人民監督員制度價值、特性及完善建議

張蕓 焦珊珊

摘 要：人民監督員制度是確保檢察權公正高效權威運行的有力外部監督制約機制之一。人民監督員制度具有監督范圍廣泛性、監督方式多樣性、監督程序簡便性、監督意見約束性四個特性，在全面規范檢察權運行中彰顯出蓬勃的生命力。實踐中，應通過搭建信息溝通平臺、優化參與路徑、增強監督剛性等方式進一步保障人民監督員的知情權、參與權、監督權，切實發揮人民監督員制度價值。

關鍵詞：人民監督員 檢察權運行 外部監督

人民監督員制度是一項具有鮮明中國特色、時代特色的檢察制度和重要的司法改革，是檢察權規范運行的重要外部監督機制。為加強對查辦職務犯罪等工作的監督，人民監督員制度從2003年開始試點，2010年正式實施。黨的十八大以來，黨中央對人民監督員制度改革高度重視，十八屆三中、四中全會把人民監督員制度納入了全面深化改革、全面依法治國大格局。2018年10月，《中華人民共和國人民檢察院組織法》專門規定“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”，這標志著在國家立法層面，人民監督員制度正式成為中國特色社會主義檢察制度的組成部分。［1］面對反貪轉隸以及內設機構重塑性改革后檢察職能的重大調整，人民監督員制度始終植根于鮮活的檢察實踐，根據檢察權運行需要創新發展，由專項監督向全面監督轉型，形成與檢察權規范運行相適應的監督方式方法，強化了對檢察權的外部制約監督。

一、人民監督員制度的價值考量

（一）人民監督員制度是確保檢察權公正高效權威運行的重要保障

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確要求，深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，完善律師制度，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。［2］法律監督也是一種權力，任何監督者，在監督他人的同時，也要接受監督，才能保障監督權的依法獨立公正行使。人民監督員制度是針對檢察權運行設置的專業外部監督機制，有別于人大及其常委會、新聞媒體、公民個人等其他外部監督方式，其通過正當程序設置讓人民監督員直接參與到檢察辦案活動中，對辦案程序是否規范、結果是否公正、效果是否良好進行監督，有針對性提出加強和改進檢察工作的意見建議，并對檢察機關形成一定強制約束力，對確保檢察權規范運行發揮重要保障作用。

（二）人民監督員制度是檢察機關踐行全過程人民民主的具體實踐

沒有人民參與的司法不可能真正得到人民認可、支持和擁護，法律監督機關必須接受人民監督。人民監督員制度創新檢察機關聯系群眾的方法和途徑，通過有序的程序設計深入傾聽群眾意見建議，暢通群眾參與辦案活動渠道，在專門機關法律監督和人民群眾民主監督之間搭起橋梁。人民監督員在參與檢察工作中，從人民群眾的視角對檢察權運行進行評判，以普通群眾的樸素價值觀念對檢察工作作出公正、客觀、中立的評價，更能體現民意、評出實績，是檢察機關專門工作與群眾路線相結合，踐行全過程人民民主的具體實踐。

（三）人民監督員制度是提升檢察機關法律監督質效的重要抓手

人民監督員制度經歷20余年不斷完善發展、改革創新，始終遵循司法規律，與檢察工作中心和重點工作深度融合，助力實現檢察機關與群眾同頻共振、同向而行，是中國本土檢察制度探索和實踐的產物。人民監督員在履職中借助其職業背景、專業知識、群眾聯系度等身份優勢，積極化解案件矛盾，推動解決檢察工作開展中遇到的難題，彌補檢察機關在特定領域專業知識的不足，拓寬檢察工作思路，有力提升檢察監督工作質效。

二、人民監督員制度的特性

人民監督員制度的設立，將只具有道德性、輿論性、分散性而不具有法律強制特性的社會監督和民主監督上升為法律制度并引入檢察工作機制，對檢察權運行進行監督，有效地解決了“誰來監督監督者”的問題。［3］人民監督員制度一直在不斷地自我修復、改革和完善，在黨中央的頂層設計、校準定向下，人民監督員制度得到全面深化［4］，并呈現以下四個特性優勢，使其在全面規范檢察權運行中展現出蓬勃的生命力。

（一）監督范圍的廣泛性

人民監督員對檢察權運行進行全范圍、全過程監督，“四大檢察”“十大業務”全覆蓋，檢察機關所有辦案活動均在監督范圍內。在制度落實過程中，做到范圍上不設限，即不得限制、規避人民監督員對辦案活動的監督。同時為保障人民監督員監督效果，針對檢察權運行中的薄弱點、風險點開展監督，做到監督有重點，在擬決定不起訴案件、重大影響的審查逮捕案件等五類特定案件公開審查或公開聽證時，檢察機關“應當”邀請人民監督員監督。

（二）監督方式的多樣性

人民監督員監督檢察工作的渠道和方式具有多樣性，包括但不限于就案件公開聽證、檢察建議的研究提出、司法規范化檢查工作等進行監督。監督方式上可以是線上或者線下，查閱材料或座談交流，現場勘察或評查評議等，可根據不同的監督內容予以單獨或者組合適用。同時，“其他相關司法辦案工作”的開放制度設計使各地在實踐中不斷拓展監督渠道，并創新適合本土的特色監督方式，如山東省聊城市人民檢察院邀請人民監督員監督基層院檢察長述職述責報告評議會，人民監督員圍繞政治建設、隊伍建設等方面內容，對各基層院工作進行打分評價，進一步豐富了人民監督員監督方式。［5］

（三）監督程序的簡便性

人民監督員對檢察機關辦案活動監督本身是一項需要付出一定時間、人力、財力成本的司法活動。為節約司法成本，提升監督質效，人民監督員制度在程序設計上力求簡便性和可操作性，杜絕在監督程序上層層設障、左推右擋，最大限度方便人民監督員提出意見建議。實踐中，部分檢察機關通過加強人民監督員工作的信息化建設，方便人民監督員實時了解并參與到檢察辦案活動中。如浙江檢察移動檢務平臺中設置人民監督員應用模塊，人民監督員可線上接收活動信息、進行監督履職等，為人民監督員開展工作提供極大便利。

（四）監督意見的約束性

人民監督員從選任、管理、發表意見都具有獨立性、中立性，其具有廣泛的代表性、影響力，對人民群眾最關切的司法需求有更深刻的理解和認識，作為第三方力量的作用不僅重要而且寶貴，監督意見建議必須高度重視。人民監督員的監督意見具有極強的約束性，人民監督員的意見建議列入檢察案卷，對于不采納人民監督員意見的，必須進行反饋和解釋說明，并需報檢察長決定。

三、人民監督員制度的不足與完善建議

（一）通過搭建信息溝通平臺保障人民監督員的知情權，充分了解檢察權運行基本情況

檢察權運行有其獨立性和專業性，在權力行使過程中形成一定的軌跡和閉環，檢察辦案活動信息披露范圍、限度均由檢察機關掌握。一般情況下檢察辦案活動按照規定程序進行，公眾了解和參與檢察辦案活動的渠道相當有限。實踐中人民監督員獲取檢察辦案活動的方式有三種：一是人民群眾向人民監督員反映檢察辦案情況；二是檢察機關向人民監督員通報檢察工作情況；三是人民監督員通過宣傳報道了解檢察工作情況。從上述方式可以看出，人民監督員處于信息被動接收的地位，積極主動獲知檢察辦案活動的相關信息情況較少，這也是監督啟動程序中人民監督員主動提出監督情形較少的原因。同時，出于案件辦理需要，業務部門或者檢察官往往針對爭議點有選擇地披露辦案活動信息，向人民監督員提供的與監督有關的材料也很有限，信息的不對等使得人民監督員難以客觀、公正作出判斷，基本根據匯報材料傾向于檢察機關的意見。為進一步保障人民監督員的知情權，建議從以下三個方面入手：

1.加強辦案情況信息的定向推送。定期或不定期向人民監督員推送檢察業務動態，聯合屬地司法行政機關，利用線上線下、“兩微一端”等多種手段，持續做好檢察宣傳，拉近檢察機關與人民監督員的關系，切實保障人民監督員的知情權。

2.細化檢察通報、監督材料明細。細化檢察工作通報內容、頻次，列舉式明確不同辦案活動接受監督應移送監督材料的種類、移送時限等，保障人民監督員充分了解監督的內容。對應當邀請人民監督員監督未邀請、應當提供監督材料未提供的，檢務督察部門、案件管理部門做好常態化的督察、反向監督。

3.個案中探索人民監督員閱卷制度。［6］通過閱卷預研、辯論式研究、問答解釋，使人民監督員在全面了解案件真實情況的前提下做出客觀準確的判斷。具體包括在符合保密要求下，針對人民監督員監督重點，提供相關證據、內卷材料，在承辦人說明案件情況后，人民監督員通過交叉詢問的方式對辦案活動進行深層次了解，提高監督質量。

（二）優化參與路徑保障人民監督員的參與權，深度融入檢察權運行全過程

人民監督員監督程序的啟動、監督活動的安排等均由檢察機關主導，部分承辦人員會傾向于將分歧不大的案件或社會效果好的檢察辦案活動作為監督對象，導致實踐中存在一定程度的參與范圍上刑事案件多、參與程度上程序性事項多、參與形式上公開聽證多等不均衡情況。需要進一步優化人民監督員參與路徑，真正實現人民監督員在參與中監督，對檢察權運行開展全過程監督。

1.拓寬檢察辦案活動“應當”監督范圍。放寬“應當”接受監督辦案活動的范圍，尤其針對自由裁量權較大、容易出現風險的辦案活動予以監督，如認罪認罰減輕處罰的案件，公益訴訟訴前程序案件等。同時應列明“負面清單”，防止為達到監督數量，以司法救助、危險駕駛、當事人和解的故意傷害等案件湊數監督。

2.增強人民監督員對案件實體性處理的參與。在監督檢察機關程序性辦案活動基礎上，引導人民監督員監督檢察機關實體性處理結果，多選擇疑難復雜、社會影響度高、群眾廣泛關注案件開展監督。［7］除個案的公開聽證外，主動邀請人民監督員參與重大案件的出庭觀摩、公益訴訟案件現場調查、專項案件質量評查等辦案活動，增強參與親歷性，在不干涉辦案檢察官獨立辦案的前提下，對案件的程序和實體提出跟評意見，并及時反饋給承辦人，有效規范檢察權的行使。

3.注重人民監督員參與的綜合性、持續性。注重增強參與方式的融合和時間的持續性，避免人民監督員碎片式參與辦案活動。參與個案辦理特定環節的，對案件后續辦理情況跟進參與；參與專項辦案活動的，通過多形式、長時間系統參與，推動人民監督員監督由點及面全覆蓋。如上海市松江區人民檢察院邀請人民監督員監督鄭某某等13人銷售假冒注冊商標的商品、假冒注冊商標案中，人民監督員先后旁聽庭審現場，監督檢察官出庭支持公訴，查閱案卷材料、詢問承辦檢察官進行案件質量評查，參加“人民監督員深度參與知識產權檢察保護”主題研討會，全過程、多角度參與，提升監督質效。［8］

（三）增強監督剛性保障人民監督員的監督權，確保規范檢察權運行有實效

人民監督員對檢察辦案活動監督的廣度、深度最終均需落實到監督的剛性上，缺乏監督強制效力的監督機制只可能成為一種為權力實施“正名”的工具。［9］目前實踐中存在一定的人民監督員監督虛化、爭議處理機制不完善等監督意見剛性欠缺問題，導致人民監督員監督質效大打折扣。凸顯人民監督員監督剛性，形成對檢察權運行的剛性約束力，是提升人民監督員監督質效的關鍵。

1.保障人民監督員發表意見的獨立性。人民監督員的選任、培訓、組織抽選、考評、經費保障等均由市級以上司法行政部門負責，是獨立于檢察機關的外部監督力量。在組織監督活動中，檢察機關應保障人民監督員發表監督意見的權利，并做好書面記錄簽字確認，不得予以限制和剝奪。同時，為進一步保障人民監督員發表意見的獨立性，建議探索建立人民監督員異地履職機制。突破指派本地區人民監督員監督的常態，需要人民監督員監督重大辦案活動時，借助線上技術手段或者就近跨地區抽選人民監督員并給予相應補助，最大限度排除地域或人情社會干擾，使得人民監督員敢于監督、勇于監督。

2.優化監督意見采納、落實、反饋工作。兌現真誠接受外部監督的承諾，形成“收集—研究—落實—反饋—再落實”的閉環工作機制，凸顯人民監督員監督檢察辦案活動的剛性和實效性。一方面，構建監督意見辦理反饋一體化工作格局。人民監督員工作具有廣泛性、全局性等特點，需要檢察機關內部各部門的密切配合、共同努力。案件管理部門要發揮牽頭協調作用，通過聯席會、調度會及時溝通統籌，事前聯系、事中溝通、事后反饋，形成通盤研究、一體聯動的工作格局。另一方面，要把人民監督員意見建議采納情況作為案件監控和評查重點，對違反規定程序對人民監督員意見不作分析研究、落實反饋、解釋說明、異議報告的，嚴肅追究相關責任。對于經解釋說明、檢察長決定仍有異議的，建議進一步提交檢察委員會或上級院決定。

3.強化人民監督員監督與其他監督方式的融合發展。充分利用人民監督員制度優勢，加強其與其他監督方式的融合，能夠取得1+1>2的效果，形成監督合力，有效提升對檢察權規范運行監督的效率和效果。一方面，加強與其他外部監督力量的融合。加強人民監督員信息的公開“亮明”，以便社會群眾向人民監督員反映監督線索，通過理性、正當的程序反映問題，雙向提升人民監督員監督和社會監督質效。另一方面，加強與檢察機關內部監督的融合。案件管理部門作為檢察機關的內部監督機構，同時也是人民監督員工作機構，應充分發揮樞紐作用，有效整合內部監督和外部監督力量，實現以外部監督促進內部監督走實走深。例如，浙江省諸暨市人民檢察院邀請人民監督員監督追贓挽損工作專項案件質量評查中，該院通過邀請人民監督員全程、深度參與案件質量評查，探索形成了“專業評+經驗評”兩線案件質量評查工作機制，充分借助人民監督員力量強化對案件質量的管控。

*浙江省諸暨市人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［311800］

** 浙江省諸暨市人民檢察院辦公室主任［311800］

［1］ 參見申國軍：《深化新時代人民監督員制度 豐富全過程人民民主的檢察實踐》，《人民檢察》2023年第22期。

［2］ 參見何帆：《新時代中國特色社會主義司法制度優勢轉化為治理效能的實踐路徑》，《中國應用法學》2020年第5期。

［3］ 參見譚塵、孫宋龍：《人民監督員制度深化發展的三個維度》，《中國法治》2023年第6期。

［4］ 同前注［1］ 。

［5］ 參見《最高人民檢察院印發第二批人民監督員工作典型案例》，最高人民檢察院微信公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/V2FSkXr8H8AxXWpGhK6k1A，最后訪問日期：2024年2月4日。

［6］ 參見陸嬋：《檢察改革背景下的人民監督員制度發展與完善》，《上海法學研究》集刊2020年第12卷。

［7］ 參見申國軍：《人民監督員制度研究》，《中國檢察官》2023年第19期。

［8］ 同前注［5］。

［9］ 參見劉青松：《新刑訴法背景下人民監督員制度的發展》，《昆明學院學報》2020年第2期。