檢察環節行刑反向銜接類型化規則建構*

李勇 丁亞男

摘 要： 行政犯從屬性、獨立性原理以及法秩序統一性原理奠定了行刑反向銜接的理論基礎。在此基礎上，可按照刑事責任型、線索移送型、合規不起訴型三種類型建構反向銜接規則。刑事責任型的銜接性質上屬于非刑罰化的刑事責任實現，檢察機關應對行政處罰提出具體意見，檢察機關刑事檢察部門主導實質性審查，行政檢察部門承擔程序性審查、協調歸口以及后續跟蹤落實職能。線索移送型的銜接本質上是行政違法線索移送，是否以及如何給予行政處罰由行政機關決定，檢察機關可以監督但不干預行政處罰裁量，檢察機關刑事檢察部門對線索作形式審查，行政檢察部門實質審查并開展監督。合規不起訴型的銜接本質目的是實現合規從寬互認和接續監管，檢察機關對如何從寬處罰應提出具體意見，檢察機關刑事檢察部門主導實質審查，行政檢察部門承擔形式審查和跟蹤監督。

關鍵詞：行刑反向銜接 行政犯 合規 不起訴

行刑銜接是指行政執法與刑事司法之間雙向移送案件的制度，包括正向銜接與反向銜接兩個相互獨立又緊密關聯的方面。近年來，實踐中正向銜接受到重視，但是反向銜接存在諸多問題。隨著輕罪時代的到來，檢察機關不起訴案件增多，不起訴案件的反向銜接是輕罪治理的重要內容，檢察環節的行刑反向銜接規則建構是緊迫而重要的問題。

一、行刑反向銜接的原理闡釋

（一）行政犯從屬性與獨立性原理

“行政犯是指違反行政法規，侵害刑法保護的法益，情節嚴重的行為。”［1］行政犯以違反前置的行政法規為前提，是否成立犯罪從屬于行政法規，這在理論上被稱為行政犯的從屬性。同時，行政犯的本質是侵害刑法保護法益的行為，只有當某種行為用行政法中處罰措施不足以保護法益的時候，才能動用刑法，這是行政犯的刑事違法獨立性。行政犯的認定應當先判斷從屬性，再判斷獨立性，二者具有階層遞進關系。［2］

行政犯從屬性與獨立性原理劃定了行政違法與刑事犯罪的界限，也決定了行刑之間的雙向銜接。當行政違法行為侵害法益的程度已經超過了行政責任的限度，采取行政處罰不足以懲治違法行為之時，就需要考量行為是否觸及到刑法法益范疇，這就是行刑正向銜接。反之，行政犯經由司法機關處置后，如果不構成犯罪，或者構成犯罪但因其他原因不需要處以刑事處罰，但該行為仍然具備行政違法性，需要移送行政機關，這就是行刑反向銜接。

（二）法秩序統一性原理

法秩序統一性原理強調整體法秩序內部協調，要求從法秩序全局角度出發對個案進行判斷，避免部門法之間的相互矛盾和沖突。對于行刑銜接來說，法秩序統一性原理的目標就是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所要求的“實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”，推動行政法與刑事法在行政犯處置上的統一適用，維護兩法之間的秩序和諧，從而為法律規制對象提供一個穩定而可預測的整體，“以刑代罰”“以罰代刑”“行刑落空”等錯誤情形都應當極力避免，正確的處置應當是一體考量行政法評價與刑事法評價。

當前的主要問題在于：一是構成犯罪但因情節輕微而作出不起訴決定的案件，存在“不訴了之”的現象，后續的行政處罰等替代性責任追究落空。二是不構成犯罪但是具有行政違法嫌疑的線索，不能順暢流轉到行政機關而導致行政責任落空。三是即使檢察機關反向移送給行政機關，行政機關有無落實處罰措施，缺乏必要的跟蹤監督。這些問題在一定程度上割裂了刑法與行政法的統一實施，違反法秩序統一性原理。

二、行刑反向銜接的類型劃分

與正向銜接只有行政機關將涉嫌犯罪的案件移送偵查的單一性不同，反向銜接具有類型的多樣性，其目標取向不同、業務性質存在差異，需要根據移送內容建構類型化規則。筆者認為，可以將行刑反向銜接分為三種類型：刑事責任型、線索移送型、合規不起訴型。

（一）刑事責任型

刑事責任型反向銜接是指構成犯罪但情節輕微而由檢察機關作出不起訴或法院定罪免刑后，將案件移送行政機關給予行政處罰、行政處分的情形。［3］該類型反向銜接實體法的根據是我國刑法第37條。刑事責任型反向銜接的性質和目標導向是對于被免予刑罰處罰的犯罪嫌疑人給予非刑罰化的處罰措施。根據行政犯獨立性原理，達到刑事違法性程度的行為構成犯罪，其刑事責任應當由刑事司法程序決定，不能再由行政機關處置。而根據法秩序統一性原理，通過行政處罰等替代性責任追究，實現維護法秩序的統一。刑法第37條的給予“行政處罰”“行政處分”在性質上屬于刑事責任的承擔方式，可以說是有“行政之名”而行“刑事之實”。該條文中的訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失不是一般意義上的民事責任，該條文中的行政處罰或者行政處分也不是一般的行政責任，在刑法理論上屬于非刑罰處罰措施，本質上屬于刑事責任的實現方式。［4］

（二）線索移送型

線索移送型反向銜接是指檢察機關在辦案過程中發現行政違法行為線索，而移送給行政機關進行處置的情形，包括以下類型：一是因證據不足不構成犯罪由檢察機關作出存疑不起訴，但由于行政違法的證據標準低于刑事證據標準，因此行為人的行為可能涉嫌行政違法，而反向移送行政機關。二是因行為不構成犯罪而由檢察機關作出絕對不起訴，但該不構成犯罪的行為可能涉嫌行政違法而反向移送給行政機關，例如，盜竊數額沒有達到刑法規定的數額較大標準，但這種盜竊行為本身是違反行政法的，檢察機關將該線索反向移送行政機關。三是檢察機關在辦案過程中發現的其他行政違法線索而反向移送行政機關，例如在辦理合同詐騙案件過程中發現行為人有偷逃稅款的行政違法行為。上述三種類型的共性在于，行為不構成犯罪但涉嫌行政違法。

線索移送型反向銜接的性質和目標導向是將不構成犯罪但涉嫌行政違法的線索反向移送給行政機關，從而實現行政執法與刑事司法的法秩序統一。對于檢察機關來說，只是移送線索，至于這個線索是否確實屬于行政違法行為、是否以及如何給予行政處罰，均由行政機關決定，檢察機關無權也無意對具體如何處罰提出建議和意見。根據行政犯獨立性原理，行政責任與刑事責任相對獨立，沒有達到刑事違法性程度的行為不能作為犯罪處理，將這種尚未達到刑事犯罪程度的行政違法行為移送行政機關處理，有助于通過行政處罰發揮前端截堵作用而預防其發展為犯罪行為。根據法秩序統一性原理，從整體法秩序的角度來說，各執法和司法機關發現不屬于自己職責范圍內的線索，都應當移交給有職權的機關，以實現法秩序的整體效力。

（三）合規不起訴型

合規不起訴型反向銜接是指檢察機關針對涉案企業開展合規監管考察，經評估有效的，檢察機關對該涉案企業作出不起訴處理后，反向移送行政機關的情形。這是在涉案企業合規改革過程中出現的新情況，也是涉案企業合規改革中行刑銜接的重要內容。涉案企業合規的主要適用對象是單位犯罪，企業觸犯單位犯罪的同時，也會觸犯稅收、反不正當競爭等行政法規，因此，合規不起訴后依然面臨行政處罰的問題，協調平衡合規不起訴與行政處罰之間的關系是合規不起訴型反向銜接的關鍵所在。

當前，涉案企業合規改革中的難題之一在于，檢察機關通過合規考察力圖挽救該企業，對涉案企業作出不起訴處理，但是行政機關的行政處罰，無論是罰款還是經營資格處罰的嚴厲程度都遠遠超過刑罰，這樣可能導致檢察機關通過合規不起訴挽救的企業被行政處罰“罰死”。合規不起訴型反向銜接的性質和目標導向是檢察機關希望行政機關在給予行政處罰時對檢察環節合規整改的效果予以認可，將其作為從寬的因素，同時也希望通過行政處罰實現持續監管。

三、行刑反向銜接的類型化規則建構

《最高人民檢察院關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》（以下簡稱《行刑銜接工作規定》）、《最高人民檢察院關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》等只是概括規定了內外部銜接要求，沒有細化銜接規則。實踐中也沒有根據性質不同確立不同的銜接規則，需要針對不同類型細化，根據反向銜接業務性質和目標導向不同，建構類型化的移送規則。

（一）刑事責任型反向銜接規則

刑事責任型反向銜接性質和目標導向是對于被免予刑罰處罰的犯罪嫌疑人給予非刑罰化的處罰措施，表面上看是給予行政處罰或行政處分，但實質上是刑事責任的承擔方式，是刑事制裁多元化體系中的一部分，只不過這個刑事責任的實現需要行政機關給予配合。刑事責任型的反向銜接本質上是一個刑事業務，是否給予行政處罰或行政處分，給予什么樣的行政處罰或行政處分，需要立足于刑事責任。從檢察機關與行政機關之間的“外部銜接”來說，檢察機關是主導，行政機關是輔助。從檢察機關“內部銜接”來說，由于刑事責任型反向銜接本質上是刑事檢察業務，審查主體應當以刑事檢察部門為主，行政檢察部門為輔，但行政檢察部門應發揮牽頭部門的歸口和協調作用。

刑事責任型反向銜接審查的重點是“必要性”審查，《行刑銜接工作規定》第8條規定：“人民檢察院決定不起訴的案件，應當同時審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰。”檢察機關刑事檢察部門應當承擔起這種類型的反向銜接必要性審查的主導責任。行刑反向銜接的必要性審查應從以下兩個方面理解：第一，并非所有相對不起訴案件均需給予非刑罰處罰，而是要結合個案的性質、情節、再犯可能性、預防必要性等進行“實質性”審查［5］，不能對所有相對不起訴案均提出檢察意見移交行政機關。例如，鄰里糾紛引發的故意傷害案件，雙方已經和解，檢察機關作出相對不起訴決定后，如果再移交公安機關給予行政拘留的行政處罰，不僅沒有必要，反而會進一步激化矛盾，將刑事和解的功能和效果抵消。第二，遵循比例原則，避免重復、過度處罰。所給予的處罰應當與行為的法益侵害性及預防必要性成比例。例如，在刑事和解過程中已經對被害人進行賠償，被害人也已經接受并表示諒解，就沒有必要在宣布不起訴或免除刑罰宣判時再責令被不起訴人、被告人賠償損失。在案件偵查過程中，已經被刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人，在相對不起訴決定宣布或免除刑罰宣判時就沒有必要再建議行政機關給予限制人身自由的處罰。

刑事檢察部門作為主導審查主體，應當提出明確的給予行政處罰、行政處分的類型、事由以及依據，并將審查意見移送行政檢察部門，行政檢察部門再次審查后，由行政檢察部門統一歸口移送給行政機關。行政檢察部門對于刑事責任型反向銜接的“再次審查”應當定位為形式審查和程序性審查。行政檢察部門在刑事責任型反向銜接中的主要角色是利用其具有監督行政機關的資源優勢，便于與行政機關對接，也便于監督行政機關落實檢察機關的意見。行政檢察部門應當跟蹤監督意見的落實情況，并積極反饋給刑事檢察部門。之所以強調行政檢察部門將監督情況反饋給刑事檢察部門，這是因為非刑罰處罰意義上的行政處罰、行政處分的不履行，可以成為檢察機關撤銷不起訴決定的理由，而是否撤銷相對不起訴也是刑事檢察業務，由刑事檢察部門審查決定，行政檢察部門只是起到信息傳導的作用。

（二）線索移送型反向銜接規則

線索移送型反向銜接的性質和目標導向只是移送線索，本質上是司法機關與行政機關之間的信息共享，應當尊重行政機關的行政自主權。同時，由于檢察機關是法律監督機關，對于行政機關的履行行為具有監督職責，行政檢察部門應當發揮行政法的專業優勢，對刑事檢察部門移送的線索進行審查，并對行政機關的后續處理進行監督，也就是檢察機關可以監督但不干預行政機關的決定。

刑事檢察部門在辦案中發現行政違法線索，只對該線索形式審查后移送歸口給行政檢察部門，行政檢察部門根據自身的專業優勢進行實質性審查，審查認為該線索確實涉嫌行政違法的，移送給行政機關，由行政機關審查決定處理。值得注意的是，這種線索移送型的反向銜接，行政檢察部門的實質性審查只是為后續跟蹤監督做好準備，并不能在移送線索的同時向行政機關提出具體的行政處罰意見。只不過，為了防止行政機關不作為或濫用處罰權，行政檢察部門要進行跟蹤監督。而基于行政犯的從屬性與獨立性原理，未達到刑法規制程度的行政違法行為并不構成行政犯罪，因此，跟蹤監督的具體情形不需要反饋給刑事檢察部門，因為這些線索移送后行政機關的不作為或濫用權力屬于行政檢察部門的職責，情節嚴重構成瀆職犯罪可能涉及偵查部門職責，與刑事檢察部門無關。

（三）合規不起訴型反向銜接規則

合規不起訴型反向銜接的性質和目標導向是針對合規不起訴案件實現合規有效整改的行刑互認和合規接續監管，這決定了其本質上是刑事檢察業務。實踐中有地方將這種合規反向銜接理解為“行政合規”，這是錯誤的。“刑事合規”與“行政合規”均屬于事后合規，是針對涉案企業從法律激勵措施的角度進行的劃分［6］，“刑事合規”是針對涉嫌刑事犯罪的企業，合規有效整改后給予刑法上的從寬處罰激勵。“行政合規”是針對涉嫌行政違法的企業，合規有效整改后給予行政處罰上的從寬激勵措施。根據行政犯的原理，企業實施的行政犯類的罪名以違反行政法為前提，導致行刑交叉，產生反向銜接的問題。

合規不起訴型反向銜接本質上是刑事檢察業務。檢察機關反向移送給行政機關的目的，一方面是希望行政機關認可檢察機關主導的合規整改有效性結果，并將該有效性結果作為從寬給予行政處罰的事由。另一方面也希望行政機關能繼續對涉案企業的合規計劃運行進行監管，實現接續監管。檢察機關應當在合規審查的基礎上對如何從寬處罰提出明確意見。刑事檢察部門主導實質性審查，行政檢察部門只是形式性、程序性審查，并承擔聯系行政機關、送達文書以及跟蹤落實和反饋等牽頭部門的職責。行政檢察部門要將跟蹤落實情況反饋給刑事檢察部門，因為涉案企業的落實情況可能成為撤銷合規不起訴決定的事由。

*本文為國家檢察官學院2023年度科研基金資助項目“中國特色輕罪治理體系建構研究”（GJY2023C05）、江蘇省人民檢察院2023年度檢察理論研究課題“企業合規行刑雙向銜接機制研究”（SJ202314）的階段性成果。

**江蘇省南京市人民檢察院法律政策研究室主任、三級高級檢察官，法學博士［210004］

***江蘇省南京江寧經濟技術開發區人民檢察院第一檢察部五級檢察官助理［211100］

［1］ 陳興良：《法定犯的性質和界定》，《中外法學》2020年第6期。

［2］ 參見李勇：《互聯網金融亂象刑事優先治理政策之反思》，《西南政法大學學報》2019年第6期。

［3］ 鑒于本文研究的范圍是檢察環節的行刑反向銜接，以下省略法院定罪免刑的討論。

［4］ 參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2016年版，第635頁。

［5］ 參見周佑勇：《行政執法與刑事司法的雙向銜接研究——以食品安全案件移送為視角》，《中國刑事法雜志》2022年第4期。

［6］ 參見李勇：《涉罪企業合規有效性標準研究——以A公司串通投標案為例》，《政法論壇》2022年第1期。