機構（以下簡稱“檢委辦”）專業人員缺乏，很多基層院檢委辦無法實質履行會前審查職能，易使不符合檢委會議案范圍的案件和不規范的議題材料提交檢委會，無形中增加檢委會負累，影響檢委會議案議事質效。另外，檢委辦督辦落實職能發揮不足，許多基層檢察院檢委辦對決定事項是否落實很少過問。

4.“集體擔責、無人擔責”問題依然存在。檢委會審議案件實行檢察長主持下的民主集中制，集體決議集體負責，容易使檢委會成為辦案人員推脫責任的擋箭牌，造成 “集體負責而最終無人負責”的狀況。《檢察院組織法》等法律規定了檢委會委員對本人發表的意見和表決負責，但是，該規定落實較為困難，多數委員意見的形成，與委員是否有時間充分了解案件情況、是否明確爭議焦點問題所涉及的法律和司法解釋等都有關聯，上述因素又與召集會議的檢察長和檢委辦有著密切關系，而檢察長和檢委辦的相關司法責任在《工作規則》和最高檢《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）中均未規定。

5.檢委會對檢察權運行監督制約不足。檢委會作為檢察機關最高業務決策機構，自身還承擔著對司法活動進行內部監督管理的職能。檢委會對此項職能發揮不充分，一方面對檢察官辦案監督不足，檢委會委員在審議決定案件時只發表自己的意見，對案件程序、法律文書制作、釋法說理等存在的問題一般不予指出。另一方面聽取各業務部門的專項工作報告和業務工作部署匯報次數較少，有時難以全面、動態地掌握執法辦案情況和存在的問題，導致監督制約與宏觀指導功能弱化。

（二）檢委會工作機制運行問題產生的原因分析

1.檢委會委員司法親歷性欠缺。委員基本不閱卷，而是通過書面審查議題材料、聽取匯報方式討論決定，由于議題報告經過檢察官凝練加工，加之匯報案件容易帶有個人傾向，難免影響委員全面準確了解案情。委員因閱卷工作不到位，對案件事實和證據的把握不夠全面，發表意見只能中規中矩，各位委員相互之間的觀點討論交鋒自然不足。

2.司法責任制落實不全面。部分基層檢察院對檢察官過度放權，對于部分符合檢委會討論決定的案件類型，檢察官也可匯報分管院領導后作出決定，導致檢委會監督制約功能弱化。與之相對的是，部分檢察官為了逃避和減輕辦案責任，把檢委會視為辦案責任的“避風港”，對普通案件也提交檢委會討論決定。

3.基層檢察院檢委辦工作人員力量不足。《工作規則》第36條規定了檢委辦對擬提交檢委會討論的案件材料和事項材料是否規范進行審核和對其中涉及的法律問題提出意見等七項職責，而基層檢察院的現狀是檢委辦專業人員缺乏，由此導致檢委辦對檢委會議案審查程序化、形式化、履行職責不到位問題比較普遍，檢委辦對議題的審核把關職能和參謀助手作用未充分發揮。

三、規范和完善檢委會工作機制的建議

檢委會的規范運行事關檢察權的整體規范運行，有必要進一步規范和完善其工作機制，切實提高檢委會工作質效，充分發揮其業務領導和監督制約功能。

（一）科學規范檢委會研究案件的類型和數量

除了《工作規則》明確規定的必須提交檢委會的案件外，以“其他重大、疑難、復雜案件”提交的，應綜合考慮以下因素：案件類型（ 如涉恐、涉爆、自偵案件等）；社會影響力（如存在涉檢信訪、涉案數額或標的大、涉外或涉案人數多、媒體關注等）；有重大爭議分歧等，各院可結合實際情況進行探索和規范。同時，可考慮設定一定的上會比例，如每年上會案件數不少于15-20件，同時不超過案件總數的5%等等。

（二）有效增強檢委會委員司法親歷性

首先，保證委員有充足時間研究案情。要認真執行提前3日將上會案件材料發送委員審閱制度，對可以“臨時提議”召開檢委會的“特殊情況”進行明確和嚴格控制。其次，完善和加強委員閱卷制度。電子卷宗上線運行保證了所有委員可以通過辦案系統網上閱卷，克服了以前委員無法同時閱卷的問題。檢委辦要在會前及時通過辦案系統推送和提供案件完整審查報告和案卷材料。

（三）加強專門機構和人員建設

檢委辦作為檢察機關最高業務決策機構的日常辦事機構，應當得到足夠重視和加強，以切實服務檢委會高質效運行。首先，加強檢委辦組織架構。建議由各院黨組副書記或資深副檢察長擔任檢委辦主任，由檢委會專職委員擔任副主任，通過提高人員層級、加強組織架構確保檢委辦擔負起“過濾”把關等職責。其次，細化檢委辦工作職責。對于《工作規則》中規定的會前審查、會中服務、會后督辦等職責，要通過制定內部規范性文件細化和明確責任，檢委辦審核議題時應提交專門的審查報告，確保提交檢委會議題的規范性和恰當性。同時建立檢委辦定期報告工作制度，確保檢委會對整體工作能夠及時掌握，科學研究工作舉措。

（四）明確司法責任承擔

檢委會是辦案組織，其司法責任承擔要進一步明確。要區分檢察長（主持人）、檢委會委員和辦案檢察官之間的責任劃分。首先，由辦案檢察官對案件事實和證據負責。根據《意見》規定，屬于檢委會決定的事項，檢察官對事實和證據負責。辦案檢察官存在故意隱瞞、歪曲事實，遺漏重要事實、證據或情節等情形的，由此導致錯案要依法承擔相應的司法責任。其次，檢委會委員要對發表的意見和表決承擔司法責任。根據《意見》和《工作規則》的規定，屬于檢委會決定的事項，檢委會對決定事項負責，委員對本人發表的意見和表決負責。檢委會委員不能簡單以同意承辦人意見表決，要闡釋發表意見的依據。最后，檢察長要承擔檢委會主持人責任。檢察長作為檢委會的主持人，在檢委會議題范圍的把握、開會時間的確定、會議程序的安排和掌控、議案的處理和督辦上起著重要作用。《檢察人員執法過錯責任追究條例》（已失效）規定，人民檢察院及其執法辦案部門經集體討論造成執法過錯的，由集體討論的主持人和導致錯誤決定產生的其他人員分別承擔責任。參照這一規定，檢察長負有雙重責任，既要承擔委員責任又要承擔主持人責任。

（五）加強對下指導，一體推進檢委會工作規范化

首先，加強上級院檢委辦的業務指導。上級院可以采取定期或不定期的檢查、考核、匯報等方式，加強對下的業務指導和監督管理［9］。探索上級院檢委會委員常態化列席下級院檢委會工作機制，對發現的問題及時予以糾正。其次，加強對下級院會議紀要的審查。上級院要加強對紀要的備案審查，每年定期向本院檢委會報告下級院檢委會工作開展情況，并將此作為對下級院檢察長業務履職的重要考察參考。最后，加強對重大業務問題研究的指導。實踐中，大多數基層檢察院檢委會在重大業務問題的研究上重視不夠。上級院要積極總結推廣近年來各地有益經驗，如“業務核心數據分析審議制度”“業務工作專項報告審議制度”等［10］ ，通過加強檢委會對業務數據分析研判，充分發揮檢委會重大業務決策指導功能。

*陜西省榆林市人民檢察院黨組副書記、副檢察長、三級高級檢察官［719000］

［1］? 鞏宸宇：《全國檢察長會議在京召開 應勇強調緊緊圍繞推進中國式現代化這個最大的政治加快推進檢察工作現代化》，《檢察日報》2024年1月16日。

［2］? 參見王旭：《作為國家機構原則的民主集中制》，《中國社會科學》2019年第8期。

［3］? 參見萬春：《以習近平法治思想引領檢察委員會制度創新發展》，《人民檢察》2023年第14期。

［4］? 參見韓旭：《司法責任制與檢察委員會制度新發展》，《檢察日報》2020年11月20日。

［5］? 參見馬滔：《檢察官閱卷中的思維方式與工作方法》，《人民檢察》2021年第5期。

［6］? 萬毅：《檢委會決策與檢察官辦案責任承擔并不矛盾》，《人民檢察》2016年第22期。

［7］? 參見張杰：《檢察委員會決定的效力探析》，《人民檢察》2023年第6期。

［8］? 同前注［3］ 。

［9］? 參見陳連福：《深化檢委會規范化建設成效 推進司法責任制下檢委會工作新發展》，《檢察調研與指導》2017年第1期。

［10］ 同前注［3］ 。