監察委員會調查權的屬性與運行程序

摘要：《監察法》《監察法實施條例》為我國構建職務行為的全方位監督提供了體系性規范，監察行為中最為核心的“調查”權具有準偵查的特性，同時承載著政務黨務違紀、職務違法與職務犯罪三種不同類型行為的調查任務，對該調查權進行分類研究具有一定的理論與實踐價值。

關鍵詞：監察體制改革；準偵查性；復合調查權

中圖分類號：D911；D918

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.02.005

一、引言

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）。《監察法》對監察委員會的組織形式、監察范圍、監察職責、監察權限、監察程序、國際合作、監察監督、法律責任等八類內容予以制度化，標志著我國監察制度建設已經進入一個新的歷史階段。2021年9月20日，《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布實施，對《監察法》中綱領式的、相對籠統的內容進行了細化解釋，二者在法律層面上形成了一個較為完善的監察體系性規定，推動我國監察制度從行政層面進入獨立的監察層面，監察權成為相對獨立于司法權和行政權的國家權力。如何將《監察法》的各項規定與相關法律法規合理銜接，如何明確各個法律術語的含義，成為解讀《監察法》的關鍵。就監察行為的具體內容而言，其由監督行為、調查行為和處置行為三項子行為構成，由監察機關在不同案件和案件的不同階段實施。[1]其中，調查行為是監察的核心行為，其不同于刑事偵查，也不同于行政監察中的調查，而是“三權集中”的復合性行為。國家監察體制改革是否遵循法治原則，在很大程度上取決于監察委員會調查程序的妥當適用。因此，無論從其行為性質內涵的認定來看，還是從行為的最終走向來看，都需要結合監察規范體系，在法理層面進行進一步的解讀，以保障國家開展監察工作的體系性與規范性。

二、調查行為的準偵查性

《監察法》賦予監察委員會獨立的監察職能，但是仍然規定其在辦理案件過程中需要和司法機關、行政執法機關相互配合。原因在于監察委員會雖身負反腐敗重任，但無論國家賦予監察委員會的職權如何，任何一個獨立部門顯然無法對所有的職務行為進行全面的規范與治理，尤其當職務行為進入違法與犯罪層面時，遵從最基本的司法理念與法律原則仍然是《監察法》追求的目標。在此背景之下，監察行為的階段性與監察行為的制約性是必然的。

《監察法》第4條規定：“監察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”對于該規定，一方面可以理解為國家對監察委員會的權力進行一定的監督與約束，另一方面可以理解為監察行為需要司法機關與執法機關的配合，才能從完整意義上發揮其應有的效果。監察委員會的獨立性保障主要應當是針對其“調查階段”而言的，而非針對監察案件本身。《監察法》的特殊性在于將“違法”與“犯罪”行為進行“歸一性”的處理規定，雖然也強調不同行為的不同處置模式，但是并沒有直接做出規定，而是通過法律指引的方式實現后續的程序細化與分離。就職務犯罪而言，無論監察委員會的性質如何界定，其對職務犯罪案件中的階段性功能是必須明確的。

根據《監察法》的規定，監察委員會承擔監督、調查、處置三種職責。雖然監察委員會調查的對象不限于職務犯罪，還包括職務違法行為，但是從立法本意來看，可以認定監察委員會對職務犯罪的調查具有準偵查性。

首先，為實現與《監察法》的妥當銜接，進一步規范和保障監察權的行使，2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）對偵查的概念進行了調整：“偵查是指公安機關、人民檢察院等機關對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施”。《刑事訴訟法》對偵查概念的修改主要有兩方面內容：一是對偵查機關的隱形擴大。將偵查機關設置為包含公安機關、人民檢察院在內的承擔對刑事案件進行證據收集和查明案情工作的相關部門，也就是說只要承擔查明案情的工作，只要有證據收集的行為，都可以將其行為定性為偵查，而無所謂該部門的性質。二是將偵查的內容由之前的“專門調查工作”修改為“收集證據、查明案情”，對偵查行為進行了更為客觀的描述。將偵查從“專門性”行為中脫離出來，作為一種客觀的查明案件事實的行為，對之前專門機關的特有性行為性質進行了調整。

監察調查與刑事訴訟程序的確存在著無法割裂的實踐關聯。《刑事訴訟法》把偵查行為從專門性行為描述轉向客觀性行為描述，強調偵查行為的目的與內容，從而淡化偵查權的部門隸屬性，在一定程度上為監察委員會取得調查職能的刑事訴訟認可提供了空間。《現代漢語詞典》中“查”被解釋為檢查，調查。有學者通過考察“偵查”一詞的發展和演進過程，認為其與臨近的“偵察”“調查”等概念在具體形態和方法上具有貫通性，故而它們可以互相解釋。[2]由于“查”本就有調查之意，在偵查這一法定概念中，“調查”一詞通常被用來解釋“偵查”二字，從而可以認為調查實際上附屬于偵查實踐活動。因此，偵查應當是一種調查的專門性體現，或者說偵查是在一定規范指引下的嚴格調查方式。偵查權必須受到主體、程序等條件的限制。偵查權由刑事訴訟法規范，由國家專門機關行使，針對刑事案件進行，必須遵守法定程序，是一種具有特定含義且明顯區別于一般調查的刑事司法行為。[3]《監察法》第11條規定，“對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。監察委員會的這部分調查職能替代了檢察機關的自偵職能。從監察委員會的組成來看，檢察機關自偵部門整體劃分到監察委員會，而在《刑事訴訟法》中刪除貪污賄賂犯罪、國家工作人員瀆職犯罪由檢察機關偵查的規定，意味著這部分職能隨同檢察機關的自偵部門一并轉移至監察委員會。也就是說，監察委員會雖然沒有被法律賦予偵查機關的身份，但是從其在刑事訴訟過程中所承擔的職責來看，其針對職務犯罪的調查職能來源于檢察機關的偵查職能。同時，最終的調查結果需要移送檢察院審查起訴，進入刑事司法程序，監察調查行為實質上處于訴訟程序的立案和偵查階段。因此，無論監察委員會之前通過何種程序進行案件調查，最終案件進入司法程序仍然需要遵從司法程序對案件的證明力要求。《監察法》和《刑事訴訟法》分別對案件的證據標準做出了相應的規定，從刑事訴訟的程序來看，偵查是整個訴訟流程中必不可少的階段，即使沒有“偵查”這一稱謂，具有偵查本質的調查也是訴訟流程不可或缺的部分。總之，在一般性的刑事案件訴訟程序中，偵查是后續訴訟程序的必經程序，而監察調查在程序延續上與偵查有異曲同工之處，故其具有偵查權的一般屬性。

其次，《監察法》沒有使用“偵查”這一概念是出于立法技術層面的考慮，監察委員會對職務行為的“違法性”與“犯罪性”的判斷來自于證據的搜集與認定。“調查”是一種手段的描述，而非性質的表述。監察委員會對職務違法行為與職務犯罪行為的認定需要經過三個階段。第一階段是調查階段，這一階段的主要工作是搜集證據。由于違法行為與犯罪行為的證據要求不同，搜集證據的模式會因為案件類型的不同有著一定程度的差異。第二階段的主要工作是證據認定與性質判斷，此時“調查”行為才正式進入司法意義的“調查”。職務違法行為與職務犯罪行為通常會存在“同質不同量”的區別，在證據搜集過程中針對證據內容進行案件性質的認定，根據認定違法與犯罪的標準，實現職務違法行為與職務犯罪行為的分流。職務違法行為進入違法處置流程，職務犯罪行為則由監察委員會按照相關規定進行具有偵查意義的“調查”。第三階段是職務犯罪的“偵查”，這一階段是為職務犯罪行為處置的司法階段做前期的準備工作。而此時，監察委員會的“調查”應當被賦予具有法律屬性的“準偵查行為”，其證據的收集與證據標準都應當按照刑事司法標準來確立，以保障后續移交司法的可行性。

最后，關聯案件偵查職能的確定也決定了監察委員會的調查行為的準偵查性。《監察法》第34條規定，“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察委員會為主調查，其他機關予以協助”。也就是說，出現被監察對象犯數罪的情況，只要其中存在符合監察條件的案件，無論其他犯罪性質如何，都應當由監察委員會對其進行調查。盡管《監察法》中提及“由其他機關予以協助”，但是由什么機關協助，如何協助都沒有進行更為詳細的規定。在實踐中針對同一個被告人，由不同機關“同時偵查和調查”顯然存在操作上的困難。因此，針對關聯案件的“必要偵查”也應當成為監察委員會需要具備的職能。

如果把監察委員會的調查行為定義為偵查性措施，顯然與監察機關本身并不是司法機關的性質相抵牾。從程序層面上看，監察委員會的調查程序具有明顯的準偵查性，但是立法機關從法源角度對監察委員會專門設置的調查程序與刑事訴訟法意義上的“偵查”還有一定的區別。從設置這兩個不同概念的初衷來看，“偵查”作為專門的刑事訴訟用語，在查清案件事實和證據之后，最終的目的是實現司法正義，強調行為的收縮性。偵查行為直接指向刑事犯罪行為，行為對象的特殊性決定了偵查行為的肆意擴張可能帶來的問題，立法必須嚴格控制偵查行為的方式。而監察委員會的調查行為與“偵查”行為則有著一定程度的差異。這種差異產生的根源有兩點。

一是規制對象導致的差異。監察委員會調查行為規范的是可能涉及違法或者犯罪的被監察對象。根據《監察法》第15條的規定，監察對象是所有行使公權力的公職人員和有關人員。從本條規定可以看出，監察對象的主要確認標準是是否行使了公權力。當該人員行使公權力，無論是否為國家工作人員，都應當成為監察對象。換言之，監察對象的認定在法理層面必須包含公權力這一核心要素，這也是監察權作為反腐敗治理中對權力予以監督與制約的核心要義。《監察法實施條例》第37條再次聲明：“監察機關依法對所有行使公權力的公職人員進行監察，實現國家監察全面覆蓋。”可見，監察對象外延的全面性，相較于國家工作人員這一范疇而言，行使公權力的人員的范圍要寬廣得多，這也是實現貫徹監察全覆蓋目標的舉措之一。在我國立法中并沒有關于公權力的明確解釋，但根據公權力的應有之義，公權力應當包括兩種權力，即國家公權力和社會公權力。[4]公權力的特殊之處在于對共同體成員具有影響力。即使是社會公權力，其行為也會對某個特定領域內的成員造成普遍的不確定的影響。因此，當公權力賦予個人行使時，與一般公民的行為應當有著明顯的差異，差異在于其行為具有國家屬性與社會屬性，不再是單純的個體行為。因此，對監察對象進行的調查，在調查程序與方法上應當與一般刑事案件有著明顯的區別。

二是職能范圍導致的差異。國家監察委員會履行國家監督職能，國家監察委員會既不是行政機關也不是司法機關，而是代表黨和國家行使監察權的專責機關。《監察法》區別于《刑事訴訟法》，監察委員會行使的調查權不同于刑事偵查權，監察委員會調查職務違法和職務犯罪適用《監察法》，案件移送檢察機關后適用《刑事訴訟法》。監察委員會的監察權是由行政權派生出的監察權與檢察權派生出的偵查權相結合而產生的監督權。每種國家權力在整個國家權力體系中都應有各自獨立的位置，獨立性是發揮國家權力作用的重要前提。[5]監察權設置的最終目的是構建集中統一、權威高效的中國特色監察體系，實現對公權力行使監察的全覆蓋。[3]監察委員會的職能主要有四種，分別是職務違法調查職能、職務犯罪調查職能、監察建議職能、宏觀監察職能。監察委員會針對職務犯罪的調查職能只是監察委員會的職能之一，從司法程序上看，這種職能無論是隸屬于檢察機關還是監察委員會，最終都是以司法終結的方式實現對其最終的處理。正如有學者認為，監察委員會對職務犯罪行為的調查權在本質上與檢察機關職務犯罪偵查權并無實質性差異。[6]但就監察委員會調查行為的整體而言，其與檢查機關偵查行為的區別在于監察委員會對職務犯罪的調查體現國家對職務行為的全面性監督，調查僅僅是實現監察的一種基本形式，監察委員會的終極職能是宏觀性監察。所謂宏觀性監察，是指監察委員會通過對被監查對象的職務行為進行違法與犯罪的判斷，根據不同的行為性質進行不同形式的處理，最終實現對公權力執行者的全方面監督，包括日常職務監督、針對性監督（職務違法與職務犯罪的調查）與后續性監督（總結職務行為的特性，提出監察意見與建議），最終實現職務行為的全方位、體系性監督。對職務犯罪行為的專門性調查不是司法行為，而是監察委員會站在國家立場上，對公權力行使者職務行為的全面監察，職務犯罪的調查行為為國家監察模式的完善提供方向與指引，是實現針對性監察與長效性監察的一種方式。因此，職務犯罪的監察職能相較檢察機關對職務犯罪的偵查工作顯然內容更為豐富，職能更為全面。從這個角度上看，監察委員會的調查與“偵查”行為相比有著本質上的區別。

綜上，“調查”與“偵查”的技術性要求具有一致性，“調查”在基礎技術層面上具有“偵查”的基本屬性，但是“調查”的多層面性和宏觀性要求又使其與“偵查”有著較為明顯的差異。因此，需要承認“調查”的“準司法功效”，使其能夠在司法認定犯罪中產生應有的作用，同時也需要明確“調查”的多層次內涵，不應將其固化在“偵查”的框架里。總之，“調查”行為的準偵查性定位有利于突出監察機關調查權的專門性、獨立性以及權威性。但在監察權的實際運作中，如何將監察調查程序與刑事司法程序進一步的兼容優化，讓“法法銜接”順暢運行，仍有待進一步研究。

三、調查內容的復合性

“監察委員會承載高效反腐的職責，其權力配置必將側重集權的模式。”[7]根據《監察法》的規定可以看出，監察委員會享有政務違紀調查、黨務違紀調查、職務違法調查和職務犯罪調查的復合性權力。[8]換言之，監察委員會的調查行為具有復合屬性，原因在于監察的集中性、全面性對調查行為的復合性提出了較高的要求。“調查”的內容包括三個部分。

●政務違紀、黨務違紀行為

所謂政務違紀調查權是指監察委員會有權調查被監察人是否存在違背依法履職、秉公用權、廉潔從政等行為。在《監察法》出臺以后，為了全面推進監察全覆蓋的目標，進一步完善監察立法體系，2020年6 月20日通過的《中華人民共和國公職人員政務處分法》第2條和第3條明確政務處分的對象主要是違法的公職人員，可見，對政務違紀行為的調查從實質上看是延續了之前的紀檢監察工作，是對“紀法銜接”的有益實踐，其主要是對國家公權力行使者工作行為的違規性進行相應的調查。一般而言，調查結果也僅限于警示，不發生法律程序的啟動。這部分調查沒有嚴格的證據規范性要求，只需要能夠合理證明監察對象存在違規行為即可。

監察體制是政法復合體，換言之，其兼有政治體制與法律體制的雙重特征，這也賦予了調查行為的黨紀核查屬性，有利于黨全面領導監察工作的開展。與此同時，行使公權力的黨員也當然地成為監察權的作用對象。正如上文所述，認定監察對象的核心要素是該人員行使公權力。即便行使公權力的人員不是法律意義上的公職人員，但其通常屬于黨員，比如基層群眾性自治組織中從事管理的人員，其所實施的公務活動的本質與社會公共事務有關，因此，即便不受《公務員法》的制約，其作為公權力行使者也會受到黨規黨紀的約束。在監察過程中如果發現違反黨紀的人員，可以對其及時作出黨紀處分。監察委員會對違反黨紀行為進行調查，有利于更好地推動“紀法銜接”。黨紀嚴于國法，黨的紀律對黨員干部有著比一般性法律更為嚴格的標準與約束。監察委員會的調查行為是監察委員會開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律尊嚴的應有舉措，其與《中國共產黨黨章》關于黨的各級紀律檢查委員會的主要任務的規定相吻合，這也是二者目前合署辦公的現實動因。因此，監察委員會在案件調查過程中，既要嚴格依法收集證據，也要善用黨章黨規黨紀、黨的理想信念宗旨做被調查人的思想政治工作，依托組織的關懷感化被調查人，使其真心認錯悔過。如果在對黨員進行紀律審查的同時，發現其存在違法犯罪行為，應對其先作黨紀處分，并按照規定給予政務處分后，及時進行監察立案，對涉案人進行全面審查調查，對違法部分撰寫起訴意見書，移送司法機關審查起訴，依法追究相應刑事責任。[9]

●職務違法行為

職務違法行為在《監察法》中并沒有明確的概念，職務違法行為違背的是何種法律也并沒有配套性規定予以說明。根據現有的法律規定來看，職務違法行為應當有兩種類型。一種是公務員的職務違法行為，《公務員法》與《行政機關公務員處分條例》對此進行了較為明確的規定，對于涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法行為需要進行相應的調查，并根據《行政機關公務員處分條例》進行處置，處置的方式主要是政務處分的各種形式。另一種則是國家公務員之外的其他國家公職人員以及其他人員。這部分監察對象被納入《監察法》的主要原因不在于其身份的特殊性，而是其工作性質具有國家公務性，工作對象具有社會公共性。《監察法》對此進行了概括性的規定，僅從現有的立法來看，這部分人員的認定本身存在一定的復雜性。“其他依法履行公職的人員”是一個相對比較模糊的條款，沒有國家公務員身份的監察對象應當通過何種法律規范對其行為的違法性或者違規性進行認定是一個較為復雜的問題。《監察法》中設置的監察對象可能包括各種行業中履行公職的人員，也就是說，各部門、各行業、各領域中存在的行業規范性法規可能成為認定違法或者違規的重要依據。但是，就我國立法整體情況來看，我國部門、行業領域的規范性立法存在較大的差異，對相應的違法行為的設置標準也有著一定的差異。違法行為的最終走向必須是法律后果，這種法律后果也是監察委員會調查結束后需最終認定的。所以如何在眾多部門性、行業性和領域性規范中尋求處罰方式的統一也是需要進一步研究的問題。

●職務犯罪行為

《監察法》中對職務犯罪的描述并不是以罪名形式進行的，而是以“貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財”行為模式的描述來實現的，這種立法方式為刑事立法的進一步完善提供了較為靈活的空間。但是，《監察法》的行為描述模式會導致監察過程中出現以下問題。第一，行為描述與危害行為之間的轉化問題。例如“權力尋租”“利益輸送”“浪費國家資財”在我國目前刑事立法中并沒有明確的對應性罪名，這些行為模式本身可以出現在各種不同類型的罪名中。刑法的罪刑法定原則在監察行為中的體現也應當明確，一方面保障監察行為的針對性，另一方面也保障刑事案件定性的準確性。隨著職務犯罪的立法變化與《監察法》的不斷完善，刑事立法的現有罪名也會隨之調整。第二，職務犯罪行為與職務違法行為的程序分流問題。從《監察法》的規定來看，職務違法行為與職務犯罪行為在“調查”階段適用的是同一標準和程序，如何進行違法與犯罪的程序性分流是必須明確的問題。

四、調查結果的走向：三元化模式的確認與統一

監察權的復合性使其職能具有一定的可分性，任何一種調查行為最終都必然需要結果的確認。我國監察體制改革的最終目標是構建“權力集中型”國家反腐機構。[8]監察權的復合性直接導致的結果就是調查結果的多元化。正如前文所述，監察委員會調查所包含的三部分內容性質不同，職務犯罪的最終司法化說明調查行為的走向并不能完全脫離司法獨立存在。在一定程度上，監察行為仍然需要依托司法來實現其監察結果。三種不同調查內容決定了監察結果的不同走向，因此可以說，監察體系中調查結果的走向應當是三元化模式的。

第一層次的調查結果走向是紀律處罰或者單純警示與威懾。《公務員法》第55條規定“我國行政機關公務員因違法違紀應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分；違紀行為情節輕微，經批評教育后改正的，可以免予處分”。《公務員法》以立法形式確立了我國行政機關公務員出現違法情形時應當如何處理，同時也表明《公務員法》是認定行政機關公務員違法的重要標準。需要注意的是，《公務員法》并沒有對職務違法行為的標準進行明確的界定，而根據《監察法》第45條的規定，監察委員會根據監督、調查結果，依法作出如下處置：“（一）對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；（二）……（三）對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議；（四）……（五）對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。”其中的第（一）、（三）、（五）項都不是對違法行為的處理模式。第一項雖然確認監察對象行為的違法性，但是將處理權限委托給有關機關與人員，并沒有直接依托監察權作出相應的處罰，這種方式仍然延續了紀檢監察工作的做法，將違法行為通過紀律監察的模式來實行，將外部違法行為進行內化。第三項以“不履行職責”或者“不正確履行職責”來描述被監察對象的行為，從字面理解應當僅僅是被監察對象行為的“不合理性”而并非“不合法性”，在處理結果的表述上采用的是“直接問責決定”與“提出問責建議”的形式，這兩種處理結果也并非對職務違法行為的處置，而是對領導責任進行的職務處理結果。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的宗旨是“為加強對黨政領導干部的管理和監督，增強黨政領導干部的責任意識和大局意識，促進深入貫徹落實科學發展觀，提高黨的執政能力和執政水平”。同時規定“對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。”“由中央紀委、中央組織部負責解釋。”無論從解釋機關還是從問責方式上都可以看出，“問責機制”是國家對掌握國家權力的領導干部的監督機制，并非對違法行為的處置方式。第五項則是從提出監察建議的角度對我國監察體制的完善進行了宏觀性的規定，是我國監察體系的預防性機制的基礎。由此可以看出，《監察法》對第一層次的被監察對象的調查并沒有進入法律程序，也沒有做出相應的法律層面的處置，其處置模式仍然是黨紀政紀的處置方式。

第二層次與第三層次的調查結果走向則是司法的分流。職務違法與職務犯罪在《監察法》中是以“歸一性”條款出現的，但是給出了不同的處置模式。對于調查結果為職務違法行為的，“依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定”；對涉嫌職務犯罪的，“監察委員會經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。

職務犯罪行為的認定標準具有確定性，刑法中明確了職務犯罪行為的各類罪名與認定方式。無論《監察法》的立法模式如何，所有對犯罪行為的描述只要刑事立法中有明確的規定，在符合罪刑法定的前提下，罪名的認定都有著嚴格的標準與準確的量刑規范。但是，職務犯罪行為與職務違法行為在《監察法》中以“歸一性”條款的模式出現，表明《監察法》視角下職務違法行為與職務犯罪行為具有“同質性”。由于職務違法行為并沒有單行法對其行為模式進行統一規定，需要結合相關的部門性規定、行業性規定以及刑法中相關罪名加以認定。例如刑法關于貪污賄賂罪的入罪門檻包括以下三種。第一種，貪污或者受賄數額在三萬元以上不滿二十萬元的。第二種，貪污數額在一萬元以上不滿三萬元，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百八十三條第一款規定的“其他較重情節”：貪污救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物的；曾因貪污、受賄、挪用公款受過黨紀、行政處分的；曾因故意犯罪受過刑事追究的；贓款贓物用于非法活動的；拒不交待贓款贓物去向或者拒不配合追繳工作，致使無法追繳的；造成惡劣影響或者其他嚴重后果的，依法判處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。第三種，受賄數額在一萬元以上不滿三萬元，具有前款第二項至第六項規定的情形之一，或者具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百八十三條第一款規定的“其他較重情節”：多次索賄的；為他人謀取不正當利益，致使公共財產、國家和人民利益遭受損失的；為他人謀取職務提拔、調整的。根據刑事立法以及刑事司法解釋的相關規定來看，貪污受賄在三萬元以下，沒有嚴重情節，或者貪污受賄數額在1萬元以下，有著較重情節的情形，都不應當被認定為職務犯罪行為，這類行為在《監察法》出臺之前都是作為黨內違紀行為來處理，并沒有專門性的違法行為處置模式來應對。

因此，應當根據《監察法》對職務違法與職務犯罪行為的行為描述，結合刑事立法中對相應行為的入罪標準，對職務違法行為的種類和構成標準進行統一規定。具體模式可以通過兩種方式來實現：一是對《公務員法》進行相應的完善，對公務員的職務違法行為進行細化性規定，同時明確將“履行公權力”的相關人員行為按照“準公務員”行為來處理；二是通過單獨立法形式，將所有《監察法》中涉及的相關行為進行細化、種類化，明確區分職務違紀行為與職務違法行為、職務違法行為與職務犯罪行為的界限，為《監察法》的實施創造更為完善的法律環境。

五、結語

黨的二十大報告對堅定不移全面從嚴治黨作出一系列重要部署，作出“完善黨的自我革命制度規范體系”重大部署，對“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”提出明確要求。為了持續鞏固反腐斗爭的成效，深入推進全面從嚴治黨，應當在具體的制度實施層面強化監察規范體系的效能。監察權中最為基礎的權力為調查權，對其性質與內容的準確把握是保障監察權整體有效運行的基本前提之一。應當認為，“調查”雖與“偵查”的技術性要求具有一致性，但“調查”的多層面性和宏觀性要求使其與“偵查”有著較為明顯的差異，不能混為一談。監察委員會的調查行為具有復合屬性，其調查對象界定的核心要素是主體行使公權力，明確這一點是全面實現國家監察體系運作的合法性與合理性的必要前提。

基金項目

2020年度江蘇省社會科學基金項目《個人信息法律保護體系研究（20FXD004）》、江蘇省研究生實踐創新計劃項目《個人信息公法保護路徑研究（SJCX22_0378）》階段性成果。

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作者簡介

凌萍萍，南京信息工程大學法政學院副教授，法學博士。主要研究方向：中國刑法。

陸杰，南京信息工程大學法政學院碩士研究生。主要研究方向：中國刑法。

責任編輯 李冬梅