新一輪財政體制改革的著力點

2023年中央經濟工作會議明確提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。央地財政體制是經濟體制、社會體制和政治體制改革的交匯點，事關中央和地方兩個積極性，應作為財稅體制改革的突破口，帶動稅收制度改革、預算制度改革，也可牽引行政體制、全國統一市場、以人為核心的新型城鎮化、城鄉二元體制、區域協調等其他領域改革。我國財政體制的復雜程度明顯高于其他國家，財政體制嵌入國家治理結構之中，是國家的基礎性制度，亟待新一輪改革，以適應任務目標多元、內外風險多元、利益關系多元的新發展階段。

1994年分稅制財政體制確立之后，財稅體制形成以財政體制為主體、稅收制度和預算制度為兩翼的“一體兩翼”框架，為國家治理體系和治理能力現代化提供了支撐。2016年、2017年以來我國相繼出臺事權、支出責任劃分的相關改革文件，找對了方向，但力度仍然偏弱。

一、當前財政體制與新發展階段不匹配

在經濟高速增長、財力充裕的情況下，分稅制一直存在的事權、支出責任劃分不清的問題被掩蓋了。隨著經濟增長曲線下行，各種目標任務衍生出來的剛性支出快速增長，權責不匹配、支出與收入不匹配、資產與債務不匹配的狀況愈發凸顯，財政體制的確定性、可預見性和透明性下降，影響了地方的積極性。這表現在以下幾個方面：

一是改革的路徑依賴明顯。2016年啟動的事權與支出責任劃分改革方案基本上是對現狀的確認，即便已確定為中央事權的事項，在事權屬地化管理模式下，仍由地方承擔一部分支出責任，本應由中央或省級政府承擔的跨區域協調、整合的功能被肢解，最終由市縣鄉政府碎片化地來落實，地方承擔著無限兜底責任。地方政府的支出責任難以真正通過各級政府預算來明確，執行中不斷調整變化，“無預算，不支出”的約束失靈。這意味著地方基層財政要承擔“無限責任”，地方支出責任處于高度不確定狀態。在內外風險多元多發的條件下，這種不確定性有所加劇。

二是財權不統一，地方隱性支出責任不斷擴大。上級職能部門隱性突破預算權限，增加下級政府支出責任。經濟社會發展的具體事權由相應職能部門履行，上級職能部門可以繞開財政部門，隱性突破下級預算權限。上級各部門考核過多，透支了地方基層財力。由于考核事項缺乏輕重緩急的整體排序，上級各部門都強調本部門的重要性和優先地位，導致地方財力缺口不斷擴大。

三是央地收入劃分不斷調整，地方收入難以預期。為落實區域發展戰略、建設改革試驗窗口，我國針對特定區域、特定產業，實施了諸多特惠型財稅政策。我國設立了各種高新技術產業開發區、經濟技術開發區、試驗區、示范區等，給予局部地區稅收優惠政策。優惠政策泛化、常態化，給財稅體制的穩定性和可預期性帶來了沖擊，導致全國市場的碎片化。加上地方區域之間的稅收競爭，各地企業稅費差距較大，這對央地之間以及地方政府之間的收入劃分造成困擾。

四是地方債務融資與資產管理脫節。在項目建設前期，項目實際收益能力與融資要求脫節。在項目建設過程中，資金支出進度與項目建設進度脫節。在項目建設后期，因項目竣工后即開始還本，為延緩還本時間，一些單位延期竣工，影響了項目竣工率。項目資產缺少全生命周期的管理和價值核算，與債務融資“兩張皮”，缺乏統一的資產負債表管理，債務風險不夠透明。

五是公共服務空間上沒有完全“跟人走”。從人口分布來看，東部地區省份常住外來人口占總人口比重最高的達40%左右，而西部地區最高的僅為2%左右。經濟發達地區是人口凈流入地，在基礎設施建設和公共服務供給方面承受著巨大壓力，導致農民城鎮化、市民化受阻。而人口凈流出地區，仍在繼續沿襲傳統做法，大上項目，導致公共服務供給過剩，公共資源存在空間錯配現象。

六是事權下沉超出了地方能力。事權、支出責任適度上移的改革方向是明確的，實際結果卻往往相反。同時，條塊之間、條條之間、塊塊之間的權責不匹配問題變得愈發嚴重。在集中還是分散的權力博弈中，上級是贏家；而在隱性的風險博弈中，下級是贏家。下級、地方、基層的風險，無論責任是誰，一旦超出臨界點，最終都得由上級來兜底。事權過度下移，超出地方能力，衍生的風險最終會回歸上面。各種各樣的考核越來越多，且層層加碼，超出了地方履行事權的能力，即使財力下沉仍難以彌補。

二、推動新一輪財政體制改革需要新思路

立足新發展階段，須以國家治理體系和治理能力現代化為總目標，“橫向集權、縱向分權”，從事權劃分、支出責任劃分入手，完善財政體制。

一是遵循事權與能力相匹配的原則。事權不斷下移超出了地方能力，即使財力下沉也無濟于事。一級政府的能力是有限度的，級次越低能力越低，財力無法彌補能力的不足。新一輪財政體制改革應遵循能力與事權相匹配的改革邏輯，將事權、支出責任適度上移，縮小地方政府規模。同時，進一步強化地方政府能力，讓其能力、權力、責任和財力相匹配。

二是適度擴大中央和省級政府事權與支出責任。隨著經濟社會發展水平的提高，轄區間外溢性風險不斷增多，有必要逐步提高中央本級支出占比。從地方來看，應進一步提高省本級的財政支出占比，增強省域統籌能力。把投資、建設和發展的“空間單元”上移到城市，將縣域納入中心城市、都市圈和城市群的體系中。

三是增強財政體制的穩定性和可預期性。尤其應從中央部門入手，通過預算工具進一步加大央地各個層級“事”與“錢”匹配的確定性，盡可能減少和避免各部門、各地出臺的政策對財政體制穩定性、可預期性的沖擊。

四是加大財政的宏觀集權和微觀分權。財政體制改革應立足于宏觀視野和整體思維，進一步增強財政部門在國家宏觀治理中的功能與作用，做到“宏觀上要統，微觀上要放；結果上要收，過程上要放”，調動地方積極性和主動性。

五是明確轄區財政責任及其優先序。凡適合地方因地制宜的事權，宜做到應放盡放，強化各級次的財政責任。財政責任應聚焦于經濟社會發展薄弱環節和關鍵領域，避免上級各部門同時追求多元目標考核，防范地方政府隱性債務風險敞口進一步擴大。

六是突出人本邏輯的財政體制改革思路。應將財政支出原則由“物本邏輯”轉向“人本邏輯”，更多聚焦于人的能力、人的流動和人的發展，進一步提高基本公共服務均等化與人口流動、農民市民化的匹配性，加快破除社會身份制度，促進國民基本權利的平等化，將人力資本投資確定為第一投資。

三、推動新一輪財政體制改革的對策建議

按照上述思路，新一輪財政體制改革應重點從以下方面著力：

一是從事權和支出責任劃分入手。凡涉及整體安全和人口流動的事權應劃歸中央。國家整體安全作為全域性事權，應作為中央事權由中央決策、執行并承擔其支出責任。涉及跨區域整體性安全的職責，如食品藥品安全監管、公共衛生應急管理、跨地區司法公平公正、跨地區環境保護等，也應作為中央事權。涉及人口流動的事權應作為中央事權，包括流動兒童教育以及流動人口醫療、養老、基本住房等，但可以委托地方管理。探索實行養老保障的中央統管，避免現行調劑金統籌存在的負向激勵問題。省級政府應將信息復雜程度低、受益范圍覆蓋全省、存在公共風險轄區外溢性的事權上收。進一步明確省級政府在維護區域經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進省域內基本公共服務均等化等方面的職責，適當上收部分公共服務供給的責任。省級政府還應增強防范風險的能力，凡省域內轄區間存在公共風險外溢的，應當劃歸省級事權，由省級履行。

二是強化地方政府資產負債表管理。按照事權屬性甄別地方政府性債務并合理確定債務歸屬。凡屬履行上級事權相關的債務，責任應上移，由上級承擔；凡屬履行上級委托事權形成的債務，其還本付息責任應由上級承擔。對甄別和分類后的債務進行置換，相應納入央地預算管理。構建“資本預算”和“資產負債表”管理工具，強化地方政府投融資與公共資產的全生命周期管理，并與債務相匹配。將存量資產的貨幣性收益、資產運行維護所需財政性投入體現在資本預算中，形成產出與投入、資產與負債的匹配，并向同級人大報告，強化各級人大對資產與負債匹配性的監督。

三是把基本公共服務均等化落到基本能力的均等化上來。加快消除由戶籍制度帶來的基本公共服務群體性差異，保證常住人口與戶籍人口同等享受基本公共服務。將轉移支付同常住人口緊密掛鉤，提高外來人口在轉移支付中的權重，結合基本公共服務常住人口全覆蓋，建立動態調整機制，實現“公共服務隨人走”，促進人口的市民化和不同群體之間基本能力的均等化。

四是明晰財政責任主體和優先序。明確各級地方財政的轄區財政責任。在市縣財政出現困難時，可按照鄉、縣、市、省、中央的順序界定責任先后，以及上一級政府救援的觸發條件。穩定各級地方政府的預期和支出項目執行優先序。應急事項應按照觸發條件各負其責，避免大小事情都等著中央出手。

五是硬化預算約束，防止政府間支出責任漂移不定。強化預算約束機制，做到“無預算，不支出”。各級政府的支出責任要落到各級預算上加以明確，上級委托下級實施的事權，由上級政府預算保障到位，通過“委托性轉移支付”，或“國庫貸款”給下級政府，做到委托“事”與轉移“錢”協同匹配。完善三年滾動預算，健全中長期預算約束機制。強化中長期預算對年度預算的約束、中長期預算與國家發展規劃的銜接，探索中長期預算法律位階的設定問題，避免因“上級點菜，下級買單”或各個部門多頭下達任務形成的隱性支出責任及稅收優惠政策等軟化預算約束的行為，強化依法治國、依法理財。