高校內部控制建設優化路徑研究

蘭雅惠 章偉軍 劉玉琳 胡克 戴韻

摘?要：本文借鑒COSO框架，參照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，結合我國高校發展的特點和實際情況，以L高校內部控制建設的薄弱環節作為研究對象，對高校內部控制建設存在的問題做出相對科學和系統的研究。當前L高校在控制環境、信息與溝通、監督方面存在薄弱環節，建議通過提高思想認識、加強數字賦能、強化財會監督等多種方式優化其內部控制建設。本文的研究結論有助于我國高校進一步健全和完善內部控制體系，保證內部控制工作的有效運行，提升高校的運行管理水平，促進高校治理的穩步提升。

關鍵詞：內部控制優化；高校；COSO框架

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.026

0?引言

黨的二十大強調，中國特色社會主義進入新時代，必須加快治理體系和治理能力現代化。強化內部控制，防范和化解各類風險，是確保黨始終成為中國特色社會主義事業堅強領導核心的必要措施。高校治理是國家治理體系中的重要組成部分，高校治理現代化能夠更好地實現“建設培養一流人才、服務國家戰略需求、爭創世界一流”的目標。高校內部控制建設是高校治理現代化的基礎。但長期以來，高校在迅速發展的同時，出現了違紀違規甚至職務犯罪等現象，暴露出高校監督滯后和監管弱化等問題。隨著高校規模的不斷擴大和管理的日益復雜化，加強高校內部控制建設已成為高校管理的必然趨勢。因此，優化高校內部控制建設的重要性不言而喻。

本文采用文獻研究法、案例分析法以及調查研究法分析當前中國高校內部控制建設的現狀和特點。結合《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，以L高校為例，總結該校在單位層面、業務層面和信息化層面內部控制建設可能存在的不足。本文也從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監督等5個要素出發，深入剖析L高校內部控制系統的運行現狀。基于問卷調查和實地調研結果，客觀評估L高校內部控制的實施成效，并針對需要優化的問題提出相應的對策和建議，以完善L高校的內部控制系統，即通過提高思想認識、加強數字賦能、強化財會監督等多種方式來彌補L高校內部控制建設在控制環境、信息與溝通和監督3個方面存在的不足，使其管理更加科學化和精細化。

本文特別考慮高校內部控制建設的特殊屬性，即以學校的健康發展而非營利為目標。本研究基于L高校已有的內部控制管理實踐基礎進行優化提升，同時，理論與實踐相結合，分析L高校內部控制可能存在的問題，提出相應的對策建議。本研究具有實踐先進性、普遍適用性和推廣價值，能夠優化高校內部控制建設路徑，提高高校內部管理效能，保障高校合規經營，提升高校社會形象，促進高校創新發展，為高校發展注入新的動力。

1?文獻綜述

相對于國內而言，國外在高校內部控制建設方面較早地構建了成熟的體系。Ayam（2016）的研究顯示，加納高校廣泛運用COSO基本框架，并利用COSO模型評估內部控制建設的有效性。Gideon?和Adebola（2019）以尼日利亞埃基蒂的部分大專院校為研究對象，數據顯示，內部控制對學校績效有顯著的正向影響。Junusi（2020）以印度尼西亞瓦力桑格伊斯蘭大學為研究對象，提出內部控制與良好的高校治理之間存在顯著的正向關系。良好的高校治理包括透明度、問責制、獨立性、平等責任、公平和參與等方面，通過應用內部控制，可以系統評估大學管理層的問責制、透明度和遵守適用于利益相關者的政策和法規。因此，內部控制的應用對于實現良好的高校治理具有重要作用，能夠提高高校的長期績效。

國外較為成熟的內部控制體系為我國高校內部控制研究提供了堅實的基礎支持和重要借鑒。我國高校內部控制制度都是依據國家層面發布的相關政策法規，作為規范性文件要求各個高校強制執行。國內學術界在高校內部控制方面的研究成果主要涵蓋以下幾個方面。

對于高校內部控制現狀、問題及對策方面的研究，秦東升（2016）對重慶39所公辦高校進行了調查，研究發現，大多數高校對于內部控制的理解還停留在表面，并分析了影響高校內部控制有效性的因素。楊從印、劉曉華（2019）收集并分析了74所國內公辦高校的內控自評報告，總結出大部分高校在控制環境、實施過程及監督評價方面仍存在問題，并提出了針對問題的優化建議。蔣麗君（2022）認為我國高校內部控制系統建設已初見成效，但仍面臨“內在動力不足、聯動機制弱”等7大難題。該研究主張通過加強管理層的內在核心動力、建立聯動部門機制等方式推進我國高校內部控制體系建設的進一步發展。

對于高校內部控制系統建設和框架方面的研究，張洪東（2011）參照COSO框架，結合我國高校特點，將框架中各個要素有機聯動，提出了適用于我國高校內部控制系統建設的理論框架。武惜婷（2016）和李晶等（2019）沿用了COSO框架的5要素，從此角度出發對我國高校當前內部控制存在的問題進行了詳細研究，并提出了相應的設計思路和建設對策。

對于高校內部控制要素方面的研究，黃茹和李季玲（2017）提出了關于高校內部控制風險的識別和防控對策。程志國（2020）對高校內部控制環境存在的問題進行了分析，并從5個方面（如設置崗位任職條件、實行更有效的人力資源政策等）提出了相應的建議。

綜上所述，國外較早并且高度重視內部控制的構建，已經在高校內控系統建設中應用了相對完善的結構。國內學者對高校內部控制的現狀、問題、解決對策、制度建設框架和要素等進行了深入研究。目前，高校內部控制相關的案例研究和實證研究較少，缺乏針對具體案例的研究，因此無法完全與高校內部控制實踐相貼合，對我國高校內部控制工作的指導尚存在一定的不足。

2?L高校內部控制建設的薄弱環節與成因

L高校為地方高校，根據實地調研結果，在單位層面，L高校于2021年成立內部控制建設領導小組，組長由校長擔任，共有成員10人。領導小組下設工作辦公室，具體負責內部控制建設工作的統一部署和組織實施，由計劃財務處作為內控建設的牽頭部門。同時，設立監督評價小組，由紀檢監察室和審計處負責。

在業務層面，L高校加強對業務控制的組織領導，成立了國有資產管理、采購工作等領導小組。為加強內部控制管理，建立內部控制制度，出臺一系列章程和辦法；構建重大經濟事項集體決策機制，明確“三重一大”事項的范圍、決策程序和機制。為確保內部控制的有效運行，L高校還加強了日常監督和檢查工作。

此外，在信息化層面，該校已經實現了預算業務管理、收支業務管理和資產業務管理三個模塊的聯通。

L高校內部控制建設整體框架詳見圖1。

本次問卷調查采取隨機抽樣的方式，共發放100份問卷，問卷回收率為90%，在篩選掉無效問卷之后，有效問卷共計86份。該問卷主要圍繞內部控制COSO框架5個層面設計問題，并根據這5個層面的數據反饋進行匯總統計分析，主要受訪對象包括中層及以上人員、普通行政人員、教學科研人員及其他人員。

2.1?薄弱環節

在實地調研、問卷調查結果的基礎上，我們發現L高校內部控制建設在控制環境、信息與溝通、監督3個方面存在較為顯著的薄弱環節。

2.1.1?控制環境

根據問卷調查結果顯示（圖2），只有少部分教職工（26.75%）對內部控制相關知識有深入或較深入的了解，完全不了解的比例比較高（10.46%）。平均來看，教職工對內部控制的了解程度一般。圖3結果顯示，81.40%的教職工認為財務部門是內部控制業務及活動的主要參與者，只有38.37%的教職工認為全體教職工都應該參與內部控制的建設。

在組織機構設置情況方面，有55.81%的教職工認為合理或非常合理；在崗位權限和職責方面，有52.33%的教職工認為清晰或非常清晰。這表明，盡管L高校在組織機構設置和崗位權限管理等方面具有一定的規范性，但教職工對內部控制的認識還相對薄弱，實際工作和思想認識的融合還不夠深入。

2.1.2?信息與溝通

就信息與溝通方面而言，隨著辦學規模的擴張，L高校的日常業務變得日益復雜，但信息交互卻并不順暢。根據問卷調查結果顯示，在被問及對外宣傳和信息溝通效果、學校信息公開及共享程度這兩個問題上，有超過1/3的教職工選擇了“一般”選項，普遍認為學校的信息公開和共享程度不夠高，對外宣傳效果也不盡如人意。由圖4可知，有23.26%的教職工表示學院內部或者業務部門之間信息傳遞和溝通不太順利，甚至有9.3%的教職工認為非常不順利。圖5顯示，在能否迅速獲取工作所需信息內容的問題上，只有46.51%的教職工選擇了都能或大部分能迅速獲得工作所需的信息內容。這些結果表明，L高校在信息化的建設和管理方面仍有待提升，信息反饋的滯后可能導致管理層無法及時根據反饋調整決策。

2.1.3?監督

盡管L高校在監督方面開展了一系列專項審計活動，如審查“合作辦學情況”和“學生資助經費”等，并對校屬企業及科研經費的收支情況進行了審查，全年共受理項目結算審核38項，成功節約資金近千萬元。然而，根據問卷調查結果顯示，教職工對監督職能的有效性評價并不高。只有不到1/3的教職工認為審計處或紀委監察室的監督職能非常有效或有效，5.81%的教職工選擇了非常有效，22.09%的教職工選擇了有效。此外，根據圖6結果，約41.86%的教職工認為當前的監督評價機制需要完善。另外，由于監督反饋的延時性，教職工對這種“事后監督”的方式存在疑慮，尤其是在涉及時間久遠或大額資金整改的情況下，教職工的意見更為強烈。

2.2?薄弱環節成因

2.2.1?內部控制工作思想重視程度不高

經過實地調研和問卷調查，我們發現L高校的領導干部在內部控制認知方面仍存在一些問題。首先，他們對內部控制的重要性和必要性認識不夠全面，更多關注日常教學科研工作，對內部控制建設的重視程度不夠高。其次，工作體制不夠完善。雖然L高校已經建立了內部控制領導小組，并設立了相關工作辦公室，但內部控制工作仍然由部分行政人員主導，重心還是局限在行政業務方面。這導致廣大教職工對于內部控制的相關概念和知識了解不深，對于內部控制的參與者及其作用也不明確。甚至有一些教職工認為內部控制是計劃財務處或其他職能部門的職責，與自己的工作無關。

2.2.2?內部控制系統信息化程度不深

目前，L高校的信息化系統主要用于部門內部的縱向信息傳遞和溝通，但在部門之間的橫向傳遞和溝通方面仍然存在許多桎梏。在L高校實施內部控制信息化建設之前，各個部門普遍建立了信息化系統，這些系統提高了辦公效率，并在一定程度上規避了人為風險，實現了內部業務風險控制的目標。然而，L高校的各個系統之間仍存在信息孤島現象，系統之間相對獨立，數據共享性和透明度不足，不利于內部控制信息的共享和使用。盡管通過信息中心關聯了預算業務、收支業務和資產管理等三個業務模塊，但政府采購業務、合同管理和建設項目管理仍然依賴人工處理。由于缺乏統一的信息化平臺，相關業務信息無法及時傳遞，容易造成內部控制建設中的漏洞和盲區，這可能會對后續工作帶來潛在的隱患。

2.2.3?內部控制監督評價機制不足

監督作為內部控制五要素中的最后一個要素，保障著內部控制機制的有效運行。有效的監督評價機制應當從業務發起時開始發揮作用至業務結束后評估反饋結果。但是L高校當前未能形成一套有效可行的全流程監督評價機制，內部監督仍以事后監督為主，缺少事前和事中監督，存在一定程度的內部監督漏洞和盲區。例如，雖然L高校每年都要對預算執行情況進行分析研究，并推行了專項經費績效評價工作，審計處也加強了經濟責任審計、內部審計和專項審計，以規范學校的經濟行為，提高經費和資產的使用績效。但是目前內部監督仍以傳統的審計方法作為主要的監督評價手段，以會計憑證、賬簿中的關鍵詞作為監督評價的依據，缺乏創新的方法以及統一的操作規范和評價標準，所以監督評價效果在一定程度上受到了影響。此外，L高校雖然引入外部監督，但是監督的內容也是以專項審計和經濟責任審計等為主，并不能在整體性和全局性上對單位內部控制工作開展的有效性進行綜合的評價。

3?優化L高校內部控制薄弱環節的對策

3.1?提高思想認識，全方面加強內部控制學習

內部控制是高校現代化治理中的重要一環，涉及到組織運作效率和風險管理等諸多方面。一是要完善組織架構，將內部控制建設作為“一把手”工程推進，并納入高校現代化治理的工作部署中，明確主要領導負主責，以身作則，形成高層基調，防止內部控制建設出現紙上談兵現象，確保內部控制實施的有效性。二是要協同部門合力，明確相關部門各司其職，充分認識到自身在內部控制中扮演的角色。內部控制是全體教職工的責任，而不僅是財務等業務部門的責任。三是要強化宣傳引導，采取短視頻宣傳、專題培訓會等多種方式，強化教職工內部控制理論知識學習，幫助教職工了解內部控制的基本原理和方法；積極開展內部控制的案例分析和經驗分享，提高教職工在內部控制方面的實踐能力，提升各級人員的風險識別能力，從而提高L高校的整體管理水平和運作效率。

3.2?加強數字賦能，打破內部控制信息傳遞壁壘

隨著云計算、大數據、移動網絡等的快速發展，信息化的應用場景越來越廣泛。將經濟活動的流程及風險點、內部控制的關鍵環節嵌入信息系統，能有效將當前彈性的管理方式轉變成信息系統的硬性約束，從“人控”到“機控”的轉變能激發內控體系在高校現代化治理中更加科學、及時、有效。一是著力構建綜合集成系統。要瞄準各大業務模塊信息孤島短板，致力于提升內部控制系統的信息化程度，強化各系統間的對接融合，實現數據的有效銜接和共享集成，提升內部控制效率。根據當前實際，L高校可以采取信息系統外包、自主研發或二者相結合的方式構建適合本校發展的信息系統，有利于L高校優化組織結構、增加管理幅度、減少管理層級、實現組織結構“扁平化”、提高高校現代化治理效率和質量。二是完善全過程監督評價機制。通過信息化平臺，建立事前、事中、事后全流程監督評價機制，推進從“定期檢查”到“動態監控”的轉變。強化數據分析，利用歷史數據回測分析對未來工作進行前瞻性預測。事后數據統計為績效評價和激勵懲處提供依據，也為外部監督提供強力支持，有效提高監管的效能。

3.3?強化財會監督，豐富監督評價機制

目前，高校運行的各項業務都離不開資金的支持與保障，審計部門的監督評價數據主要來源于財務部門的會計憑證、賬簿等。財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，應充分發揮其基礎性和規范性作用，為其他監督奠定數據基礎，提供核查依據。L高校可以通過以下幾種方式建立健全財會監督體系：一是全面深化財會監督認識重要性，成立專門的財會監督領導小組，助力財會監督跳出“不敢監督”和“不能監督”的束縛。二是夯實財會人才基礎，通過定期組織理論知識、專業技能、適應能力、創新能力培訓，培養財會復合型人才，深化業財融合思想，增強財會人員在法律法規、科研創新等方面的綜合業務能力。三是持續提升財會監督管理效率。在內部控制信息化構建過程中，融入財會監督思想，嵌合財會監督過程中出現的重點、難點、風險點，充分利用大數據，實現“智慧監督”。

4?結論

本文通過對L高校內部控制建設的調查研究，得出其在控制環境、信息與溝通、監督等3方面存在薄弱環節。通過對這些薄弱環節的成因分析，提出了相應的建議與對策。通過提高思想認識、加強數字賦能、強化財會監督等多種方式，高校能更好地協調各部門之間的工作，減少冗余和重復勞動；確保信息的真實性、準確性和完整性；增強高校的信任度和公信力。內部控制體系建設是高校依法從嚴治校的內在需要，是高校自身治理體系提升的重要舉措。只有用好內部控制制度的“鞭”和“尺”，用“顯微鏡”和“放大鏡”去發現問題、評估風險、落實責任、“未病先防”，才能使內部控制真正成為高校可持續發展的“規”和“矩”，為高校的現代化治理保駕護航。

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