我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展策略研究

武麗麗 張艷萍 劉菲 王碩

近年來，我國老年人群的規(guī)模和比例呈現(xiàn)上升趨勢，人口老齡化進(jìn)程加速發(fā)展，積極應(yīng)對人口老齡化成為艱巨性和復(fù)雜性的話題。實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為解決人口老齡化的關(guān)鍵方案。雖然政府和社會各界逐漸認(rèn)識到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重要性，不斷加大對這一領(lǐng)域的投入和支持，但國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然存在人才短缺、養(yǎng)老設(shè)施供不應(yīng)求、養(yǎng)老服務(wù)不規(guī)范等問題，無法高質(zhì)量地滿足快速增長的市場需求，呈現(xiàn)出供給與需求難以均衡的問題。在上述背景下，文章基于國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀分析，借鑒國外養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示，優(yōu)化國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展策略，將為積極應(yīng)對人口老齡化，推動老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1 國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)分析

1.1 養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是以保障和改善老年人的生活、健康、安全以及參與社會發(fā)展為目的，為社會公眾提供各種養(yǎng)老及相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動集合，包括專門為養(yǎng)老或老年人提供產(chǎn)品的活動，以及適合老年人的養(yǎng)老用品和相關(guān)產(chǎn)品制造活動。《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類（2020）》[1]將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)范圍確定為養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)、老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、老年健康促進(jìn)與社會參與、老年社會保障、老年用品及相關(guān)產(chǎn)品銷售和租賃、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等12個大類。

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。基于產(chǎn)業(yè)鏈視角，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且责B(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)為核心，產(chǎn)業(yè)覆蓋面廣（圖1）。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上游主要包括醫(yī)療設(shè)備器械、食品與藥品等支撐養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)品制造行業(yè)；中游以養(yǎng)老服務(wù)為核心，主要包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等相關(guān)產(chǎn)業(yè)；下游為養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的用戶人群、營銷渠道等。

圖1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈

1.2 人口老齡化帶來養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增長

國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明，2022年，我國60歲及以上人口占全國人口的19.8%，其中65歲及以上人口占全國人口的14.9%；與2021年相比，60歲及以上人口比例增長0.9%；65歲及以上人口比例增長0.7%[2]。見圖2、圖3。自2000年中國65歲及以上人口達(dá)到7%，進(jìn)入老齡化社會以來，我國老年人口規(guī)模和比例總體呈上升趨勢，人口老齡化進(jìn)程加速發(fā)展，高齡化趨勢日益凸顯。預(yù)計2031年將進(jìn)入超老齡社會，老年人口總量將達(dá)到4億人，這是我國老年人口增長最快的階段，也是健全社會保障體系挑戰(zhàn)最大的關(guān)鍵時期[3]。隨著老齡化進(jìn)程的不斷加劇，作為應(yīng)對人口老齡化、完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系、更好地服務(wù)老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)將急劇增長。

圖2 2012—2021年全國60周歲及以上老年人口數(shù)量及占全國總?cè)丝诒壤?/p>

圖3 2012—2021年全國65周歲及以上老年人口數(shù)量及占全國總?cè)丝诒壤?/p>

1.3 養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)服務(wù)能力無法滿足需求

隨著人口老齡化程度的不斷加劇，老年人群對健康養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)的需求急劇增加，帶來最直接的問題就是如何解決社會人群的養(yǎng)老保障。國內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處在初級階段，社會資本供給缺乏、專業(yè)人才短缺、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量參差不齊以及養(yǎng)老產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重等問題仍然存在，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在市場化建設(shè)、經(jīng)營管理等方面面臨著巨大挑戰(zhàn)[4]。就養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言，國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展明顯滯后于人口老齡化進(jìn)程，面臨著嚴(yán)重的資源缺失，專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老服務(wù)市場的實(shí)際需求，市場需求側(cè)與供給側(cè)之間存在顯著的差距。同時，中國的養(yǎng)老服務(wù)市場供給呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)，即以追求經(jīng)濟(jì)效益的市場化機(jī)構(gòu)提供的高端服務(wù)較多，而適合普通老年人群并且服務(wù)質(zhì)量有保證的普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給卻有所不足。

2 國外養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的啟示

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，美國、澳大利亞等國家養(yǎng)老服務(wù)市場的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在法律完備性、資源整合性和醫(yī)護(hù)人員專業(yè)化等方面。

2.1 美國養(yǎng)老服務(wù)市場的啟示

美國已經(jīng)形成一種高度市場化的照護(hù)體系，主要特點(diǎn)是將老年人長期照看視為一個社會發(fā)展保障性行業(yè)，在國家法律政策的指導(dǎo)和嚴(yán)格管控下，關(guān)注專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的作用。政府根據(jù)市場變化，適時調(diào)整政策，將優(yōu)勢醫(yī)療資源向基層社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目傾斜。同時，各州政府也努力落實(shí)基層社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度，逐步擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式以及享受服務(wù)的老年人口數(shù)量。在服務(wù)供給方面，對老年人群使用個案管理的方法，并委托第三方健康管理機(jī)構(gòu)對需要全方位照護(hù)服務(wù)的老年人群進(jìn)行健康評估，整合協(xié)調(diào)已有的醫(yī)療資源，面向老年人群提供個性化的養(yǎng)老服務(wù)[5]。

2.2 澳大利亞養(yǎng)老服務(wù)市場的啟示

澳大利亞的老年健康保障體系主要形成居住式照護(hù)和居家照護(hù)服務(wù)2種模式，成功之處在于建立了良好的市場競爭制度，使服務(wù)提供者能夠在公平環(huán)境中通過市場競爭來提高服務(wù)質(zhì)量，節(jié)省政府財政支出。老年護(hù)理院按照等級的護(hù)理照看形式，設(shè)立老年人照護(hù)身體健康評估小組，會從醫(yī)療、心理等多方面對老年人的健康狀況進(jìn)行專業(yè)評估，幫助老年人、照護(hù)者選擇能夠滿足老年人需要的照護(hù)模式，并由此節(jié)省政府開支[6]。

2.3 日本養(yǎng)老服務(wù)市場的啟示

日本作為全球人口老齡化程度最嚴(yán)重的國家之一，在養(yǎng)老服務(wù)市場方面建立起健全的法律制度，為老年人獲得保健、福利、保險等提供了完善的制度保障與法律支持。資金籌措方面實(shí)行長期照護(hù)保險制度，多數(shù)服務(wù)支出由醫(yī)療保險基金承擔(dān)。在產(chǎn)品供給方面，日本的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般都設(shè)置有規(guī)范的老年病房，會配備有全職醫(yī)師和護(hù)理人員，老年人在經(jīng)過醫(yī)生健康評估后，符合條件的可以在病房內(nèi)接受長期、專業(yè)的治療和照料，通常會有專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員“介護(hù)士”提供護(hù)理、照料等服務(wù)。在養(yǎng)老方式方面，一般都會建設(shè)有社區(qū)型的長壽村等集中性的養(yǎng)老區(qū)域，并且通常有義工提供長期的居家養(yǎng)老志愿服務(wù)[7]。

2.4 德國養(yǎng)老服務(wù)市場的啟示

德國自1995年出臺相關(guān)政策以來，鼓勵社會進(jìn)行居家養(yǎng)老，并且取得了良好的效果[8]。目前，德國國內(nèi)需要照護(hù)的老年人口有230萬人，其中居家養(yǎng)老超過150萬人。在養(yǎng)老方式方面，社區(qū)型養(yǎng)老除了擁有專業(yè)的老年公寓外，還設(shè)有老年人村，使他們能夠生活在群居的大家庭中，并且每人有自己的獨(dú)處空間。通過在基層居住區(qū)內(nèi)建立“社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，隨時為老年人提供家政服務(wù)、醫(yī)護(hù)服務(wù)以及其他社會服務(wù)等。付費(fèi)模式通常采用保險機(jī)構(gòu)直接支付，組織衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、管理等跨學(xué)科領(lǐng)域的人員進(jìn)行學(xué)習(xí)、討論、評估與資源整合，保證養(yǎng)老資源的最優(yōu)利用[9]。

3 構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)市場有序發(fā)展的對策

構(gòu)建一個有序發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)市場，不僅需要頂層設(shè)計，建立政策法規(guī)，優(yōu)化組織外部環(huán)境，培育服務(wù)行業(yè)發(fā)展的高級技術(shù)技能人才；也需要養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新發(fā)展模式，健全規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提供人才發(fā)展的可持續(xù)平臺。

3.1 破除行業(yè)進(jìn)入壁壘

3.1.1 增加制度供給，引導(dǎo)行業(yè)有序發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是高度依賴政策導(dǎo)向的行業(yè)，不論機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是居家社區(qū)養(yǎng)老方式，項(xiàng)目實(shí)施、執(zhí)行和獲益都非常依賴政府的財政和政策支持。政府對養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策不斷進(jìn)行細(xì)化、簡化準(zhǔn)入流程的同時，在養(yǎng)老項(xiàng)目用地、政府補(bǔ)貼等方面提供了大量優(yōu)惠政策。與此同時，地方政府結(jié)合實(shí)際情況不斷完善具體優(yōu)惠和補(bǔ)貼細(xì)則，鼓勵民間資本積極參與到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中來[10]。如多個省份正在推進(jìn)的醫(yī)療互通、異地醫(yī)保即時結(jié)算政策，吸引各類民間資本以不同方式參與到養(yǎng)老服務(wù)市場，正在形成多元參與的有序發(fā)展局面。

3.1.2 鼓勵參與主體公平競爭

政府要建立市場競爭的公平規(guī)則，以政策為抓手，給予營利性與非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平等待遇，切實(shí)解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)品存在的定價不合理現(xiàn)象，促進(jìn)其與民辦機(jī)構(gòu)公平競爭，解決民營機(jī)構(gòu)空床率高和公立機(jī)構(gòu)一床難求現(xiàn)狀。對于老年人群在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)開支的醫(yī)保報銷項(xiàng)目、內(nèi)容，采取同服務(wù)、同價格、同報銷的政策；通過改善基層醫(yī)療條件、增加基層員工收入等方式，鼓勵更多的醫(yī)療護(hù)理人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)居家等場所為老年人群提供健康管理、醫(yī)療護(hù)理與康復(fù)服務(wù)[11]。

3.2 構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)付費(fèi)機(jī)制

3.2.1 建立多渠道籌資機(jī)制

多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營過于依靠政府資助。如果只依靠企業(yè)稅收與費(fèi)用的減免、一次性建設(shè)的財政補(bǔ)貼等方式來獲取運(yùn)營資金，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)并不能獲得進(jìn)一步發(fā)展壯大。國家應(yīng)該成立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合救助性基金，統(tǒng)籌整合已有的社會救助制度與保險制度，增加財政資金投入，為長期護(hù)理保險制度的實(shí)施提供資金保障。另一方面，提高居民基本社會養(yǎng)老保險的使用范圍，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險的保障水平。隨著國家經(jīng)濟(jì)總量的不斷增加，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險，特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金支付水平，間接提升老年人群的收入水平，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展[12]。

3.2.2 開放城鄉(xiāng)醫(yī)保定點(diǎn)準(zhǔn)入門檻

營造公平的競爭環(huán)境，消除醫(yī)保定點(diǎn)準(zhǔn)入條件的差別化，不區(qū)分政府舉辦還是民間資本舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，均實(shí)行一致的醫(yī)療保險資質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。凡是正式在行政部門登記注冊的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對于符合城鎮(zhèn)職工（居民）基本醫(yī)療保險的，都可以納入城鄉(xiāng)醫(yī)保定點(diǎn)報銷范圍。

3.2.3 探索長期護(hù)理保險制度

長期護(hù)理保險制度是一種養(yǎng)老費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制，在很大程度上可以解決低收入老年人群支付能力不足的問題，成為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)更快更好發(fā)展的堅實(shí)保障。借鑒成熟的長期護(hù)理保險實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)、規(guī)范設(shè)計國內(nèi)長期護(hù)理保險體系，在已有基本社會醫(yī)療保險保障的基礎(chǔ)上，建立覆蓋面更廣、起付基準(zhǔn)低、操作性強(qiáng)的長期護(hù)理保險，有目的性地滿足老年人群的保健與護(hù)理需求[13]。

3.3 增加專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才

3.3.1 完善養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系

鼓勵高校根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需要動態(tài)調(diào)整專業(yè)設(shè)置，增設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)學(xué)歷教育，在課程設(shè)置中增加老年人護(hù)理綜合知識和專業(yè)技能訓(xùn)練，大力發(fā)展職業(yè)教育，調(diào)整老年護(hù)理學(xué)科的人才培養(yǎng)體系和培訓(xùn)資金投入，拓展老年護(hù)理專業(yè)人才的來源[14]。同時，健全全科醫(yī)生培養(yǎng)模式，通過制度設(shè)計讓更多的全科醫(yī)生服務(wù)于社區(qū)，尤其是老年人的醫(yī)療健康服務(wù)。

3.3.2 建立資格準(zhǔn)入制度

統(tǒng)一培訓(xùn)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對完成課時、達(dá)到培訓(xùn)考核標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)護(hù)人員、護(hù)理員統(tǒng)一發(fā)放資格證書，擴(kuò)大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)人才隊伍。通過人員培訓(xùn)、技能評估等手段督促工作人員主動地學(xué)習(xí)老年護(hù)理知識，提升專業(yè)技能；通過實(shí)施專業(yè)資格準(zhǔn)入制度，督促養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)營管理，提升服務(wù)質(zhì)量[15]。

3.3.3 搭建人才發(fā)展平臺

通過免費(fèi)入職補(bǔ)貼、培訓(xùn)鑒定、補(bǔ)助社會保險金等資金、政策支持，解決行業(yè)長期存在的職稱資格晉升等現(xiàn)實(shí)問題，增加養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)認(rèn)同感，讓人才能夠引進(jìn)來、留得住，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。建立工資福利定期增長機(jī)制，使工資福利隨養(yǎng)老服務(wù)人員工齡和技術(shù)等級的提升定期增長；嘗試實(shí)施一次性職業(yè)補(bǔ)貼制度，對達(dá)到最低服務(wù)年限后退出養(yǎng)老服務(wù)員隊伍的，按實(shí)際服務(wù)年限和所獲技術(shù)等級一次性發(fā)給職業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵其長期穩(wěn)定地從事養(yǎng)老護(hù)理工作[16]。

綜上所述，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)處于整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的核心，現(xiàn)有的供給側(cè)服務(wù)能力無法滿足急劇增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。通過總結(jié)美國、澳大利亞等國外養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，從破除行業(yè)進(jìn)入壁壘、構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)付費(fèi)機(jī)制、增加專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才等3個方面提出了構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)市場有序發(fā)展的對策。