基于高質(zhì)量發(fā)展的湖南省縣市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量評價

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化；縣市；發(fā)展評價；湖南省

0引言

湖南省新型城鎮(zhèn)化工作堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，以習(xí)近平總書記講話精神和五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，貫徹生態(tài)文明的要求，堅(jiān)持以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，促進(jìn)湖南省新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，城鎮(zhèn)綜合承載能力不斷提升。隨著“一帶一路”、中部崛起、長江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略全面部署實(shí)施，兩孩政策全面實(shí)施推廣，湖南省人口總量仍將保持增長趨勢，人口回流趨勢顯現(xiàn)。湖南省人口和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大理念，合理引導(dǎo)人口與城鎮(zhèn)化發(fā)展，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好地推動人全面發(fā)展，社會全面進(jìn)步。在高質(zhì)量發(fā)展要求下，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，全面落實(shí)“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務(wù)，根據(jù)《湖南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要gt;《湖南省“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》等重要文件，深入分析2020年湖南省各縣（市）的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀水平，并進(jìn)行定性與定量的評價，為湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展情況提供重要參考，助力全省新型城鎮(zhèn)化科學(xué)、高質(zhì)量發(fā)展。

1背景

湖南省正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展和質(zhì)量提升的關(guān)鍵時期。2015年湖南省進(jìn)入全面建成小康社會、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要時期，常住人口城鎮(zhèn)化水平首次超過50%，正式進(jìn)入“城市時代”。同期在全球化和信息化加速發(fā)展的背景下，各類生產(chǎn)要素向大城市集中的趨勢仍在持續(xù)，中心城市的比較優(yōu)勢日趨明顯，輻射帶動作用逐步加強(qiáng)，以中心城市為核心的城市群成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。但同時，湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著空間發(fā)展不均衡、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提升等問題。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展方式逐步由速度增長型向質(zhì)量效益型，從外延擴(kuò)張型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化進(jìn)入質(zhì)量提升階段，對城鎮(zhèn)化的高品質(zhì)發(fā)展提出了新要求。2021年湖南省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.71%，城鎮(zhèn)化水平落后于全國平均水平，年均增速略高于全國平均水平。縣城作為湖南省城鎮(zhèn)化的重要載體，對湖南省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升具有重要作用，開展縣城新型城鎮(zhèn)化分類建設(shè)指引研究，針對性提出湖南省縣城新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建議，助力湖南省新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

國家大力推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。為推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

湖南省人口老齡化速度加快的特征對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新的發(fā)展要求。人口老齡化是我國當(dāng)前面臨的重要課題，目前人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化、人口老齡化程度加深、勞動年齡人口波動下降、老年人等特殊群體的配套服務(wù)設(shè)施的需求缺口等問題的研究，對于國土空間規(guī)劃背景下如何合理地配置地方要素資源具有重要意義。湖南省作為中部省份，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特殊的地緣條件，在人口老齡化方面呈現(xiàn)出許多中部省份共性的特征，對全國老齡化對策研究具有重要參考價值。在國土空間規(guī)劃中人口老齡化對于資源要求、用地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、專項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)生活圈的建設(shè)方面將產(chǎn)生重要影響，因此需要在本輪國土空間規(guī)劃中針對性提出規(guī)劃對策。

2基于高質(zhì)量發(fā)展的評價指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1指標(biāo)體系構(gòu)建原則

本研究基于高質(zhì)量發(fā)展的要求，構(gòu)建科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化評價維度，包括人口與經(jīng)濟(jì)篇、空間發(fā)展篇、設(shè)施配套篇、人居環(huán)境篇、城鄉(xiāng)融合篇、治理與保障篇六大篇章，并構(gòu)建合理完善的評價指標(biāo)體系。本研究充分參考《新型城鎮(zhèn)化一品質(zhì)城市評價指標(biāo)體系》（GB/T 39497-2020）、《湖南省“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《住建部2021年城市體檢評價指標(biāo)體系》等針對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的評價指標(biāo)，綜合考慮目前數(shù)據(jù)的可獲得性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，科學(xué)合理選取指標(biāo)。

2.2縣（市）新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系

湖南省縣（市）新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)（表1）分為人口與經(jīng)濟(jì)、空間發(fā)展、設(shè)施配套、人居環(huán)境、城鄉(xiāng)融合、治理與保障6大部分，縣（市）評價設(shè)37項(xiàng)指標(biāo)因子，并根據(jù)對新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的影響，設(shè)置正效指標(biāo)和負(fù)效指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重根據(jù)層次分析法和專家打分法綜合確定。

3湖南省縣（市）新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價

3.1縣（市）新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體評價

從綜合得分來看，長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)市和醴陵市綜合得分在82分以上，其中長沙縣位列全省第一，瀏陽市緊隨其后。長株潭地區(qū)縣（市）新型城鎮(zhèn)化水平總體上高于其他縣（市）（表2、圖1）。

3.2縣市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量分項(xiàng)評價

3.2.1人口與經(jīng)濟(jì)

人口與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括常住人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率年均增幅、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、65歲以上老齡人口占總?cè)丝诒戎亍⑷司貐^(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入、規(guī)模工業(yè)增加值增速、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8項(xiàng)指標(biāo)因子。湖南省各縣（市）人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況具體如圖2所示，發(fā)展較好的縣（市）主要分布在長株潭城市群周邊，全省人口與經(jīng)濟(jì)評價得分呈現(xiàn)出由東部地區(qū)向西部地區(qū)遞減的格局。

人口與經(jīng)濟(jì)綜合得分方面，長沙縣、瀏陽市和寧鄉(xiāng)市位于前三位，分析其排名靠前的主要原因如下：長沙縣常住人口城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、一般公共預(yù)算財(cái)政收入、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)人均可支配收入均位于全省第一。

3.2.2空間發(fā)展

空間發(fā)展指標(biāo)包括縣城人口占縣（市）建成區(qū)總?cè)丝诒戎亍挝唤ㄔO(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值2項(xiàng)指標(biāo)。湖南省各縣（市）空間發(fā)展評價情況顯示（圖3），長沙市東部縣（市）以及常德北部、郴州市、永州市的縣（市）空間發(fā)展評價得分較高，得分較低的縣（市）主要分布在邵陽市和湘西州的部分地區(qū)。

空間結(jié)構(gòu)綜合得分方面，長沙縣、韶山市、吉首市位列前三位，分析其排名靠前的主要原因如下：長沙縣、韶山市、吉首市單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值較高，縣城人口占縣（市）建成區(qū)總?cè)丝诒戎剌^高，土地的人口及經(jīng)濟(jì)密度較高，土地利用效率較高。

3.2.3設(shè)施配套

設(shè)施配套指標(biāo)包括醫(yī)療、教育、市政基礎(chǔ)設(shè)施等多個方面，共14個評價指標(biāo)因子。全省設(shè)施配套質(zhì)量較好的縣（市）主要分布在地區(qū)中心城市周邊，從整體上來看，湖南省東部地區(qū)縣（市）的設(shè)施配套水平高于西部地區(qū)縣（市）的設(shè)施配套水平（圖4）。

設(shè)施配套綜合得分方面，長沙縣、冷水江市、瀏陽市位列前三位，分析其排名靠前的主要原因如下：長沙縣、冷水江市、瀏陽市的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，設(shè)施配套資金投入大，設(shè)施配備相對完善；長沙縣、瀏陽市中等職業(yè)教育以及創(chuàng)新能力較強(qiáng)，中等職業(yè)教育學(xué)生與教職工比例以及專利授權(quán)量兩項(xiàng)指標(biāo)處于全省前列；冷水江市常住人口較少，醫(yī)療、教育等配套相對充足。

3.2.4人居環(huán)境

人居環(huán)境指標(biāo)包括環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比、公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率、城鎮(zhèn)建成區(qū)綠地率、人均公園綠地面積、歷史文化街區(qū)數(shù)量、歷史建筑數(shù)量、老舊小區(qū)改造戶數(shù)7項(xiàng)指標(biāo)因子。湖南省人居環(huán)境質(zhì)量較好的縣（市）主要分布在湘西以及湘南地區(qū)，長沙市、株洲市、郴州市的東部縣（市）；邵陽市、衡陽市部分縣（市）人居環(huán)境評分相對較低（圖5）。

資源環(huán)境綜合得分方面，各縣（市）得分差距較小，平江縣、吉首市、臨湘市位列前三位，分析其排名靠前的主要原因如下：平江縣、吉首市、臨湘市生態(tài)環(huán)境較好，環(huán)境空氣優(yōu)良率均達(dá)到98%以上；吉首市、臨湘市老舊小區(qū)改造工作較好，老舊小區(qū)改造分別為6332戶和4995戶，在全省86個縣（市）中排名前三。

3.2.5城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)融合指標(biāo)包括城鄉(xiāng)人均可支配收入比、城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)之比、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出之比3個指標(biāo)。縣（市）層面，湖南省城鄉(xiāng)融合程度呈自東向西的遞減趨勢，即東高西低的特征（圖6）。

城鄉(xiāng)融合綜合得分方面，衡南縣、邵東市、永興縣位列前三位，分析其排名靠前的主要原因如下：衡南縣、邵東市、永興縣城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距小，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出之比小，所以其綜合評分位于全省各縣（市）前列。

3.2.6治理與保障

治理與保障指標(biāo)包括萬人刑事案件立案數(shù)、物業(yè)管理覆蓋率、信訪事項(xiàng)辦結(jié)率3項(xiàng)指標(biāo)因子。湖南省治理與保障水平較高的縣（市）主要分布在常德市、湘西州和衡陽市（圖7）。治理與保障綜合得分方面，各縣市得分差距不大，衡陽縣、衡東縣和石門縣位列前三位，分析其排名靠前的主要原因在于其治安情況較好，萬人刑事案件立案數(shù)較少，信訪事項(xiàng)辦結(jié)率較高。

4湖南省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價結(jié)論

湖南省各縣（市）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平總體上東高西低，區(qū)域差距較大、發(fā)展不均衡（圖8）。2020年，湖南省各縣（市）常住人口城鎮(zhèn)化發(fā)展水平總體上呈東高西低的趨勢，有9個縣（市）城鎮(zhèn)化率高于湖南省平均水平，其中4個分布于長株潭地區(qū)。86個縣（市）中城鎮(zhèn)化率排名前三的為冷水江市、長沙縣、吉首市，城鎮(zhèn)化率分別74.86%、74.52%、74.35%；城鎮(zhèn)化水平較低的為江永縣、新化縣、溆浦縣，城鎮(zhèn)化率在30%左右，分布于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低的地區(qū)。溆浦縣城鎮(zhèn)化率僅27.4g%，與排名第一的冷水江市差距超過40%，湖南省各縣（市）城鎮(zhèn)化水平差距較大，區(qū)域發(fā)展不均衡。

2010-2020年，各縣（市）常住人口城鎮(zhèn)化率年均增幅為1.46%，城鎮(zhèn)化工作取得一定進(jìn)展。16個縣市城鎮(zhèn)化率年均增幅在2.00%以上，其中增幅最大為澧縣，年均增幅達(dá)2.75%。湘西地區(qū)的縣（市）城鎮(zhèn)化率年均增幅普遍較快，大部分高于1.46%。

通過綜合分析湖南省縣（市）城鎮(zhèn)化質(zhì)量可知，湖南省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量存在城鎮(zhèn)化水平落后于全國平均水平，城鎮(zhèn)化動力不足、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，輻射帶動能力有待加強(qiáng)等問題。同時，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的城鎮(zhèn)綜合承載能力有待進(jìn)一步提升，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平存在短板與弱項(xiàng)，城鄉(xiāng)差距較為明顯，生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境均有待進(jìn)一步優(yōu)化，歷史文化保護(hù)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，治理能力和治理水平有待提升。

5建議

結(jié)合湖南省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價結(jié)論，分析湖南省新型城鎮(zhèn)化面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)，提出湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展展望與建議。

目前湖南省正處于高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)建設(shè)和高水平治理的轉(zhuǎn)型階段，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局正有序推動，面臨一系列的發(fā)展機(jī)遇。新定位和使命為湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了新方向，國家新發(fā)展格局為湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了新機(jī)遇。新科技創(chuàng)新變革為湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了新動能，城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和城市更新行動的推進(jìn)，為湖南省新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了新空間。

同時，湖南省新型城鎮(zhèn)化也面臨諸多發(fā)展挑戰(zhàn)。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾對新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求，衣、食、住、行、醫(yī)、養(yǎng)、文、游等各方面的美好需求，使新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，推動城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升城市品質(zhì)，提高城鎮(zhèn)管理服務(wù)水平。人口老齡化、新冠疫情等新形勢，對養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)提出了新的要求。社會治理現(xiàn)代化進(jìn)入全面推進(jìn)期，對新型城鎮(zhèn)化高水平治理提出了更高要求。生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入持續(xù)攻堅(jiān)期，對新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，對新型城鎮(zhèn)化高品質(zhì)建設(shè)提出了更高要求。

根據(jù)新的發(fā)展形勢，本文提出推進(jìn)以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程、優(yōu)化空間格局，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局，提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支撐水平，完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境與人居環(huán)境品質(zhì)，保護(hù)與傳承歷史文化資源、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民設(shè)施與服務(wù)共享、提高城鎮(zhèn)綜合治理能力，提升城市社會治理水平等發(fā)展建議。