高等學校科學研究與人才培養能夠再次確保美國繁榮嗎
——《2022年芯片與科學法案》對美國高等教育與國家安全影響解析

谷賢林，王垚赟

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

2022年8月，美國《2022年芯片與科學法案》（Chips and Science Act of 2022，以下簡稱《芯片法案》）正式生效。雖然這部法案以“芯片”為名，但是目標卻是通過投資于科技研發、人才培養和科研隊伍建設，使美國在半導體、納米技術、清潔能源、量子計算、人工智能等未來產業中保持領先優勢[1]，以提升美國的制造業，強化供應鏈與國家安全。作為美國最新的國家科技戰略，該法案內容反映了美國自“二戰”以來一以貫之的信念，即科學研究關乎國家安全。沒有一流的科學研究不可能保證美國經濟、科技與軍事優勢，也不能保障美國未來繁榮及支撐美國世界霸主地位。高等學校是美國科技創新的主體，其創新能力不僅直接關系到美國國家安全與經濟發展，而且對這部法案的最終成效也具有決定性的影響。因此，本文以《芯片法案》中與高等教育相關的立法條款為基礎，探討該法案與美國高等教育的依存關系及法案所蘊含的對美國國家安全、科技與經濟發展、國力競爭的關切，以便我們在全球經濟競爭、地緣政治博弈的背景下，能夠科學地審視高等教育的職能，有效地預估和應對今后高等教育發展可能遇到的挑戰。

一、《芯片法案》出臺的背景

《芯片法案》是第二次世界大戰后美國促進科技發展的成功經驗與當前激烈的世界科技、產業競爭的產物。

（一）“二戰”后美國成功科技政策先例的影響

1944年11月，在“二戰”行將結束之際，美國總統羅斯福要求其科學顧問范內瓦·布什（Vannevar Bush）解決4個問題：（1）如何將戰時獲得的科學知識在戰后盡快公布于眾？（2）如何將以科學戰勝疾病的戰爭繼續下去？（3）在現在和將來，政府如何幫助公共和私人機構的研究工作？（4）政府如何幫助在美國青年中發現和培養科學人才，以保證今后的科學研究保持在戰時達到的高水平？[2]為此，范內瓦·布什在報告《科學：無盡的前沿》（Science: the Endless Frontier）中提出的建議是：（1）國家利益要求政府劃撥大筆資金用于促進科學新知識的生產和科學人才的培養。（2）應把基礎研究放在頭等重要的地位。基礎研究是技術進步的源泉與強大動力。如果美國在基礎科學新知識方面依賴于其他國家，那么將使美國的工業、軍事發展速度減緩，在國際貿易競爭中受制于人，從軍事角度看也是不安全的。（3）最適合從事基礎研究的機構是高等學校和有成就的研究機構。（4）必須重視學術自由。科學進步靠的是知識分子不受約束的自主行事，不能受到外界的干擾，包括外界政治壓力、是否出成果的壓力或者其他機構的命令。[3]

范內瓦·布什的建議成為“二戰”后美國制定科技政策和國家科技發展戰略的指導思想，為“二戰”后美國科技躍居世界首位與經濟持續繁榮奠定了基礎，而《科學：無盡的前沿》也被比作美國科技政策的“圣經”。每當美國科技發展遇到危機和挑戰時，美國人都會想起這篇報告。

與羅斯福總統面臨充滿不確定性的戰后世界一樣，在現任總統拜登就任總統前，由于美國在制造業、一些科技創新領域已經失去了往日的優勢，這導致美國衰落論泛起，社會兩極化形勢嚴峻。因此在拜登就職前，他提名遺傳學家埃里克·蘭德（Eric Lander）為總統科學顧問與白宮科學技術政策辦公室（Office of Science and Technology Policy）主任人選，并仿效羅斯福總統1944 年所為，對埃里克·蘭德提出關于新冠肺炎疫情、氣候變化、確保美國科技領導地位、科技成果共享、科技長期健康發展5個問題[4]，希望形成一個像范內瓦·布什報告那樣的、新的美國科技戰略，引領并確保下一個75年美國的發展與繁榮。

（二）半導體領域的激烈競爭

自1958年杰克·基爾比（Jack Kilby）在德州儀器（Texas Instruments）發明現代電子工業第一個芯片以來[5]，芯片已經廣泛應用于人類生活的各個方面，成為關系國家經濟發展和安全的戰略性產業。在制造芯片的半導體產業，雖然美國曾經一度占據行業各領域的領先地位，但是時至今日，根據美國半導體行業協會（Semiconductor Industry Association）的分析，在半導體產業鏈中，美國的芯片設計和半導體設備、日本的半導體材料及設備零件、荷蘭的光刻機、中國的原材料及封裝測試方面占據優勢。在芯片制造方面，包括中國、韓國、日本和中國臺灣在內的東亞地區則具有明顯的優勢，其芯片生產全球占比高達73%。其中，中國臺灣地區占22%，韓國占21%，日本和中國大陸各占15%。美國芯片制造產量占全球份額則從1990年的37%下降到如今的12%，且美國當前不具備生產10 納米以下先進芯片的能力。預計到2030年，美國的份額將進一步降至10%，而中國大陸將升至24%。[6]另外，全球最高端的芯片92%由中國臺灣生產。[7]在美國人看來，當前對東亞半導體制造的過度依賴隨時會受到地緣政治關系、自然災害等因素的影響，存在極大的風險，這將對美國科學研究、人工智能、高端制造、國防軍事安全等造成危害，因此亟須通過法律來扭轉這種危險的局面。

另外，為鞏固和提高在半導體產業中的實力，近3年來其他國家和地區也紛紛出臺強有力的扶持和資助政策。如2021年，韓國政府發布《K半導體戰略》，提出將韓國建設成全球最大的半導體生產基地；2022年2月，歐洲議會（The European Parliament）和歐洲理事會（The European Council）出臺《歐盟芯片法案》（European Chips Act），計劃投資430億歐元建設本土芯片供應鏈，到2030年將芯片產量在全球的份額提高至20%。[8]其他國家和地區的實力提升，尤其是中國的強勢崛起，削弱了美國在這一領域的領導力，成為刺激美國大力投資科技創新的“另一顆人造衛星”。

在這種情況下，美國參眾兩院經過兩年多的協商談判，形成了《芯片法案》，并于2022年8 月交總統簽字生效。美國各界希望這部法案能像《科學：無盡的前沿》那樣影響未來幾十年美國的科技發展，對競爭者形成壓倒性的優勢，讓美國有足夠的實力保障其舒適、安全和繁榮。

二、《芯片法案》中關于高等教育的內容

《芯片法案》由三部分組成。第一部分是對芯片產業提供資助，包括為美國本土芯片制造和研發提供 527億美元資助及為芯片制造投資提供240億美元稅收減免。其中，527億美元用于支持下列四大基金：（1）用 500億美元設立支持芯片制造的“芯片基金”；（2）用 20 億美元設立鼓勵國家實驗室將研究轉化為軍事與民用成果的“芯片國防基金”；（3）用 5 億美元設立促進國際企業合作的“芯片國際科技安全和創新基金”；（4）用 2億美元設立“勞動力與教育基金”（Workforce and Education Fund），用于培育半導體行業人才。在四大基金中，有兩個基金與高等教育密切相關。第二部分規定提供1740 億美元支持基礎與關鍵技術領域研究、科技成果轉化、STEM教育與培訓、區域創新等，旨在促進美國半導體等高科技行業的發展，確保美國在高科技領域的領先優勢。第三部分明確提供資金用于美國聯邦最高法院及其成員的安保。[9]具體而言，與高等教育相關的內容包括以下3個方面。

（一）加強STEM 人才培養

根據美國半導體行業協會和英國牛津經濟研究院（Oxford Economics）的研究，到2030年，美國半導體行業將新增11.5 萬個崗位需求，約6.7萬個崗位可能面臨空缺，其中39%為擁有證書或兩年制學位的技術人員，35%為擁有四年制學位的工程師或計算機專家，26%為擁有碩士或博士學位的工程師。[10]為滿足半導體行業對不同層次人才的需求和促進國家科技產業發展，《芯片法案》把加強微電子和其他STEM學科領域人才培養作為高等教育發展的重要內容，并予以推進。

第一，增強微電子教育與培訓。為促進國內半導體行業勞動力增長、滿足產業布局需要，《芯片法案》撥款2億美元設立了“勞動力與教育基金”，供國家科學基金會（National Science Foundation）對發展微電子教育與培訓的高等教育機構、非營利組織等提供支持，具體包括開發行業導向的課程和教學模式，促進微電子及相關領域教師專業發展，將微電子相關內容整合到STEM課程等。同時，建立“微電子教育國家網絡”（National Network for Microelectronics Education），加強高等教育機構間以及與半導體行業間的協作，為高等教育機構共享基礎設施、樹立最佳實踐典范、獲取行業設備和軟件、了解行業需求提供平臺。

第二，發展各層次STEM教育。《芯片法案》支持高等教育機構開展STEM本科生和研究生教育，并鼓勵其為發展基礎教育階段的STEM教育作出貢獻。在基礎教育階段，該法案提議設立中小學教師與高等教育機構、國家實驗室合作項目，以提升中小學STEM教師的專業素養、促進創新人才培養。同時，該法案授權國家科學基金會向高等教育機構撥款，針對農村學校如何提高STEM教學質量和開展線上STEM教育等開展研究，為改善農村STEM教育實踐提供指導。在本科生教育階段，《芯片法案》要求高等教育機構為本科生提供基于課程和實踐導向的STEM研究經歷，重點關注社區學院對技術人員的培養。該法案還授權更新國家科學基金會的“高級技術教育項目”（Advanced Technological Education Program），通過設立更多科學與技術教育中心，開展STEM教育研究，提升社區學院的STEM人才培養能力。

在研究生教育階段，重視促進研究生的專業發展和職業探索，并加大了獎勵資助力度，包括增加國家科學基金會“研究生科研獎學金項目”（Graduate Research Fellowship Program）的資助人數和增設“聯邦人工智能獎學金”（Federal AI Scholarship-for-Service Program）等。

第三，提升STEM教育參與的多元性。據統計，美國STEM 職業薪資的中位數約是非STEM職業的2.2倍[11]，但STEM職業存在女性以及西班牙裔、黑人等少數族群代表性不足和薪資水平低的問題。[12]提高STEM教育中女性和少數族群的參與是改善他們在STEM 崗位就業、提升其薪資水平的基礎。《芯片法案》為提高STEM教育的覆蓋面采取了下列新舉措：（1）在國家科學基金會中增設首席多元化執行官（Chief Diversity Officer），負責促進國家科學基金會資助項目的多元、平等與融合，包括制定戰略計劃，以改善個體和高等教育機構的多元參與、保障少數族裔等弱勢群體接受STEM教育的機會；（2）為以改善女性和少數族群在STEM教育、職業中的參與度而自主開展研究和改革的高等教育機構提供專項撥款；（3）為改善傳統黑人院校 （Historically Black Colleges and Universities）、部落院校（Tribal Colleges and Universities）等少數族裔院校（minorityserving institutions）在STEM教育中的落后地位，法案要求白宮科學技術政策辦公室出臺政策指南，為聯邦研究機構加大對少數族裔院校STEM教育與科研的支持力度提供指導。

（二）增強對科技研發的支持

“二戰”后，美國聯邦政府對科技研發，尤其是基礎研究的慷慨資助使美國一躍成為科技強國，并確立起全球科技領先的優勢。但與20世紀60年代中期“登月計劃”的巔峰時期相比，2020年美國聯邦政府的科技研發支持在國內生產總值中所占比例已經從當時的2%降至不到1% ；[13]其資助的基礎研究份額也從當時的大約70%降至41%。[14]從“二戰”以來美國科技發展經驗看，聯邦政府對科技研發的投資關乎美國技術創新和經濟增長，是美國在激烈的全球科技和產業競爭中維持優勢地位的關鍵。因此，《芯片法案》再次將科技研發置于突出位置，并規定從資金、設備、人力等多個方面為高等教育科研創新提供支持。

一是多渠道提供研發資助。《芯片法案》顯著提高了聯邦政府對科技研發的資助力度，并由多個部門共同為高等學校、國家實驗室等機構研發活動提供支持。如，美國商務部將在未來5年累積撥款110億美元促進美國半導體研發、制造和勞動力發展項目，包括投資國家半導體技術中心（National Semiconductor Technology Center），為其與初創公司、高校等機構建立合作關系提供支持，以促進半導體技術的研發及商業化。能源部重點資助大規模、跨學科研究項目，為開發新能源技術、取得新的科技突破提供條件，具體包括投資約147億美元的“基礎能源科學項目”（Basic Energy Sciences Program）、約69億美元的“高能物理項目”（High Energy Physics Program）等項目。[15]國家科學基金會的科研資助主要包括基礎研究和關鍵技術領域兩部分。在基礎研究方面，資助高等學校等開展能夠產生革命性新思想的早期研究，涉及的領域包括氣候變化、自然災害應對、可持續化學(sustainable chemistry)等與生產、生活、安全密切相關的領域。關鍵技術領域包括：人工智能、機器學習與自主化；高性能計算、半導體以及先進軟硬件支持；量子信息科學與技術；機器人、自動化與先進制造；自然及人為災害預防；先進通信技術與沉浸式技術；生物技術、醫學技術、基因組學和合成生物學；數據儲存與管理、分布式賬本技術和網絡安全；先進能源與工業節能技術；先進材料科學。[16]國家科學基金會重點資助高等教育機構開展與上述十大領域密切相關、具有變革性科研潛力并能夠實現技術成果商業化的研究項目。每年國家科學基金會都對關鍵技術領域進行審查和更新，以確保聯邦政府資助和高校科技研發始終與前沿核心領域同步。

二是加強科研基礎設施建設。《芯片法案》授權加強能源部下屬的國家實驗室基礎設施建設，升級并完善大學的核研究基礎設施。國家實驗室興起并發展于“二戰”前后，是美國科研體系的重要組成部分，多采用政府出資和第三方托管的管理模式。美國能源部共擁有17個國家實驗室，如依托芝加哥大學（University of Chicago）的阿貢國家實驗室（Argonne National Laboratory）、費米國家加速器實驗室（Fermi National Accelerator Laboratory），加州大學伯克利分校（University of California, Berkeley）的勞倫斯伯克利國家實驗室（L a w r e n c e Berkeley National Laboratory）、勞倫斯利弗莫爾國家實驗室（Lawrence Livermore National Laboratory）、洛斯阿拉莫斯國家實驗室（Los Alamos National Laboratory），與田納西大學（University of Tennessee）合作的橡樹嶺國家實驗室（Oak Ridge National Laboratory）等。這些實驗室主要圍繞國家重大需求，進行基礎性和戰略性研究，解決事關美國國家安全與發展全局的重大科技問題，代表了美國科技創新的最高水平。《芯片法案》為能源部下屬的國家實驗室提供為期5年、每年5.5億美元的撥款，以滿足其科研基礎設施建設需求。[17]

此外，《芯片法案》還要求建設和更新長基線中微子設施等高能物理項目與直線加速器相干光源II、散裂中子源等基礎能源科學研究項目的大科學裝置。這些大科學裝置多位于美國一流大學的國家實驗室，能夠為美國率先開展大型基礎科學研究、突破世界科技前沿創造條件。該法案對大學核研究基礎設施建設的支持具體包括維護現有設施和建設新設施兩部分。前者鼓勵加強大學間的合作，維護和升級現有的核反應堆設施，并為此提供2.75億美元的資金；后者撥款3.9億美元用于在大學建設至多4個核反應堆以及其他核科學與工程設施[18]，并鼓勵傳統黑人院校、部落院校等落后高校參與申請。該法案對核研究基礎設施的資助將推動高校進一步提升核研究能力和培養新一代核能人才，有助于在能源方面為美國經濟發展和國家安全提供更強大的保障。

三是支持科研人員發展。“在所有可以使用‘科學’一詞來指稱的領域，人都是其唯一限制的因素。美國在某個方向上的進步快慢，皆取決于從事該工作的真正一流人才的數量”[19]。為此，《芯片法案》鼓勵加強大學科研人才隊伍建設，重視促進職業生涯早期研究人員和不發達州高等學校研究人員的專業發展。

一方面，法案授權國家科學基金會為研究生和博士后研究人員職業生涯發展提供資助，并建立一個為期兩年、耗資5億美元的試點項目，以支持職業生涯早期科學家開展研究。在資助對象選擇上，試點項目將傳統黑人院校、部落院校、少數族裔院校、承擔“既定的促進競爭研究項目”（Established Program to Stimulate Competitive Research）院校以及獲得年度聯邦研究資金排名50 以外高校的科研人員作為優先資助對象。

另一方面，《芯片法案》要求能源部和國家科學基金會加大對“既定的促進競爭項目”所屬大學科研人員發展的支持力度。該項目由國家科學基金會在1979年創立，旨在通過資助不發達州和地區高等學校的科學、工程、技術和數學領域的研究人員及基礎設施建設，增強這些地區大學的科研能力。目前，共有國家科學基金會、能源部、國防部、農業部、國家航空航天局（NASA）五大聯邦政府機構參與該項目。2023年，國家科學基金會和能源部資助覆蓋了相同的28個州和地區。《芯片法案》為能源部“既定的促進競爭研究項目”撥款3.75億美元，用于發放獎學金、支持職業生涯早期研究人員發展、促進機構協作，同時要求國家科學基金會將用于該項目所屬機構和研究人員的資金份額從2023年的15.5%逐步提高到2029年的20%。[20]

國防部從37 個州和地區的大學中選擇25 個團隊，支持其從事與國防戰略計劃相關的科學和工程研究。這些團隊來自南阿拉巴馬大學（University of South Alabama）、特拉華大學（University of Delaware）、普渡大學（Purdue University）、愛荷華州立大學（Iowa State University）、新墨西哥大學（University of New Mexico）、俄克拉荷馬大學（University of Oklahoma）、俄勒岡州立大學（Oregon State University）、北達科他大學（University of North Dakota）、圣路易斯華盛頓大學（Washington University in St.Louis）等。研究的主題包括：（1）能量、燃燒和非平衡熱力學；（2）敏捷測試與評估科學；（3）分子動力學與理論化學；（4）電磁學；（5）現代光學；（6）神經生理學和認知神經科學；（7）信息保障；（8）智能網絡物理系統；（9）電子器件、射頻半導體和放大器；（10）熱、機械和電化學過程對儲能材料降解機制的影響；（11）海基航空的空氣動力學；（12）持續性的抗噪音能力。國防部共為這些團隊提供了1800萬美元的資助。[21]

總體來看，雖然美國不同的聯邦政府部門在資助“既定的促進競爭研究項目”時所選擇的州、地區及大學存在一定的差異，但是也有共同點：（1）為擴大高水平人才存量，將中西部地區的高等學校作為主要的資助對象；（2）無論是國家科學基金會、能源部還是國防部資助研究的主題都是事關美國安全、未來戰爭、科技發展的重大、前沿問題。

（三）促進研究成果轉化

如何跨越從科技研發到產業市場的“死亡之谷”（valley of death），促進科研成果轉化與應用是大學科技創新活動的重要組成部分之一。當前，美國研究型大學已經在成果應用與轉化領域逐步形成了多元化的管理體制和轉化機制。[22]《芯片法案》著力從宏觀層面完善聯邦資助的科研成果轉化體制，為高校提升科技成果轉化能力、加快關鍵技術領域成果轉化提供支持。

一是增設成果轉化職能部門。《芯片法案》授權國家科學基金會成立了“技術、創新與伙伴關系理事會”（Directorate for Technology,Innovation and Partnerships），并為其撥款200億美元。[23]這是國家科學基金會的第8個理事會，也是30余年來首個新成立的理事會。該理事會的主要職責在于促進關鍵技術領域發展，同時加快國家科學基金會資助的研究成果轉化為市場、社會所需的創新技術和解決方案。這是自1950年成立以來，國家科學基金會在其資助基礎科學研究、社會科學研究、STEM教育的基礎上，主要職能的再一次擴展。具體為：（1）通過開展技術轉讓、相關領域教育與培訓、提供研究資助等方式增強職業生涯早期研究人員的成果轉化能力；（2）通過補償專利許可成本、開展創新創業教育等方式增強高校科技轉化能力；（3）設立區域創新引擎（Regional Innovation Engines）和轉化加速器（Translation Accelerators）項目，為高校、企業、政府等多主體參與關鍵技術領域創新與轉化提供平臺；（4）支持高校搭建試驗臺（test beds），完善制造設備和網絡基礎設施，為新技術的開發、運作、整合、演示提供軟硬件支持等。

二是發揮國家實驗室技術轉化潛力。《芯片法案》為國家實驗室研究成果轉化提供支持，以激發國家實驗室科技成果轉化潛力，發揮其在美國創新經濟中的引擎作用。同時，為實驗室研究人員參與創業活動提供法律保障，包括實施“創業休假計劃”（Entrepreneurial Leave Program），支持實驗室雇員最多休假3年，以推進相關技術商業化應用進程，允許非聯邦雇員依據規定在企業兼職和從事咨詢活動。

在強化國家實驗室的成果轉化服務職能方面，《芯片法案》分別撥款1.25億美元設立“實驗室嵌入創業項目”（Lab-Embedded Entrepreneurship Program）和“小企業代金券項目”（Small Business Voucher Program）[24]，推動創新技術走向市場。前者通過支持實驗室與高校等機構合作，為創新人才提供研究設施、專家指導、創業培訓等服務；后者為通過選拔的小企業獲得實驗室技術支持提供代金券，幫助其在國家實驗室完成技術研發、驗證、轉化、商業化等關鍵步驟。

三是建設區域科創中心。“二戰”后，美國聯邦政府的研發投資集中于東西海岸研究型大學分布的大都市。20世紀80年代，隨著數字技術和創新進入經濟活動的中心，對人才和洞察力的強烈需求進一步強化了沿海大都市區的集聚效應。[25]人才、科研基礎設施、科技產業等資源向波士頓、圣何塞、西雅圖和圣地亞哥等少數大都市區的集中無形中掠奪了其他地區的發展機會，導致美國面臨嚴重的區域發展差距。為解決這一問題，《芯片法案》為商務部撥款100億美元用于建立至少20個“區域科技創新中心”（Regional Technology and Innovation Hubs，以下簡稱“科創中心”）[26]，旨在增強政府、高等教育機構、私營部門、社區等主體間合作，使其成為區域科技創新和經濟發展的新增長點。《芯片法案》對科創中心的布局做出了詳細規劃，要求在各區域均衡分布的同時向農村等科技創新能力不足的地區傾斜，其中不少于1/3 的科創中心要能讓農村社區受益。上述布局為各地區高等教育機構，尤其是落后地區院校吸引技術、人才、資金提供了機會，有利于促進各地前沿科技產業發展，從而提升美國整體的創新能力與均衡發展。

上述這些舉措毫無疑問會對美國高等教育今后發展產生直接影響。

三、《芯片法案》對美國高等教育的影響

《芯片法案》以前所未有的支持力度對影響美國未來國家安全、軍事優勢、高端制造、科技發展等關鍵技術領域與前沿基礎研究進行重點資助，以確保美國的領先地位。那么，如此重要的一部法案將會對美國高等教育發展產生哪些影響呢？

（一）高等學校與國家利益將更進一步地深度捆綁在一起

籠統地說，國家利益包括安全利益、經濟利益、政治利益、軍事利益和外交利益等多個方面。在不同階段，國家追求的利益不完全相同。在《芯片法案》頒布前，美國聯邦政府曾兩次利用高等教育來追求國家利益。一次是1862年頒布《莫雷爾法案》（Morril Act），通過讓高等教育向各個階層所有合格的青年人敞開大門[27]，追求經濟與政治利益；另一次就是自“二戰”開始，聯邦政府與大學合作，利用大學的科學研究追求安全、軍事、經濟、政治等多種利益。

“二戰”時，聯邦政府通過資助麻省理工學院（Massachusetts Institute of Technology）等大學的雷達研究，加州大學伯克利分校、哥倫比亞大學（Columbia University）、芝加哥大學、愛荷華州立大學、明尼蘇達大學（University of Minnesota）、威斯康星大學（University of Wisconsin）、哈佛大學（Harvard University）和康奈爾大學（Cornell University）的原子彈研究，不僅扭轉了歐洲戰場的戰局，而且也迫使日本結束了在亞洲的侵略戰爭。用美國人自己的話來說就是，“雷達幫美國贏了戰爭，原子彈幫美國結束了戰爭。”大學科研有效地維護了美國的安全、軍事、政治和外交利益。

“二戰”后，按照《科學：無盡的前沿》的建議，聯邦政府通過繼續資助高等學校的科學、工程、醫學與社會科學研究，美國不僅在太空競賽、高科技產業、信息技術、裝備制造、醫療、金融服務等領域取得了成功，增強并提升了美國的硬實力，而且也通過構建并傳播現代化理論、新自由主義理論、建構主義國際關系理論和現實主義國際關系理論等擴大了美國在世界的軟實力。其結果如哈佛大學教授亨廷頓（Samuel Huntington）所說：“到2000年回過頭來看，很清楚的是，‘二戰’后30年國際政治最主要的特點就是美國權力的擴張”[28]，并“成為了史無前例的經濟與政治霸主”[29]，最大化了美國國家利益。

再看《芯片法案》，按照美國總統拜登的說法，它是美國“作為一個國家，已經很長時間沒有做出的超越全球競爭對手所需的、非常大膽的投資。”[30]可以說，美國人是把未來幾十年的國家命運、國家利益都賭在了這部法案及其所仰賴的高等學校科學研究與創新上。因此，無論是基于路徑依賴，還是從美國高等學校與國家利益的依存關系來看，這二者在今后進一步地深度捆綁都將會成為一種必然的現象。

（二）有組織科研將會成為高水平大學知識生產與科學研究的主導模式

現代意義上的大學有組織科研始于“二戰”期間，它是應對戰時傳統的學系和研究機構無力解決、而政府和軍方又迫切需要大學幫助解決一些重大生產與軍事問題的科研組織創新。有組織科研具有如下特點：

1.有組織科研是一種獨立于學系、大學內傳統研究機構的研究活動，擁有獨立的人事與財政權限。[31]研究團隊通常規模較大或巨大、資本密集、研究人員受組織內部知識及知識權威結構的約束，而不是外部限制。

2.有組織科研以解決新的、復雜和重大現實問題為目標，而不是以學科內新的知識生產為目標，進行的是大科學研究。

3.有組織科研既開展基礎研究，也開展應用研究與科研開發創新，并以此與學術界、產業界和政府建立聯系，“有效地發揮了把社會知識需求與大學研究者知識生產能力結合起來的關鍵作用”[32]。

4.由于所有重大科學、工程與社會現實問題都不是單一學科能夠解決的問題，因此有組織科研開展的是跨學科研究，是一種跨學科研究活動。“在許多領域中，產品可能包含相當廣泛的物理、化學和生物問題；這些問題可能會如此糾纏在一起，以至需要從許多角度進行科研攻關。這樣，我們就需要有大型研究組織。它擁有許多領域的專家和專業設備，并且把這些人和設備組織起來，保持協調一致……這是處理復雜問題最有力、有效和經濟的方法。它大大優越于將問題的各部分交給單個實驗室的解決方案”[33]。也就是說，跨學科研究不僅是有組織科研的獨特優勢，而且也是它區別于一般學術研究的特征。

5.有組織科研的地位、影響及資源獲取能力取決于它和國家利益的關聯程度。

其中，解決國家發展中遇到或可能遇到的新的或重大問題、跨學科與交叉科學研究、大科學模式是有組織科研最核心的三要素。

《芯片法案》頒布后，一方面，絕大多數曾經為美國贏得“二戰”勝利與冷戰后有利世界格局的有組織科研機構將再次成為重點資助對象，繼續以自身科研能力服務于國家需要，影響美國國家安全、高端制造、科技創新、前沿科技領域與經濟發展，繼續主導美國大學的知識生產與研究范式；另一方面，美國中西部地區之前較少獲得聯邦政府資助的高等學校這次將成為傾斜關照的對象。這不僅意味著美國有組織科研的空間分布將更為廣泛，而且也意味著美國有更多的高等學校將以有組織科研來生產知識、履行法案中的研究項目。

除外部政策推動外，有組織科研成為高水平大學知識生產與科學研究主導模式也有其內在邏輯。即“隨著科學各個分支的基本原理被人們發現，并且弄清楚，在那些傳統學科范圍之內繼續努力的需要已經不太明顯。相當部分的研究工作將被集中在具有潛在應用性的交叉學科課題上。這項工作需要不同類型的科學家來進行”[34]。

上述這些因素決定了以跨學科研究（或中國語境下的“交叉科學研究”）為特征的有組織科研將成為美國高水平大學知識生產與科學研究的主導模式。

（三）促進高等教育均衡發展與科研能力的提升

《芯片法案》頒布前，依靠聯邦政府自“二戰”開始后的資助，美國一批高校在承擔有組織科研項目的過程中發展成了世界著名的研究型大學。由這些高校科研成果衍生或吸引而來集聚的高科技企業也使這些高校所在地從“二戰”前的默默無聞變成了明星之城與美國經濟增速最快、最具活力的創新中心。但是，這種因政府撥款而形成的創新經濟中心也存在發展問題。

因為在冷戰結束前，聯邦政府資助的重點是防務研究與開發[35]，全部撥款中有50%流向了加利福尼亞州、伊利諾伊州、新澤西州、紐約州、俄亥俄州和賓夕法尼亞州6個州，而整個中西部獲得的撥款僅占13.9%。[36]“將私營和公共研發集中在少數失衡的城市，讓我們這個幅員遼闊、擁有世界上最好高等教育體系國家相當多地方的高校無法獲得資助，使這些大學在產業競爭與區域經濟增長的戰斗中成為未充分使用的武器”[37]，而“這當中有很多地方都可以培育成以研究為主導的經濟增長中心”[38]。因此，為避免聯邦政府資助過于向部分地區和部分高校集聚，彌補落后地區和處于不利地位高校在人才培養、科技創新上的短板，《芯片法案》規定加大對美國農村地區、“既定的促進競爭研究項目”覆蓋地區、人口較少地區、經濟發展依賴化石能源地區的高等教育機構以及在開展STEM教育與研究、競爭政府資助方面處于不利位置的美國傳統黑人院校、部落院校等少數族裔院校、社區學院和新興研究機構（emerging research institution）在項目申請、經費支持方面的傾斜力度。如，該法案要求申請“區域創新引擎項目”的合作機構中至少包含1所傳統黑人院校、部落院校、少數族裔院校、“既定的促進競爭研究項目”覆蓋院校、新興研究機構或社區學院；設立試點項目鼓勵高校與新興研究機構開展跨機構合作，共同申請所需經費超過100萬美元的研究，并要求不少于35%的資助撥款給至少1所新興研究機構。[39]

這些法律舉措不僅有助于美國高等教育與經濟均衡發展，使美國有更多的地方成為創新中心，充分發揮美國高等教育巨大的規模和多樣性優勢，全面增強美國的國力，而且也有助于進一步鞏固、提升美國在全球經濟、科技競爭中的領先地位。

（四）侵蝕高等教育的自治

有組織科研從誕生之日起就與國家安全息息相關，這使承擔研究任務的大學在獲得大量穩定的外部資源、從事新的探索的同時，也不得不屈從于聯邦政府的限制，成為“冷戰大學”與“聯邦撥款大學”，而放棄一直引以為傲的自治傳統。同樣，基于安全考慮，《芯片法案》也增加了額外審查和報告等多方面的要求。如，在涉及國家科學基金會、能源部等政府部門的條款中都有專門篇幅對研究安全進行規定；要求獲得聯邦資助項目的研究者必須披露其參加外國人才招聘的情況；同時，限制與孔子學院簽訂合同或協議的高等教育機構獲得國家科學基金會的資助，等等。[40]這些都將會對美國高等教育發展、大學科研與創新產生消極影響。

四、結語

美國一直追求絕對安全。“美國領導人已經明白他們的國家越是強大，在國際政治的危險世界里就越是安全”；[41]“它與對手的差距越大，對手攻擊和威脅其生存的可能性就越小。因此，保證自己安全的最佳辦法是當前就爭取霸主，這樣就消除了任何其他大國挑戰的可能性。只有糊涂的國家才會感到它已獲得了足夠的生存權利，而不愿抓住機會爭做世界體系中的霸主。也只有當一個國家獲得霸權之后，它才會停止追求權力。”[42]基于這樣的信念，第二次世界大戰之后，美國除了與以蘇聯為代表的東方陣營對峙、冷戰外，在同一陣營里，為了確保自己的霸主地位不會受到潛在的威脅，美國在20世紀70 年代打壓過連續30 年經濟增長率年均在6%[43]以上的法國，在90 年代打壓過揚言要買下紐約第五大道、“日本可以說不”的日本。

當今，美國視中國崛起對其霸主地位“構成了持續性的長期戰略挑戰”，按照美國對絕對安全的追求與既往的行動邏輯，有效遏制中國發展、繼續維持美國在世界的霸主地位將是其國家戰略與政策的核心和基點。中美軍事沖突會導致全球性的災難。經濟上，“讓中國經濟增長在將來大大減緩有利于美國安全，十分符合美國利益，但這種結果不利于美國繁榮，更不利于世界繁榮，也行不通。”[44]另外，中美兩國在貿易上高度依存。按照美國智庫學者的研究，“重要貿易伙伴國的數量增加10個，會讓任何一國在任何時間點陷入戰爭的概率減半；而相互貿易水平比平均值高出一個標準差的兩個國家，陷入戰爭的概率只有平均水平的1/17”[45]。這讓現在通過戰爭與脫鉤來遏制中國發展在某種程度上也不可行。因此，通過掐住高端芯片來掐住中國軍事現代化、超算與前沿科技、人工智能與高端制造等方面的發展……將中國困守在當前世界經濟分工體系中與美國主導的世界秩序里，在美國看來是經濟而又可行的戰略選擇。基于此，美國在《芯片法案》中一方面沿襲了范內瓦·布什報告的理念，希望通過大規模地資助高等學校及相關機構的科學研究來進一步加大中國科技水平與其差距，確保美國在尖端科技領域的領先地位與未來幾十年的繁榮；另一方面，美國也希望《芯片法案》能像資助與支持策略相似、幫助其贏得冷戰勝利、保證了美國戰后安全的《國防教育法》。那么，這部法案能夠起到這樣的效果嗎？這個答案既在歷史中，但也有理由相信歷史將會給出不一樣的答案。