基于國土空間規劃落實造林綠化空間的路徑思考——以貴州省為例

楊　潔

基于國土空間規劃落實造林綠化空間的路徑思考——以貴州省為例

楊潔

（遵義市播州區林業局貴州遵義563100）

在國土空間規劃中明確造林綠化空間，是落實中央堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”、科學綠化等決策部署的必然要求。文章結合貴州省造林綠化現狀，分析了目前存在的問題，提出了加大宣傳力度、加強政策指導、成立專項管理小組、嚴守各類空間安全底線、評估造林綠化空間適宜性、在“一張圖”上實現多目標平衡等路徑，以期提升造林綠化空間規劃和布局水平。

國土空間規劃；造林綠化空間；落實路徑；貴州省

建設生態文明是時代賦予林業的新的歷史使命，迫切要求林業發揮更大的作用。在國家生態文明建設大格局下，貴州省有必要貫徹落實《中華人民共和國森林法》，將造林綠化納入國土空間規劃中，提升綠化效果，為建設生態強省做好準備[1]。但就實際情況而言，貴州省在造林綠化進程中仍舊存在較多的問題，如綠化用地不明確、綠化規劃缺乏科學性等。為了徹底解決這些問題，本文通過資料搜集法、實地調研法，明晰造林綠化空間規劃進程中的關鍵問題，并提出相應的解決措施，科學規劃與安排造林綠化空間，提升造林綠化水平，增強生態系統碳匯能力，實現國土綠化高質量發展。

1 貴州省造林綠化空間工作開展概況

隨著造林綠化工作的持續推進，2022年底貴州全省森林覆蓋率達62.81%。貴州省林業局要求各地統籌推進鄉村綠化美化建設，圍繞森林景觀美化、彩化、香化、果化“四化”目標，建設景觀優美、韻味獨特的山體林、水岸林、道路林，持續改善人居環境。

以貴陽市為例，貴陽市林業局2022年發布的《貴陽市林業局第四季度造林綠化工作開展情況》，總結了貴陽市造林綠化空間進展，其中提到以下3個方面。第一，在營造林工作方面，撫育森林1 333.3 hm2（2萬畝），修復退化林2 666.7 hm2（4萬畝），改造低產林4 000 hm2（6萬畝）。第二，在國儲林建設方面，共計完成2 000 hm2（3萬畝）。第三，在開展造林綠化空間圖斑核查方面，按照貴州《省自然資源廳 省林業局關于轉發〈自然資源部 國家林業和草原局關于在國土空間規劃中明確造林綠化空間的通知〉的通知》要求，分析造林綠化標準，組織開展造林綠化空間適宜性評估，以貴陽貴安為例，2022年初下發圖斑34 929個，面積53 640 hm2（80.46萬畝），截至2022年底，完成實地調查及舉證圖斑34 929個，面積53 640 hm2（80.46萬畝），完成率100%，并上交完成矢量數據庫[2]。

2 貴州省基于國土空間規劃落實造林綠化空間中的問題

（1）居民生態環保意識有待增強。部分居民尚未養成基本的環保習慣，沒有約束自己的不文明行為，隨意丟棄廢棄物、亂砍濫伐等現象時有出現，在一定程度上阻礙了造林綠化進程。

（2）政府有關部門未能充分發揮政策指導作用。國家雖然頒布了較多關于造林綠化的指導政策，但大多是宏觀調控，未細化到縣市層面，難以發揮其在造林綠化中的指導規范作用。

（3）人員管理不到位。造林綠化空間落實主要是在國土空間規劃體系下展開，雖然有主管人員，但多兼任其他管理工作，不能抽出更多的時間和精力推進造林綠化工作。

（4）未結合地方實際。部分縣市只是一味地尋求綠化面積最大化，未考慮當地的實際情況，將部分不具備綠化條件或者造林綠化損失較大的區域強行改造為造林綠化空間，不利于當地經濟社會可持續發展。

（5）評估不規范。部分地區在進行造林綠化空間適宜性評估時，未嚴格按照國家相關規范開展，并出現評估指標選擇不合理、不完整，資料搜集不全等問題，導致得到的評估結果不準確。

（6）可造林綠化用地地類存在矛盾沖突。造林綠化發展至今，已經取得了較大的成就，對各地環境的改善亦是有目共睹的，但國土“三調”成果、森林資源管理“一張圖”在相關數據統計上仍存在一定的偏差，如耕地后備資源、現狀耕地、永久基本農田等方面，進而很容易引發一些矛盾沖突，如部分地塊在國土“三調”中顯示為耕地，但在森林資源管理“一張圖”中顯示為宜林荒山荒地，這種矛盾沖突給造林綠化的統一規劃部署形成較大的阻力，并給國土空間規劃部門執行相關政策條例、制定規劃方案、進行規劃部署帶來更多的難題。

3 基于國土空間規劃落實造林綠化空間的路徑

3.1 加大宣傳力度

（1）規劃部門可利用抖音、微信、今日頭條等平臺，定期推送一些關于造林綠化的知識、資訊等，提升群眾對造林綠化工作的重視程度。主動配合地方推出的系列造林綠化舉措，為造林綠化的可持續推進奠定基礎[3]。

（2）林業部門、自然資源部門發揮協同作用，在工作調度會中展開深度溝通交流，明確各階段造林綠化工作中遇到的突出問題，提出可行的解決方法，并將其納入國土空間規劃范疇，提前予以解決。

（3）規劃部門應參照相關政策文件等推進造林綠化空間落實工作。例如，《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》對“合理安排綠化用地”列出了完整內容并提出了較為完善的指導意見，對農村綠地、城市綠地、綠化建設用地、農田防護林等如何進行規劃及規劃要點皆有說明。

3.2 加強政策指導

（1）加強政策指導作用。以《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》等為指導，確定下一階段造林綠化工作的具體方向與要點，納入國土空間規劃，避免出現沖突。

（2）通過政策發揮激勵作用。以《省財政廳、省金融辦、省農委、省林業廳、中國保監委貴州監管局〈關于進一步擴大我省農業保險保費補貼品種相關工作〉的通知》為依據，落實惠民措施，給予林場、專業合作社、大戶和所有林農補貼，促使其做好造林綠化配合工作。

3.3 成立專項管理小組

由林業局、自然資源廳、財政廳等成立專項化管理小組，團結貴州各個部門的有生力量，一體化負責造林綠化空間工作的統籌、協調、組織、調度、評估工作[4]。

3.4 嚴守各類空間安全底線

（1）在新的國土空間規劃中，要從水、糧食、資源等層面進行整體思考，持續強化對土地空間的限制。在城鎮開發、耕地開發等方面，進一步明確耕地等開發邊界，并對自然災害、歷史文化、環境能源等展開重點研究，減少來自這些方面的負面影響。此外，要在明確國家提出的安全底線的基礎上，不斷調整造林綠化空間，引入大數據技術，篩選各類生態問題，進行林、沙、水綜合整治，提出相應的策略。

（2）整體布局生態環境保護、重大項目恢復。在重要生態空間建設、重要生態安全屏障布局中，優先考慮留下造林、綠化的空間[5]，并需做好以下工作。一是科學推進重要區域植被恢復。結合當地的生態問題，遵循“因地制宜”的原則確定綠化方式，如大江大河的左右岸、干支流、源頭等區域應注重封山育林育草，推進水土保持林、水源涵養林以及小流域的綜合整治；加大防沙帶封禁保護力度，建設以喬草為主、灌草合理搭配的林草植被體系。二是有序開展退耕還林還草。針對國土空間規劃中的重度污染耕地、重度沙化耕地、重要水源地、15°～25°坡耕地、陡坡梯田等執行退耕還林還草工作，需要注意的是，該項工作應充分結合產業發展、生態建設、群眾意愿執行。

3.5 評估造林綠化空間適宜性

基于國家下發的造林綠化適宜性評估工作地圖、《國家造林綠化空間調查評估技術方案》，開展造林綠化適宜性評估。遵循適宜性原則，確定當地應當種植的林木類型，再結合當地的政策條件、林木發展情況、環境因素（氣候、濕度、溫度、土壤等）等評估因子，對灌木林地、喬木林地等適宜綠化的林地展開評估調查，確定以下評估要點。

（1）確定評估指標。按照國家林業和草原局《國家造林綠化空間調查評估技術方案》要求，設定評估指標，具體如表1所示，結合貴州省實際情況，在不適宜評價指標中還應納入水利藍線、糧食生產功能區等。

表1　貴州省造林綠化適宜性評估指標

（2）資料搜集。一是搜集遙感影像數據。引入“內業為主，外業為輔”的方法，按照規范的數據采集方式，進行植被生長數據的采集、分析、處理、存儲、應用，時間為6月到10月；影像分辨率達到亞米級，各個影像辨識度高、圖像清晰。二是搜集評估資料。以國土調查最新調查結果為準，結合日常檔案資料，搜集與以上評估指標相關聯的檔案資料。三是搜集其他資料。搜集鐵路、道路、水系、土壤、地形等方面的基礎數據；森林資源管理“一張圖”；森林公園、濕地公園、國有林場、自然保護地界線等；通道綠化范圍、鄉村綠化范圍、城鎮綠化范圍等資料。

（3）圖斑補充。一是實地考察。結合當地國土空間規劃實際情況，補充適宜造林綠化圖斑，初步確定造林綠化大概空間；提出規劃目標，結合貴州省森林資源擁有量、不同階段變化趨勢等，提出未來5年、10年、15年的林地保有量目標、森林覆蓋率目標，從而對調查評估起到指導作用。二是以貴州省下發的圖斑為參考，將規劃新增建設用地、城鎮開發邊界、耕地后備資源、標注恢復屬性原地、現狀耕地等，與省下發圖疊加分析，再剔除兩者重疊范圍，填寫標注說明、相關因素等，篩選不適宜造林綠化圖斑，最后呈遞給相關管理層。

（4）生成國土調查云地圖。登錄國土調查云App，上傳以上搜集的各項數據、圖片等，進入“任務核發”模塊，等待評估人員進行評估舉證和調查。

（5）根據調查結果，評估適宜納入造林綠化空間區域。

3.6 在“一張圖”上實現多目標平衡

（1）自然資源主管部門應參考國土空間規劃編制標準，結合當地土地規劃方略、糧食安全標準、生態安全需求等多方面要素，對造林綠化空間工作展開一體化部署，規避可能出現的空間規劃沖突，消除造林綠化空間對當地可持續發展的負面影響。

（2）對得出的適宜性評估結果展開科學審查，得出準確的審查結果，分析“三區三線”要點內容，結合國土空間規劃“一張圖”，確定造林綠化具體位置、空間，推動國土綠化、公共服務、產業發展、城鎮建設等多目標平衡與統籌發展。

4 結語

基于《國家造林綠化空間調查評估技術方案》等相關文件要求，展開具體的調查研究工作，成立領導小組，合理分配研究任務，分享造林綠化空間調查評估的具體方法與流程，對科學安排造林綠化空間提供了參考。該項工作的意義在于為各類生態工程建設提供了思路，并在一定程度上加強了生態空間治理。本文建議在造林綠化空間規劃時摒棄“一刀切”舉措，充分讓各部門協同聯動，結合土地分類范圍、海拔、降水量等評估指標，因地制宜地完成空間規劃工作。

[1]吳劍波. 對造林綠化工作幾個問題的思考[J]. 林業與生態，2020（3）：12-14.

[2]貴陽市林業局. 貴陽市林業局第四季度造林綠化工作開展情況[EB/OL]. （2022-12-30）[2023-10-30]. https://lyj.guiyang.gov.cn/zwgk_502951/zdlyxxgk/zllh/202301/t20230116_77945629.html.

[3]徐博，朱小青，屈雷，等. 在國土空間規劃中明確造林綠化空間的現狀、問題及建議：以陜西省為例[J]. 農業科技與信息，2023（7）：127-129，133.

[4]雄安新區規劃建設局. 雄安新區扎實推進造林綠化筑實綠色空間基底[J]. 河北林業，2022（2）：20-21.

[5]安偉，黃偉. 基于國土空間規劃落實造林綠化空間的路徑思考[J]. 中國科技期刊數據庫：工業A，2023（6）：112-114.

10.3969/j.issn.2095-1205.2024.03.11

TU985

C

2095-1205(2024)03-37-03

楊潔（1992—），女，貴州遵義人，本科，助理工程師，研究方向為林業分析。