輕罪案件公益服務考察機制的實踐與完善*

金士國 盧冰茹

摘 要： 在輕罪立法日益頻繁的背景下，司法機關引導犯罪嫌疑人改過自新后予以寬緩處理的寬緩機制應予以重視。以醉駕案件公益服務考察機制為例，實踐中存在公益服務功能定位、制度適用范圍的爭議，存在考察時限過短及考察內容過于簡單、監管評價難以全面真實反映情況等問題。為此，建議將公益服務作為品行糾偏的悔改表現情節納入附條件不起訴程序，保證一定期限的考察時長，強化深度考察評價，并通過行刑銜接強化問題治理。

關鍵詞：輕罪案件 訴前公益服務 悔改表現 考察時長

在我國現有刑事制度語境中，參加社會公益服務大多用于社區矯正制度。而實踐中的審查起訴環節引導行為人參與社會公益服務，是行為人在自愿接受教育矯治的前提下，以實施特定時長公益服務為表現形式的品行糾偏型的制度設計，即將原本類似于刑罰執行階段的社區服務，移至定罪量刑之前。應該說，該制度實踐順應了當前輕罪案件增多、通過教育引導促使行為人改惡從善的形勢要求，有利于推進輕罪治理。但在實踐中，該制度面臨如何規范、如何有效運行的問題。有必要對此研究分析，進一步予以完善。

一、公益服務考察機制的實踐探索

2001年，河北省石家莊市長安區人民檢察院受港澳地區“社會服務令”啟發，要求符合不起訴條件的未成年犯罪嫌疑人在規定時間內完成對社會有益的無薪工作，再由檢察機關決定是否對其作出不起訴處理。［1］

近年來各地檢察機關陸續開始探索社會服務制度。如2010年浙江省寧波市北侖區人民檢察院安排一名交通肇事犯罪嫌疑人做交通協管員，以考察其悔罪表現，再決定是否不起訴。［2］再如2018年福建省福州市臺江區人民檢察院、2020年河南省鄭州市二七區人民檢察院、2021年江蘇省南京市江北新區人民檢察院醉駕案件社會公益服務均屬于這種類型。［3］可以說，訴前犯罪嫌疑人參加社會服務并接受考察，有利于輕罪犯罪嫌疑人從公益服務中受到教育，也為檢察機關對輕罪案件犯罪嫌疑人作輕緩處理提供了事實依據，符合“三個效果”的價值導向。這也是各地檢察機關積極推行該項制度的實踐原因。

自2017年12月，溫州R市人民檢察院聯合公安局、司法局和志愿者協會出臺了《關于“醉駕”案件實行購買公益服務落實不起訴的若干意見（試行）》起，截至2023年底，溫州檢察機關共有8個縣市區院出臺了相應的輕罪案件適用公益服務規范性文件。主要有以下特點：一是個別地方將案件類型從醉駕案件拓展到盜竊等案件，但大多仍屬于情節較為輕微的情況。二是將公益服務的內容從參與道路交通安全維護，拓展至參與大型公益活動現場組織等。三是考察后的激勵措施從予以不起訴處理，拓展至采取非羈押措施。四是絕大多數被考察對象通過考察，最終得以寬緩處理。如2021年11月至2022年10月，共辦理適用公益服務案件909人，除1件案件當事人中途退出故對其起訴外，其余均作不起訴處理，即不起訴908人，占同期醉駕案件中不起訴人數的81.94%，占醉駕案件總受理數的39.64%。五是大部分采取的是訴前考察模式，即將犯罪嫌疑人參與公益服務表現作為檢察機關是否作不起訴的考量因素。D區人民檢察院2020年曾探索在作出不起訴決定后，以檢察建議形式提出參與社會服務的要求，類似于國內的從業禁止令，其當時明確：對符合條件的案件依法作出不起訴決定后，同時要求在1個月內完成公益服務，根據服務結果對被不起訴人的個人信用進行評價。但因為不起訴后自行悔改效果不佳，2021年該院又開始采用改前考察模式。

二、訴前公益服務考察機制運行問題分析

（一）訴前公益服務功能定位尚不確定，公益服務考察案件適用范圍有爭議

根據目前情況看，訴前公益服務大多是作為酌定從輕量刑情節，寬緩幅度有限，故實踐中辦案人員往往挑選那些依據現有情節也能作相對不起訴的案件來作為公益服務考察的對象，以求能最終作出相對不起訴處理。有些基層院將訴前考察機制適用于各類輕微刑事案件，有些則適用于所有的醉駕案件。但若這樣，訴前社會服務將失去意義，這也導致一些案件中公益服務時限較短、考察走過場。如在W縣檢察院辦理的胡某某涉嫌危險駕駛案中，其公益服務的內容是發微信朋友圈宣傳酒駕危害，亦有將公益服務流程虛化的傾向。

但也有一些基層院只將原本作不了不起訴處理的輕微刑事案件，或具有一定人身危險性或再犯可能性的犯罪嫌疑人，作為需要適用公益服務程序的對象，用公益服務來考察犯罪嫌疑人是否有悔改表現，經公益服務考察通過后才作不起訴處理。如R市人民檢察院曾將悔改考察程序適用于有中等程度情節的案件，如：一是發生事故，造成輕微人身傷害或5萬元以下財產損失，但已賠償；二是或有酒駕劣跡超過3年或前科判刑超過5年的；三是認為應予以教育考察再決定是否作相對不訴的其他情況。但2019年采取此理念的廣州市越秀區人民檢察院醉駕社會公益服務免刑制度引發“行善代刑”的質疑，需要進行理論回應。 ［4］

（二）部分案件設定的考察時限過短，個別公益服務內容過于簡單

實踐中常見的刑事和解、補植復綠、增殖放流、退贓退賠等是可以即時履行的，檢察官作出相對不起訴決定與考察這些非刑罰措施完成情況能同步進行。而引導輕罪犯罪嫌疑人參與社會公益服務，明顯具有過程性特點，效果方面需更注重考察品行糾偏與否。司法機關對參與公益服務的輕罪嫌疑人進行從寬處理，實質是通過司法激勵措施引導行為人進行品行糾偏，也需要一定的時長。

因此，一些基層院的醉駕案件訴前社會服務考察也盡量拉長考察時間。但實踐中，一般要在1個月內完成，包括教育學習和公益服務實踐，服務時長從10小時到30小時不等。D區人民檢察院2021年實施的文件也提出服務時長一般不得少于10個小時，次數一般不得少于3次。2021年T縣人民檢察院對未被羈押的輕微刑事案件犯罪嫌疑人設置社會教育相應考察期限時，一般定為3至6個月，強調考察期的長短應當與犯罪嫌疑人所犯罪行的性質、情節和主觀惡性的大小相適應。

但即使是這樣的考察時長，在實踐中也難以有效發揮考察功效，甚至難以有效落實。原因在于：一是醉駕等輕微刑事案件倡導簡案快辦，力爭在偵查羈押期限內辦結。但按照公益服務考察重在通過一定時長公益服務進行品行糾偏、以體現悔改的制度原意，在正常參與的情況下要5、6天甚至10多天才能完成服務，那就占用了醉駕案件辦案時限的大半，這必將影響審結率。二是由于個別犯罪嫌疑人距離較遠、個人事務繁忙等情形延期參加志愿活動，或因服務質量不達標被延長服務期，或由于交通引導公益服務崗位有限等原因，導致公益服務常常未能在規定的時限內完成。三是引入社會服務后，檢察機關承辦人需要經歷提起—對接—審核—結論等一系列環節，給其增加了不少工作量，無法簡案快辦，也反過來導致一些地方傾向于選擇案情更加簡單的案件或公益服務時長更短、服務內容更為簡略的考察模式。

（三）受委托監督考察機關對公益服務的監督流于形式、評價較為抽象

因對公益服務情況的考察增加了辦案工作量，故檢察機關通常與其他機構開展合作，主要有兩類合作模式。第一類是有償模式。溫州檢察機關8個基層檢察院中有3個院實行購買公益服務的模式，即由檢察機關支付一定費用后委托相關組織對公益服務進行監督考察，再由志愿者協會對犯罪嫌疑人的社會公益服務進行監督，并就公益服務的內容、時數、行為表現等方面情況形成評估報告供檢察機關參考。但公益服務組織出具的公益服務報告內容往往比較抽象，監督過程中對懈怠行為沒有進行監督及懲戒，檢察機關對公益組織的再監督和檢查具有偶然因素。第二類是無償模式。5家檢察機關與公安機關、精神文明建設指導中心、社區服務組織單位等機構合作，如醉駕案件犯罪嫌疑人參與交通文明倡導服務，一般志愿服務路口有監控視頻，交警大隊視頻監控人員可對嫌疑人參與公益服務情況進行實時抓拍。檢察院、精神文明建設指導中心可根據監控對志愿者的開展情況進行評估，并決定是否延長志愿活動時長。但從實踐效果看，監管存在一定的形式化傾向。

三、訴前公益服務考察機制的發展方向

社會公益服務作為悔改情節，其定位尚不明確，制度運行難以維持，一個重要原因是對罪后悔改行為如何激勵、適用范圍如何界定、考察標準如何確定等問題，都需在實體法、程序上更為體系地構建。

（一）明確公益服務情節功能定位，將需進行公益服務考察的案件納入擴展后的附條件不起訴適用范圍

訴前參與公益服務，體現了犯罪嫌疑人的悔改意愿和具體行動。將其作為寬緩事由的依據一般體現在兩方面：一是事后悔改行為對被害法益的恢復程度。如犯失火罪后實施補植復綠措施，在犯非法捕撈罪后實施增殖放流措施，是一種直接彌補；而醉駕案件后參與交通安全引導，則是一種間接彌補。因為報應的需求主要來自于被害人。法益恢復對被害人的補償更為直接、具體，相應地，被害人的報應情感得以降低乃至喪失，因而適用報應刑的必要性也會降低乃至喪失。二是犯罪人再犯可能性降低。行為人主動實施法益恢復行為，顯示其已有悔悟心理，再犯預防必要性不大，因而從特殊預防角度考慮，適用刑罰的必要性也降低。［5］如在我國刑法37條的但書條款及相關司法解釋中明確，在犯罪情節輕微時，“確有悔罪表現”也被視為出罪的條件之一。

有觀點認為，根據刑事訴訟法相關規定，不起訴優先級應當為“法定不起訴—相對不起訴—附條件不起訴”的遞進式適用，也稱為“階梯適用論”。當前，附條件不起訴案件范圍限于1年以下，都符合相對不起訴標準，已造成相對不起訴和附條件不起訴混用、懲治力度較重的附條件不起訴侵占相對不起訴案件范圍的情況。［6］因此建議：一是將附條件不起訴案件范圍從“可能判處1年有期徒刑以下刑罰”提高到“可能判處3年有期徒刑以下刑罰”，可與相對不起訴案件刑期范圍相同。二是在構成危險駕駛、交通肇事、故意傷害（輕傷）、幫助信息網絡犯罪活動等具備法益修復條件、可能判處3年以下有期徒刑的輕微刑事案件犯罪嫌疑人中，確有必要接受一定時期監督考察的，在訴前公益服務并經考察通過后，作出不起訴決定。其中的監督考察必要性，一般結合犯罪嫌疑人的供述辯解、主觀惡性、前科劣跡、罪行情節、再犯風險等情況進行判斷。三是在上述案件犯罪嫌疑人中，犯罪情節更為輕微，無監督考察必要性的，無需設置社會服務考察期，可以在直接作相對不起訴后責令自行悔改。

（二）對需要適用考察監管來判定行為人是否已經悔改到位的案件，要保證一定期限的考察時長

正所謂“習慣成自然”。實踐證明，社會公益服務只有保證一定時長的考察期限，才能實現行為矯正、對悔改成效形成保障并體現一定的懲罰性。建立在一定時長基礎上的、有效的悔改結果，才能成為涉案主體獲得更大幅度寬緩處理的法定依據，而不僅僅只是作為酌定從寬量刑情節來對待。如荷蘭的檢察官有權對認罪且法定刑為6年以下的犯罪分子發出處罰令，讓其參加不高于180小時的社區服務，考驗期最長為1年。［7］因此，一是對需要適用考察監管來判定其是否已經悔改到位的相對嚴重刑事案件，要設置較長的考察期限，且不同的犯罪行為，對其的考察內容、考察時長也應有所不同。二是參照鑒定程序等制度設計，將訴前考察期限不計入審查起訴期限。只有這樣，訴前考察期限才不會受輕微刑事案件快速辦理的時限要求限制，才可以設置一定時長的考察期限，確保通過公益服務督促品行糾偏的監督考察效果。

（三）完善訴前考察評價體系，規范督促檢查

訴前考察最大的難題就是怎么考察、如何評價。

一是明確檢察機關在訴前考察環節的主導地位。目前，醉駕公益服務評價是尋找第三方或者行政機關來做評價主體，體現了集社會之力推進社會治理的理念。但實際上，有責任才能有壓力，有需求才會有動力。檢察機關是最終作出寬緩處理的決定主體，本著對決定結果負責的立場出發，其最有動力、最有積極性去保證考察的公平公正和有效。故應強調檢察機關在訴前考察評價制度中的主導地位，強化對考察結論的審查權，可以根據證據情況對考察結論作出采信或不采信的決定，推動第三方監管人或接受監管任務的部門履職盡責。二是建立考察報告依法開示、聽取利害關系人意見制度。兼聽則明偏聽則暗，要確保監管意見客觀準確，就要讓利益對立方來監督。故要探索建立整改考察報告依法開示制度，賦予被考察人、辯護人及利害關系人提出異議的權利，確保考察報告公開公正。三是明確第三方監管責任。對第三方組織嚴重不負責任，出具與事實嚴重不符情況的，應取消其考察評價的資格或提出檢察建議。

（四）強化行刑反向銜接，推動加強行政監管

醉駕等輕罪案件的治理，必須要強化梯次銜接治理理念。即在依法打擊犯罪的同時，對于確有悔改、且經公益服務考察通過后作不起訴的行為人，應受行政處罰的，檢察機關要通過行刑反向銜接提出監督意見，移送相關主管部門處理，防止簡單地將不起訴等同于不處罰。

* 本文為浙江省委政法委員會、浙江省法學會2022年度法學研究重點課題“寬嚴相濟政策下悔改考察激勵機制研究”（2022NC16）的階段性成果。

**浙江省永嘉縣人民檢察院黨組副書記、常務副檢察長、四級高級檢察官［325105］

***浙江省溫州市人民檢察院第一檢察部四級檢察官［325014］

［1］ 參見《全國第一道“社區服務令”》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/zhuanlan/201810/t20181011_394810.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日。

［2］ 參見《寧波試點“附條件不起訴”? 浙江省政法委：少說多做》，中國法院網https：//www.chinacourt.org/article/detail/2010/08/id/423301.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日。

［3］ 參見陳鐵夫：《臺江區檢察院創新推出 輕刑案件訴前考察機制》，福州新聞網https：//news.fznews.com.cn/dsxw/20191227/

5e0548c59a65a.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日；劉立新、康錦：《亮點|河南鄭州二七區：對輕微危險駕駛犯罪行為人適用社會服務評價機制》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202111/t20211107_534696.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日；雒呈瑞、周賽、秦雪：《江蘇南京江北新區：探索醉駕案嫌疑人參與公益服務機制》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202104/t20210419_516026.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日。

［4］ 參見《廣州醉駕也能從寬免刑引熱議? 反對者：變相縱容酒駕》，金羊網https：//gd.sina.com.cn/news/2019-06-30/detail-ihytcitk8615245.shtml，最后訪問日期：2023年12月10日。

［5］ 參見劉科：《 “法益恢復現象” ：適用范圍、法理依據與體系地位辨析》，《法學家》2021年第4期。

［6］ 參見蔣秋玲等：《未成年人輕罪案件附條件不起訴與相對不起訴的選擇適用——基于觀察方法的實證研究》，《青少年犯罪問題》2023年第5期。

［7］ 參見王超：《荷蘭檢察制度精要及其啟示》，《貴州民族大學學報（哲學社會科學版） 》2017第3期。