涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的適用與優(yōu)化

摘 要： 檢察機關在推進涉案企業(yè)合規(guī)改革過程中，探索形成了“簡式合規(guī)”與“范式合規(guī)”兩種合規(guī)模式。合規(guī)檢察建議具有節(jié)約成本、靈活簡便等優(yōu)勢，是開展“簡式合規(guī)”的主要手段。但涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議還存在質量不高、落實不嚴、剛性不足等問題。對此，應當通過深入企業(yè)調研、引入專家“外腦”、加強對下指導等方式切實提高涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議質量，通過把握檢察建議制發(fā)時機、加強跟蹤監(jiān)督、強化行刑銜接等方式增強建議整改落實效果，并進一步完善涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議配套運行機制，以充分發(fā)揮涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的價值。

關鍵詞：簡式合規(guī) 檢察建議 持續(xù)監(jiān)督

根據《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《檢察建議規(guī)定》），檢察建議是檢察機關依法履行法律監(jiān)督職責，參與社會治理，維護公正司法，促進依法行政，預防和減少犯罪，保護國家和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。在涉案企業(yè)合規(guī)改革推進過程中，檢察機關針對不同的涉案企業(yè)適用差異化的合規(guī)考察模式，探索形成了“簡式合規(guī)”和“范式合規(guī)”兩種合規(guī)考察模式。其中“簡式合規(guī)”主要是指用檢察建議督促、引導涉案企業(yè)進行有效合規(guī)整改，并給予合規(guī)激勵；“范式合規(guī)”即“第三方監(jiān)管+合規(guī)激勵”。“簡式合規(guī)”中的涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議，本質上屬于社會治理檢察建議的范疇，一般是指檢察機關在刑事檢察工作中，積極發(fā)揮社會治理職能，結合涉案企業(yè)在內部治理和管理制度上暴露的合規(guī)風險，向該涉案企業(yè)發(fā)出的包括完善經營模式、堵塞制度漏洞、調整管理理念等內容的合規(guī)整改檢察建議。

涉案企業(yè)合規(guī)改革過程中，因“簡式合規(guī)”考察模式契合涉案中小企業(yè)居多的實際情況，又無須擔憂潛在的越權風險或違法違規(guī)之虞，具備堅實的法律支撐，涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議在試點中得到廣泛應用。以深圳檢察機關為例，自2020年3月率先開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點工作起至2023年底，共辦理涉案企業(yè)合規(guī)案件167件，其中發(fā)出涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的約占一半，涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議已經成為檢察機關促推涉案企業(yè)合規(guī)改革的有力抓手。

一、涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的價值

相較于“范式合規(guī)”中的“第三方監(jiān)管”，“簡式合規(guī)”中的涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議方式優(yōu)勢明顯：

（一）有利于節(jié)約合規(guī)成本

合規(guī)是有成本的。“范式合規(guī)”考察模式通常須遵循嚴格的程序運行范式，包括簽署合規(guī)監(jiān)管協(xié)議、對企業(yè)執(zhí)行合規(guī)計劃或履行合規(guī)承諾情況進行持續(xù)性監(jiān)管、合規(guī)驗收等，需耗費大量的人力、物力和財力。有鑒于此，企業(yè)合規(guī)整改有必要遵循比例原則，即“范式合規(guī)”和“簡式合規(guī)”要各有側重，前者主要適用于大中型企業(yè)，后者主要適用于資本、規(guī)模較小且合規(guī)風險點明確的小微企業(yè)。通過更為靈活的檢察建議方式來推動有效合規(guī)，既便于涉案企業(yè)落實合規(guī)要求，又易于檢察機關監(jiān)督整改效果。合規(guī)檢察建議一方面可以幫助小微企業(yè)紓困解難、節(jié)約合規(guī)成本，有助于激發(fā)小微企業(yè)開展合規(guī)工作的積極性；另一方面可以節(jié)約有限的司法資源，提升案件辦理質效。

不同于國外主要針對大型企業(yè)開展合規(guī)整改，我國的涉案企業(yè)合規(guī)改革對象囊括了中小微企業(yè)，而且這部分企業(yè)在司法實踐中占到了絕大多數。如果對這部分企業(yè)尤其是小微企業(yè)一律適用“范式合規(guī)”，不僅會造成司法資源的浪費，而且合規(guī)成本往往也是這些企業(yè)不可承受之重。在這種情況下，涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的優(yōu)勢凸顯，既能達到促進企業(yè)合規(guī)整改的目的，又能為企業(yè)所接受，因此成為“范式合規(guī)”的有益補充。

（二）有利于實現因企制宜

“范式合規(guī)”考察模式通常只適用于涉罪企業(yè)，且檢察機關一般在審查起訴階段方才啟動第三方監(jiān)督評估機制，并為涉罪企業(yè)設定3個月至1年不等的監(jiān)督考察期，經評估合格后對涉罪企業(yè)及有關責任人作相應從寬處理。而合規(guī)檢察建議可以補充“范式合規(guī)”僅限于涉案企業(yè)為主要對象的局限，延伸企業(yè)合規(guī)的觸角，更好實現辦案“三個效果”有機統(tǒng)一。企業(yè)合規(guī)檢察建議原則上可以在審查逮捕、審查起訴、提起公訴乃至法院作出判決之后的各個環(huán)節(jié)提出，并且制發(fā)對象不僅包括涉罪企業(yè)，也包括受犯罪行為侵害但自身存在明顯合規(guī)風險隱患的涉案企業(yè)。不僅如此，檢察機關還可以通過向行政主管機關或者行業(yè)協(xié)會制發(fā)企業(yè)合規(guī)檢察建議，督促完善行政執(zhí)法監(jiān)管方式，強化行業(yè)自律，實現“辦理一個案件、規(guī)范一個行業(yè)”的效果。兩種模式各有側重，互相補充，有利于因企制宜推進企業(yè)合規(guī)工作。

（三）有利于促推訴源治理

“檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在參與訴源治理、推進國家治理體系和治理能力現代化進程中肩負著重要政治責任。”［1］針對辦案中發(fā)現的市場主體運行不規(guī)范以及行政機關監(jiān)管不到位現象，檢察機關也可依法制發(fā)企業(yè)合規(guī)檢察建議，督促其糾正，促推訴源治理。如廣東省深圳市人民檢察院辦理微信“掃碼點餐”小程序違規(guī)收集個人信息案中，向相關互聯網企業(yè)發(fā)出檢察建議，要求加大對個人信息及數據安全保護的合規(guī)審查力度，督促相關互聯網企業(yè)聘請專業(yè)團隊全面推進個人信息保護合規(guī)整改，并聯合20余家重點APP運營企業(yè)簽署個人信息保護自律承諾書，向社會公開作出“不利用大數據殺熟”等承諾。［2］又如該院在辦理“鉆石走私系列案”中，在對4家規(guī)模較大企業(yè)開展個案合規(guī)的同時，向深圳市黃金珠寶首飾行業(yè)協(xié)會制發(fā)檢察建議，推動出臺了《深圳市鉆石行業(yè)反走私合規(guī)管理指引》，有效促進了整個行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

二、涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的不足

涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議因其靈活便捷的獨特優(yōu)勢已經在涉案企業(yè)合規(guī)改革中發(fā)揮著越來越重要的作用。但通過研析涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議相關理論及案例亦能發(fā)現，其尚存在如下不足，不利于其價值潛能的充分發(fā)揮。

（一）涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的質量有待提高

企業(yè)合規(guī)治理是一項社會治理系統(tǒng)工程，需要包括檢察機關在內的各部門合力參與，并整合法學、經濟學等在內的多學科知識科學推進。實踐中，由于涉案企業(yè)在人員結構、資本規(guī)模、經營模式等方面各有特點，面臨的合規(guī)風險和整改需求迥異，部分檢察官囿于專業(yè)能力、實踐經驗限制，未能全面審查涉案企業(yè)合規(guī)風險點，提出兼具說理性、專業(yè)性和可操作性的高質量檢察建議，由此，也影響了涉案企業(yè)的接受度。

（二）涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的落實效果不佳

一方面，激勵或懲戒手段有限導致落實效果不佳。實踐中，發(fā)出合規(guī)檢察建議的時間與作出不起訴決定并不同步，有的是合規(guī)檢察建議在前，有的是合規(guī)檢察建議在后。在合規(guī)檢察建議在前的情況下，通常是檢察機關先向涉案企業(yè)發(fā)出合規(guī)檢察建議，建議企業(yè)圍繞犯罪成因開展合規(guī)建設，再評估合規(guī)計劃的履行情況，將其作為是否作出不起訴決定的考量因素，激勵涉案企業(yè)積極整改、主動合規(guī)。但此種模式下企業(yè)落實檢察建議并不必然附隨不起訴的后果，因此對涉案企業(yè)的激勵有限。而在檢察建議在后的情況下，不起訴決定一旦作出，即意味著刑事訴訟程序的終結，此時發(fā)出的檢察建議對企業(yè)的壓力有限，檢察機關缺乏直接的激勵及懲戒手段來督促涉案企業(yè)積極履行合規(guī)計劃，企業(yè)是否落實建議內容、是否開展合規(guī)建設或如何推進合規(guī)體系建設，完全倚賴企業(yè)自身自覺性。

另一方面，整改期限過短導致落實效果不佳。根據《檢察建議規(guī)定》第19條的規(guī)定，人民檢察院提出檢察建議，除另有規(guī)定外，應當要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理，并書面回復人民檢察院。也即意味著，留給涉案企業(yè)的合規(guī)整改期通常只有2個月。當前實踐中涉案企業(yè)合規(guī)一年左右的時間本就不足［3］，2個月時間更是遠遠不夠。涉案企業(yè)究竟能否在2個月的整改期限內按照檢察建議的要求，進行有效合規(guī)而非“紙面合規(guī)”，難免讓人心存疑慮。

（三）涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的監(jiān)督剛性不足

檢察建議的剛性主要是指檢察機關的檢察建議應當受到被建議單位的認真對待，促進被建議單位對相關問題的研究和解決，并能在限定期間內收到被建議單位整改或落實情況的回復；被建議單位認為檢察建議不合理的，當然可以不予采納，但應在限定期間內作出回應和解釋。［4］實踐中，檢察建議本就存在剛性不足的問題，這一問題在涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議中表現得尤為明顯。

在“范式合規(guī)”考察模式下，涉案企業(yè)通常都未被納入到正式的合規(guī)監(jiān)管程序中，不存在特定的合規(guī)考察期，也不會受到來自第三方監(jiān)督評估組織持續(xù)性的合規(guī)監(jiān)管。由于不存在外部監(jiān)管程序，企業(yè)在接收檢察建議后是否啟動了合規(guī)整改，是否制定并實施了有效的合規(guī)計劃，其合規(guī)整改是否達到預期效果等情況均無從判斷，檢察機關只能通過詢問、走訪等方式跟蹤督促檢察建議的落實。由于精力和職權所限，檢察建議在實踐中往往“一發(fā)了之”，缺乏跟蹤監(jiān)督，監(jiān)督效果難以實現，檢察建議流于“文來文往”，最終導致其監(jiān)督剛性不強、效果不彰。

三、涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的優(yōu)化

最高檢黨組強調，要推動檢察建議從“辦理”向“辦復”轉變。［5］檢察機關要強化法律監(jiān)督理念，提高檢察建議制發(fā)質量，以高質效檢察建議工作全面參與社會治理。涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議是檢察機關主動參與合規(guī)治理進而參與社會治理的重要方式，通過監(jiān)督和幫助涉案企業(yè)合規(guī)整改，規(guī)范市場經濟秩序，促進法治化營商環(huán)境建設。從該角度觀之，涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議具有其獨立存續(xù)的價值，應對其進行合理優(yōu)化。

（一）提升涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的質量

制發(fā)檢察建議要找準真問題，注重圍繞企業(yè)內生性犯因與結構性缺陷來制發(fā)。檢察建議的重點應當是分析論證導致涉案企業(yè)走上犯罪道路的內部治理根源，提出有針對性的專業(yè)合規(guī)建議。首先，檢察機關發(fā)出合規(guī)檢察建議前，應當深入企業(yè)調研，掌握第一手信息，調查核實深挖犯罪成因，力求觸及涉案企業(yè)違法違規(guī)問題的本源，避免內容不符合被建議企業(yè)的實際情況或超出企業(yè)可承受能力范圍之外，確保合規(guī)整改計劃能夠落到實處。此外，合規(guī)檢察建議應當僅針對涉案行為所反映出來的核心風險點來制發(fā)，避免大而全的全面合規(guī)，提升解決問題的針對性與精準性。

其次，檢察機關要學會借力，引入專家“外腦”增強檢察建議的可行性。企業(yè)合規(guī)檢察建議專業(yè)性強，制發(fā)檢察建議過程中必然會碰到越來越多的知識盲區(qū)和技術壁壘，在此背景下，引入專家“外腦”勢在必行。具體來說，在制發(fā)企業(yè)合規(guī)檢察建議時，可以充分聽取合規(guī)專家、行業(yè)專家的意見，采取專家授課或論證的方式，合力研判企業(yè)違規(guī)“病灶”、找出犯罪根因并開出藥方、制定計劃。

最后，上級檢察機關應加強指導，提升涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議撰寫水平。可加大對企業(yè)合規(guī)檢察建議的報備審查，定期評選發(fā)布優(yōu)秀檢察建議，加強引領示范。如深圳市人民檢察院在試點過程中及時提煉總結工作經驗，編發(fā)《深圳市檢察機關企業(yè)合規(guī)優(yōu)秀檢察建議》，為一線辦案檢察官提供具體文書指導。

（二）保障涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的有效落實

首先，要把握檢察建議的制發(fā)時機。在擬不起訴的案件中，如果檢察建議在作出不起訴決定之后發(fā)出，則檢察建議的落實難以保障，涉案企業(yè)也缺乏按時按計劃執(zhí)行檢察建議的內驅力。因此，要準確把握檢察建議的制發(fā)時機，盡量在作出不起訴決定之前制發(fā)檢察建議，并將合規(guī)檢察建議執(zhí)行的有效性納入裁量起訴的重要考量因素。

其次，要積極通過實地走訪、調查研判、驗收聽證、持續(xù)跟蹤考察等方式來督促涉案企業(yè)按照檢察建議要求進行合規(guī)整改。一方面，檢察機關可以要求涉案企業(yè)定期提交書面合規(guī)整改報告，通過審查報告把握企業(yè)落實合規(guī)檢察建議的階段性進展；另一方面，檢察機關還可以組織對檢察建議落實成效的現場評估，除采取《檢察建議規(guī)定》第24條所列舉的詢問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等方法外，亦可適當借鑒合規(guī)監(jiān)督考察中的文件審閱、員工訪談、穿行測試、飛行檢查等手段，以詳細了解涉案企業(yè)合規(guī)建設情況。

最后，要積極推動企業(yè)合規(guī)行刑銜接，實現接力監(jiān)督。實踐中，存在涉案企業(yè)通過合規(guī)“救活了”、但在移送行政處罰后被“罰死了”的情況。為此，檢察機關除依托現有刑事訴訟激勵機制以外，還可以通過推動企業(yè)合規(guī)成果的行刑互認，借助行政處罰的減免以為涉案企業(yè)提供新的實質性行政激勵，增強檢察建議的執(zhí)行剛性。如深圳市人民檢察院與深圳海關緝私局達成共識，將企業(yè)合規(guī)成果的效力延伸至行政處罰環(huán)節(jié)，作為減輕行政處罰的參考，有效提升涉案企業(yè)落實合規(guī)檢察建議的積極性。

（三）完善涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議的配套運行機制

一方面，充分運用規(guī)則，延長合規(guī)整改回復期。企業(yè)合規(guī)整改期過短，則極易陷入“紙面合規(guī)”的尷尬境地。檢察機關應當充分利用《檢察建議規(guī)定》第19條的“除另有規(guī)定外”的但書性規(guī)則，在實踐中適當延長企業(yè)合規(guī)檢察建議的整改回復期，為涉案企業(yè)進行合規(guī)整改預留充裕的時間。對具備變更羈押措施條件的案件，還可先行變更羈押措施再制發(fā)檢察建議，為涉案企業(yè)爭取6個月到1年的監(jiān)督考察期，讓企業(yè)有充裕的時間開展合規(guī)整改。

另一方面，加強頂層設計，激發(fā)合規(guī)檢察建議的價值潛能。《檢察建議規(guī)定》適用于所有檢察建議，但對于企業(yè)合規(guī)檢察建議這種較為特殊的類型針對性和細化程度還遠遠不夠，與現實需求尚不完全匹配。建議適時出臺相關指導意見或操作指引，對企業(yè)合規(guī)檢察建議的地位作用、適用范圍、工作流程、工作機制等方面予以明晰，以充分激發(fā)涉案企業(yè)合規(guī)檢察建議價值。

* 廣東省深圳市人民檢察院黨組書記、檢察長、一級高級檢察官［518023］

［1］ 王旭光：《以依法能動履職為訴源治理貢獻檢察力量》，《人民檢察》2022年第10期。

［2］ 參見李小東：《推動涉案合規(guī)向行業(yè)治理延伸》，《法治日報》2023年5月29日。

［3］ 參見李小東：《涉案企業(yè)合規(guī)建設“深圳模式”的探索與實踐》，《人民檢察》2021年第20期。

［4］ 參見周長軍、楊丹：《檢察建議的剛性提升與范圍控制》，《人民檢察》2018年第16期。

［5］ 參見鞏宸宇：《大檢察官研討班在國家檢察官學院開班》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn//dj/xwjj/202307/t20230719_622020.shtml，最后訪問日期：2024年2月17日。