建設項目臨時用地審計方法初探

余國亮

建設項目臨時用地是指建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或農民集體所有的土地。臨時用地按照“誰使用誰負責辦理手續及恢復和移交工作”的原則，不得修建永久性建筑，使用期一般不超過兩年。在建設項目特別是國家、省級重點建設項目審計過程中，審計人員往往忽視對臨時用地的審計。本文結合近年實施的鐵路和公路建設項目的審計實踐，談談建設項目臨時用地的審計，供審計同行借鑒參考。

一、政策背景

1.臨時用地的批準

《土地管理法》規定，建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。《森林法》規定，需要臨時使用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批準。禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。《國家級公益林區劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》規定，嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設使用國家級公益林地。確需使用的，嚴格按照《建設項目使用林地審核審批管理辦法》有關規定辦理使用林地手續。《基本農田保護條例》規定，禁止任何單位和個人在基本農田保護區內挖砂、采石、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。

2.臨時用地的出租

《土地管理法》規定，土地使用者應當根據土地權屬，與有關自然資源主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按合同約定支付臨時使用土地補償費。《規范國有土地租賃若干意見》規定，租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應當由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。收取的土地租金應當參照國有土地出讓金的管理辦法進行管理，按規定納入當地國有土地有償使用收入，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。

3.臨時用地的恢復

《森林法》規定，臨時使用林地期滿后一年內，用地單位或者個人應當恢復植被和林業生產條件。《江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態，其中占用耕地的應當恢復種植條件。

二、常見問題的表現形式

1.臨時用地批準、監管不到位

一是建設項目臨時使用的土地完全未報經土地、林業主管部門批準。這種情況一般與項目所在縣土地、林業主管部門監管缺位有關，不是單獨個別項目，而是全縣所有建設項目臨時用地都沒有報批。

二是建設項目臨時實際占用的土地與批準使用的土地不一致，主要有四種情況：第一種是實際占用的地類與批準的地類不一致，如批準臨時占用的是荒山，實際占用的是耕地甚至是基本農田。第二種是實際占用的土地面積超過批準占用的面積。第三種是批準的是臨時占用一年或兩年，實際占用兩年甚至三年以上。第四種是實際建設的是永久性建筑，但為規避土地批準與供應程序，兩年續辦一次臨時用地批準手續。

2.未按規定出租、支付租金和處理租金收入

一是臨時使用國有土地未經（與）土地行政管理部門簽訂出租合同，行政事業單位違規出租給建設項目施工方。租金收入歸本單位使用，未按規定全額上繳財政，納入國有土地有償使用收入管理。

二是個別人獲取建設項目施工方要臨時租用土地的內幕消息后，將權屬農村集體或村民個人所有的土地，以土地流轉方式低價承租，然后未經原承包人同意，高價轉租給施工方，獲取高額租金差價，侵害農民利益。

三是建設項目施工方因臨時用地租金標準信息不對稱，與建設單位按國家、省重點項目補償標準結算臨時用地費用，與村委會或農民按合同約定價支付租金，從中套取差價，侵害農民利益。

3.臨時用地未按規定復墾復綠

一是建設項目施工方未按臨時用地租地合同約定和建設項目設計文件要求，對臨時占用的土地進行復墾復綠。

二是土地、林業等主管部門未按規定將收取施工方的復墾復綠保證金用于臨時用地復墾復綠；土地、林業、水利等主管部門未按規定對臨時用地復墾復綠結果進行驗收。

三是部分地方政府故意不落實臨時用地的復墾復綠政策，在租地合同上約定或默許在臨時用地上修建永久性建筑，等時機成熟，調整為工業用地或其他建設用地。

三、審計目標和思路

1.審計目標

審計建設項目臨時用地相關方是否嚴格執行國家土地政策，盡量不占用耕地，尤其是基本農田；占用后是否按政策規定和申報審批設計要求、復墾復綠方案恢復耕種或林業生產條件；是否嚴格執行土地承包流轉政策和臨時用地補償標準，切實維護農民和農村集體經濟組織合法權益。

2.審計思路

因用地時間短，監管部門衛星航拍更新不及時，屬地土地、林業等主管部門監管不到位等原因，建設項目違法臨時占用土地難以避免。審計人員可采用“程序與現場相結合”的審計思路，開展建設項目臨時用地的審計。程序是臨時用地的規定動作，包括用地選址、申報批準、履約保證、實際使用、復墾驗收等流程。現場則驗證上述流程是否規范、到位，有無編造虛假臨時用地批準、驗收等檔案資料和為了趕工程進度按照領導指示而開“綠燈”等問題。

四、常用審計步驟與方法

第一步：前期準備。

設計填報臨時用地表格。收集擬抽審的臨時用地申報審批表；施工方、建設方、鄉政府（村委會）三方選址圖；復墾復綠方案及保證金收取、退還、使用憑證；臨時用地租金收支憑證，臨時用地復墾復綠驗收報告、現場圖片以及國土、林業部門出具的地類圖斑等相關資料；臨時用地水土保持方案及驗收報告；繪制臨時用地選址合同、申報批準、租金收支、驗收流程圖。

第二步：發現疑點。

對前期準備的資料進行分析。選取建設項目用于拌合站、預制場、梁場、鋼筋加工場、施工便道、取土棄土場等占用土地面積較多、復墾復綠可能性小的臨時用地作為審計重點，找出臨時用地流程圖上的薄弱環節，進而發現疑點。

第三步：分析計算。

根據鄉村提供的臨時用地出租合同、租金入賬憑證，施工方提供的臨時用地出租合同、租金收支憑證，以及建設單位提供的臨時用地水土保持設施驗收報告和結算資料，對比自然資源與林業主管部門臨時用地的審批、驗收臺賬和檔案資料，確認未經報批、驗收的臨時用地；根據建設項目施工方租地合同的出租方和收款人，追查臨時用地實際權屬，分析判斷臨時用地出租、轉租的合法合規性，國有土地出租收入未按規定上繳財政，納入預算管理。根據土地權屬，計算中間人違規獲取的租金差價，計算施工方降低臨時用地補償標準違規獲取的租金差價金額。

第四步：現場取證。

現場確認是臨時用地審計的重要程序。通過現場查看，可以直接確認復墾復綠的真實情況。可以結合自然資源和林業主管部門提供的歷年地類圖斑和地類調整文件，確認實際占用的地類，分析判斷是否違法取土采石，以及以臨時用地獲取報批實際違法修建永久性建筑等問題。

有的建設項目臨時用地因項目竣工驗收投入使用后，難以現場查看，審計人員可通過建設項目施工歷史影像資料或無人機現場拍照，分析判斷并獲取臨時用地未批先用、實際地類、用地面積、用地時長、復墾復綠等審計證據。

第五步：溝通確認。

與被審計相關方溝通確認審計證據，審核修改臨時用地明細表格，完善審計證據鏈。必要時調取租金收支銀行流水，追查租金是否流入鄉村領導干部個人賬戶，獲取權力尋租等腐敗證據。

（作者單位：撫州市審計局）