“本國導向”抑或“全球關照”
——德國對外職業教育援助研究

謝德新，王雅卓

（1.廣東技術師范大學教育科學學院，廣東廣州 510665；2.西北師范大學教育科學學院，甘肅蘭州 730070）

在國際援助體系中，德國因援助規模大、覆蓋面廣、專業性突出，成為世界上最有影響力的對外援助國之一。2000年以來，德國官方發展援助（Official Development Assistances）總量迅速上升，規模僅次于美國，穩居世界第二。[1]經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development）的數據顯示，2020 年，德國在教育領域的雙邊援助高達33 億美元，占官方雙邊援助總額的12.7%。[2]2021年，德國官方發展援助占國民總收入（GNI）的0.74%，實現了聯合國商定的官方發展援助0.7%的國際融資目標。[3]職業教育援助作為國際援助的具體行動之一，在德國對外教育援助中具有重要地位，它以“雙元制”為國際品牌輸出經驗，贏得受援國的歡迎。在長期的實踐中，德國開展對外職業教育援助到底是“本國導向”還是“全球關照”，其行動邏輯主要有哪些考量，如何開展對外職業教育援助及形成哪些特征？本文將對這些問題進行闡述，以期更好地認識德國對外職業教育援助的基本動因，從而揭示其行動邏輯背后究竟是“權力-利益”還是“正義-公益”的戰略意圖。[4]

一、德國對外職業教育援助的行動邏輯

在長期的實踐中，德國根據國際形勢變化不斷調整對外職業教育援助戰略。盡管不同時期其對外職業教育援助的側重點有所差異，但無論世界政治格局和國際關系如何復雜多變，它始終堅持在維護自身國家利益、服務文化外交發展的同時，幫助受援國實現可持續發展。

（一）利益邏輯：維護德國國家利益，提升國際影響力

對外援助名義上是出于人道主義和善意的目的，但實際上也是由援助國自身利益所驅動的。[5]德國開展對外職業教育援助，在對象確定、路徑選取上都以本國的戰略實施為基礎，服務自身的國家利益，提升其國際影響力。

1993 年，德國經濟合作與發展部部長卡爾·迪特·施普蘭格爾（Karl Dieter Spranger）在紐倫堡談論德國對外援助政策時，明確指出克服貧困、保護環境和教育培訓是其開展援助的三項重點工作，同時也強調對外援助要確保本國居民在法律保護下，自由參與選舉和提出意見，形成一種對社會發展有利、對經濟發展有益的良好秩序。[6]值得一提的是，德國積極回應聯合國在2000年確立的“千年發展目標”，2001年出臺的《2015年行動計劃：基于實現千年發展目標》，成為西方第一個落實“千年發展目標”的國家。2016年，世界部分地區貧困問題日益嚴重，加劇了全球危機。為改善這種狀況，德國聯邦經濟合作與發展部與歐盟共同資助德國國際合作機構開展為期6年的全球過渡發展援助項目（2016—2022年），重點為貧困地區的年輕人提供農業、手工業和小企業方面的職業培訓課程[7]，幫助他們提高自身的職業知識和技能水平。這既能改善當地民眾的生活質量，緩解全球貧困危機，也有助于提升德國的國際影響力，維護其國際社會地位。德國開展對外職業教育援助，堅持把國家利益作為行動的出發點和落腳點，從而更好地提升其國際影響力。

（二）文化邏輯：推廣職業教育經驗，服務文化外交戰略

德國重視文化“軟實力”的國際影響，并把文化作為外交的“第三支柱”。德國雙元制作為國際公認的職業教育典范，因在國際社會廣泛傳播而成為“跨文化交流”的重要方式。它在通過推廣職業教育經驗來開展對外職業教育援助的同時，輸出文化力量來提升國家形象，進而服務文化外交戰略的實施。

1993年，德國政府在《統一后德國作為文化民族在一個變化世界中的形象》中強調，要尋找合作伙伴，建立國家間利益共同體，這對推動德國建立多邊職業教育援助合作伙伴關系發揮了重要作用。[8]2011年，德國外交部在《全球化時代的對外文化教育政策：贏得伙伴，傳播價值，代表利益》中要求，加強職業教育國際合作，傳播雙元制的職業教育經驗。[9]雙元制作為德國職業教育的象征性文化符號，是其開展對外職業教育援助的“金字招牌”。它在職業教育法律框架、職業資格認證標準、職業教育信息交流服務平臺、職業教育與培訓聯合政企融資項目等方面[10]，協助受援國解決職業教育發展困境的同時，輸出自身的職業教育經驗，實現國家間的跨文化交流。雙元制在企業培訓與學校教育密切合作、共同收益、高效協同等方面的優秀經驗和獨特魅力，使其成為德國文化外交的助推器。它在服務文化外交的同時，促進自身職業教育經驗的國際傳播與推廣。

（三）道義邏輯：承擔國際責任道義，樹立良好的國家形象

彼得·辛格（Peter Singer）認為，對外援助是一種“可用的道義”，它以慈善性質的資源轉移為基礎，實現最大程度的全球公正。[11]這既強調對外援助的公益性，也詮釋了援助道義的合理性。德國在對外職業教育援助的進程中，遵循國際道義的邏輯，維持全球公益發展，尤其體現在推進可持續發展方面。

2021—2030 年是實現可持續發展目標的重要十年，也是加快推進共同愿景和應對世界嚴峻挑戰的關鍵時期。[12]2021年，聯合國教科文組織全球教育大會通過《巴黎宣言：向全球呼吁投資于未來的教育》，加快2030年教育議程（優質教育），提高國際教育援助的可預測性和有效性，推動可持續發展目標的實現。[13]德國通過開展對外職業教育援助，提高受援國的技術技能人才素質，改善社會弱勢群體、失業青年的狀況，促進受援國經濟社會的發展，幫助其更好地實現可持續發展。

作為可持續發展和國際教育工作合作服務的提供者，德國國際合作機構呼吁發展中國家、新興經濟體和工業化國家開展合作。2010—2017年，為提高印度尼西亞畢業生以及勞動力的就業能力，德國國際合作機構提供職業教育與培訓服務，德國復興信貸銀行投資23個職業培訓機構的基礎設施建設，幫助其實現經濟社會的可持續發展。[14]2019年，德國國際合作機構委托聯邦經濟合作與發展部在肯尼亞引入雙元制，通過開展職業教育與培訓，提高其勞動力素質，減少社會青年的失業率，促進當地社會的可持續發展。[15]德國在國際社會中積極發揮作用，為受援國提供職業教育與培訓服務，開發受援國人力資源，幫助它們解決民生就業問題，增進受援國對德國的認同感，提升其國家形象。值得一提的是，2022年，德國聯邦政府國務部部長莎拉·雷格萊夫斯基（Sarah Ryglewski）強調，“可持續發展是我們這個時代的主題，從政治上講，我們必須全力以赴”[16]。可見，德國積極履行大國責任，主動承擔國際道義，開展對外職業教育援助的全球公益活動，在國際上樹立了良好的國家形象。

二、德國對外職業教育援助的實踐圖景

在長期的對外職業教育援助實踐中，德國不斷強化援助組織機構的建設，注重完善職業教育援助制度，積極探索三方合作的援助模式，這些行動為其開展對外職業教育援助奠定了重要基礎。

（一）加強援助組織機構建設，為對外援助提供保障

伯丁·馬特恩斯（Bertin Mattens）認為，在受援國反饋環節不完整的條件下，援助機構的核心作用是解決援助分配與所有權轉移問題。[17]德國在對外援助實踐中，不斷建立健全援助組織機構，為對外援助規范有序地開展提供重要保障。

德國對外援助獨立于其外交政策領域，主要由聯邦經濟合作與發展部負責。1961年，迫于國家安全問題與美軍駐德債務的雙重壓力，德國總理康拉德·阿登納（Konrad Adenauer）要求建立聯邦經濟合作與發展部來擴大雙邊援助，這是歐洲第一個專門從事對外援助的政府內閣部門。[18]在成立之初，聯邦經濟合作與發展部只負責開展對外援助的協商工作。到1964年，它開始承擔對外援助的管控權，下設德國復興信貸銀行和聯邦經濟合作署負責對外援助的具體實施工作。1975年，德國技術合作公司成立，主要負責技術和專業知識的對外援助。同時，還設有德國發展服務公司、德國投資發展公司和德國國際繼續教育與發展協會這三個專門的援助機構，分別負責派遣援助人員、提供資金援助與咨詢建議、實施援助培訓類項目。[19]2011年，德國國際繼續教育與發展協會、德國發展服務公司與德國技術合作公司合并，組建成德國國際合作機構。德國國際合作機構和德國復興信貸銀行是聯邦經濟合作與發展部下設的主要援助實施機構，前者負責對外援助中技術類項目的具體實施，后者負責提供對外援助的貸款等業務。除了聯邦經濟合作與發展部，德國其他政府部門也積極參與對外援助工作，如德國聯邦教育與科研部負責制定相關的援助政策、維護雙邊及多邊援助關系等，而德國外交部則承擔協調制定對外文化教育政策、開展文化外交活動等職能。

德國對外職業教育援助由聯邦經濟合作與發展部全面領導管理，負責政策協調、統籌安排，之后由德國國際合作機構和德國復興信貸銀行負責具體的援助工作。其中，德國國際合作機構負責推進職業教育援助項目的實施、向受援國派遣技術專家、開展職業培訓與學術交流等，德國復興信貸銀行則提供對外職業教育援助貸款等服務。德國國際合作機構組建前，在對外職業教育援助方面，德國發展服務公司的工作重心之一是負責向受援國派遣技術人員，而德國國際繼續教育與發展協會則負責職業教育和培訓項目的具體實施。同時，德國聯邦教育與科研部和外交部通過出臺相關的職業教育援助政策，規范對外援助工作的開展。此外，德國還有一些民間非營利組織，如德國特里爾中小企業商會、漢斯·賽德爾基金會、德國經濟發展與職業培訓基金會等，積極參與對外職業教育援助，發揮派遣職業教育專家和技術人員、協助德國國際合作機構開展職業教育國際合作交流等重要作用。德國注重對外援助組織機構的建設，這些機構的明確分工和有序運行，為其開展對外職業教育援助提供重要保障。

（二）幫助受援國完善職業教育制度，為對外援助提供支持

由于受援國職業教育發展相對滯后，加上其職業教育制度不夠完善，這既為德國開展對外職業教育援助提供更大的空間，也是其對外職業教育援助的重點任務之一。德國憑借完備的職業教育制度和享譽全球的“雙元制”品牌，致力于改善受援國的職業教育發展境況，在幫助其完善本國職業教育制度的同時，為德國在受援國開展職業教育援助提供支持。

一方面，德國為受援國提供職業文憑和資格認證。2008年，在阿布扎比教育委員會的委托下，德國國際合作機構開展阿拉伯聯合酋長國地區職業教育與培訓學院為期三年的合作項目。在德國國際合作機構的援助下，這些學院為阿聯酋學生提供信息技術應用管理、工業技術、醫療保健等領域的職業教育與培訓，并為他們頒發相應的職業文憑。這既能幫助當地職業院校學生獲得相應的學歷認證，也提高了畢業生的就業率。[20]2018—2022年，由聯邦經濟合作與發展部資助，德國經濟發展與職業培訓基金會聯合伊朗難民局、伊朗職業培訓中心和當地4個非政府組織，對阿富汗難民開展汽車修理、手工藝等職業資格培訓，為近2000人提供了職業培訓資格認證。[21]另一方面，德國協助受援國制定職業教育政策法規，幫助其完善職業教育制度。2019年，由摩爾多瓦共和國教育和研究部牽頭，德國國際合作機構和瑞士發展與合作署共同資助，聯合摩爾多瓦共和國工商會開發促進綠色經濟的雙重職業教育與培訓系統，改善受援國雙重職業教育與培訓系統的通用方法，為后來摩爾多瓦共和國議會通過《雙重職業教育與培訓法》奠定重要基礎。該法明確了學徒、職業教育與培訓和培訓公司的關系，為完善其職業教育體系提供重要保障。[22]2021年，針對貝寧職業技術人員與私營企業技能不匹配的問題，聯邦經濟合作與發展部在經濟參與者和職業培訓機構之間建立起溝通交流機制，以便更好地結合私營企業的要求來改善其職業教育培訓體制框架。[23]德國在開展對外職業教育援助的過程中，根據受援國的職業教育發展需要，幫助其健全職業教育制度，這也為德國在受援國開展職業教育援助提供有力支持。

（三）探索三方合作模式，開展多元化對外援助

為更好地推廣援助合作項目，發揮合作國家的優勢，形成“等邊三角形”的合作關系，德國政府積極探索三方合作模式，將新的援助國納入國際援助合作中，支持“合作方”建立發展援助機構，與新興國家、受援國建立穩定的三方合作關系[24]，從而為德國對外職業教育援助提供持續穩定的支持。

2012年，德國政府推出“塑造全球化、擴大伙伴關系、分擔責任”的新型國家發展戰略，確定與中國、印度、巴西等新興經濟體在全球化問題上的合作。[25]同年，德國、印度尼西亞和緬甸開展職業教育與培訓合作，主要目標是提高緬甸職業院校教師和相關人員的技術技能。2014—2016年，德國、印度尼西亞和緬甸推行職業教育與培訓合作項目，以三邊聯合的方式制定職業教育與培訓人員能力發展措施。[26]2019年，聯邦經濟合作與發展部和挪威發展合作署達成合作意愿，共同出資改善莫桑比克，尤其是索法拉省和伊尼揚巴內省的職業培訓狀況。[27]2020年，德國與印度創設“亞洲三方合作基金”，支持面向亞洲的三方合作。2022年，在“亞洲三方合作基金”中國啟動會上，德國國際合作機構代表聯邦經濟合作與發展部闡明基金會的理念和目標，調動各自的知識、經驗和資源，共同支持作為受益伙伴的發展中國家，并就老撾的農村職業教育與培訓、埃塞俄比亞的紡織品投資與經營等，分享其經驗。[28]這種三方合作的援助模式，既為德國對外職業教育援助提供持續穩定的保障，促進援助形式的多元化發展，也為德國與“合作方”建立職業教育援助對話機制，以及與新興國家廣泛建立合作伙伴關系奠定良好基礎。

三、德國對外職業教育援助的特征聚焦

德國開展對外職業教育援助，努力實現本國國家權力與利益的同時，結合受援國的需要，兼顧全球公益與國際道義。在長期的實踐中，德國對外職業教育援助呈現堅持“權力-利益”的“本國導向”、兼顧“正義-公益”的“全球關照”、注重“語言-文化”的“文明力量”的特征。

（一）堅持“權力-利益”的“本國導向”

在歐洲一體化進程中，德國積極加強與歐盟成員國的聯系，努力提升自身的國際影響力。20世紀60—70年代，德國政府開始認識到教育援助能在國際關系中發揮重要作用。德國在開展對外職業教育援助的過程中，即使援助側重點會結合受援國的實際需要進行相應的調整，但始終堅持“本國導向”，通過“選擇性”“條件性”的援助，實現其“權力-利益”最大化。

在政治層面，自兩德統一后，德國重返國際社會，亟須增強其在全球的影響力，獲得國際社會的認可和尊重，樹立起負責任的國際形象。而對外職業教育援助能幫助發展中國家提高人口素質，解決難民就業問題，實現減貧和可持續發展，也符合德國推廣民主價值觀和增強軟性影響力的國際援助目的。在經濟層面，職業教育雙元制是德國經濟騰飛的“秘密武器”，它在經濟社會發展中具有獨特價值。在全球經濟一體化背景下，既要吸引更多受援國職業技術專家交流訪學，也要培養更多符合本國經濟發展和企業行業需要的通用人才。為此，德國聯邦教育與科研部倡議“職業教育國際營銷（IMOVE）：培訓—德國制造”活動，實施國際教育營銷網絡計劃，為德國供應商和國際合作伙伴建立職業培訓業務關系，傳播有效的合作信息。德國通過該計劃，在國際社會中宣傳自身的職業培訓能力，為職業培訓出口業務提供更多機會。[29]2021年始，聯邦經濟合作與發展部開展為期兩年的職業教育與培訓項目。該項目在豐富培訓內容、完善培訓方法的同時，推出相關的出版物和電影，提高德國職業教育與培訓在全球的知名度。[30]值得一提的是，德國職業教育與培訓合作辦公室隸屬于德國聯邦職業教育研究所，它是面向國際社會職業教育與培訓的重要聯絡點，為國際平臺開辦圓桌會議、開發職業教育與培訓系統等方面提供技術支持，致力于實現多元主體利益的最大化。[31]可見，德國開展對外職業教育援助，既憑借職業教育來實現自身權力的擴張，又符合其發展職業教育的利益取向。

（二）兼顧“正義-公益”的“全球關照”

德國對外職業教育援助，結合受援國的需求，兼顧全球倫理與國際道義。它通過對受援國進行職業教育援助，緩解全球貧困問題，縮小國家間的差距，實現分配正義或矯正正義的全球公益。[32]德國在對外職業教育援助中，致力于與受援國建立“平等的伙伴關系”，強調弱勢群體的平等參與，注重能力建設和發展，兼顧“正義-公益”的“全球關照”。

基于發展中國家對職業教育與培訓的需要，德國政府部門、聯邦經濟合作與發展部和德國國際合作機構，根據《2030年可持續發展議程》中“不讓任何人掉隊”的原則，與受援國商定和實施職業技術教育與培訓政策，讓所有人都能平等地獲得培訓機會，特別強調女性職業技術人員的平等參與。[33]由于非洲地區社會文化的障礙，非洲女性難以獲得職業教育與技能培訓機會。2017年，德國國際合作機構與非洲聯盟委員會開展為期五年的合作，對性別規范和刻板印象進行批判性分析，采用性別變革的方法促進女性參與農村職業教育與培訓，消除性別不平等的現象。[34]這個項目在提高非洲女性就業機會的同時，有效提升非洲的農業生產能力。其中，聯合技術股份有限公司是德國一家社會企業，其核心價值觀是殘疾包容性和性別平等，倡議全球合作開展職業培訓與就業指導，致力于幫助加納殘疾青年人解決培訓與就業問題。[35]同時，聯邦經濟合作與發展部提倡采用包容的態度招聘和培訓青年，實施包容殘疾人的項目。截至2022年4月，德國與58個合作伙伴國家開展了約133個相關項目，幫助全球殘疾人更好地融入社會，實現他們自身的價值。[36]在對外職業教育援助的過程中，德國政府及相關援助組織強調社會弱勢群體享有接受援助的平等權利與機會，呼吁給他們提供更多的特殊照顧，體現其職業教育援助的平等性、開放性、包容性、多樣性這種“正義-公益”的“全球關照”理念。

（三）注重“語言-文化”的“文明力量”

德國外交部部長弗蘭克·瓦爾特·施泰因邁爾（Frank Walter Steinmeier）特別強調文化交流的重要性。他認為：“在歐非兩大洲超越文化和宗教信仰而相互理解前提下的教育培訓是當今所需要的”。[37]德國在對外職業教育援助中，也重視自身“語言-文化”的“文明力量”。

2000年以來，德國在對外文化政策中強調德語傳播的迫切性和重要性。隨著德國對外文化領域的不斷拓展，德語傳播已成為德國戰略發展的重要組成部分。值得一提的是，歌德學院作為德國文化外交機構的重要載體，它結合部分國家和地區技術工人短缺的問題，在全球范圍內招聘專業資格鑒定、崗前培訓的德語教師，同時開設線上線下的德語課程。[38]它的語言課程不僅實現數字化發展，而且在全球范圍內迅速擴張。到2020年，歌德學院已設立境內外機構145家。盡管面臨全球新冠肺炎疫情的影響，但仍有約1500 名來自德國的德語教師在歌德學院海外分校任教，從事語言教學工作，保持科學文化交流。[39]歌德學院以德語和德國文化為媒介，在全球范圍內塑造德國優秀的文化形象。可以說，歌德學院填補了政治遺留下來的空白，提升了德國文化在國際政治上的地位。德國在開展對外職業教育援助中，通過德語輸出本國文化價值，增進受援國對其文化認同，從而更好地服務其政治經濟外交。

同時，多方主體在參與德國對外職業教育援助時，也注重德語與德國文化的滲透。2010年，德國國際繼續教育與發展協會高級項目經理約赫恩·桑塔克（Johann Santak）在國際職業教育論壇上介紹，開展為期6個月的德語培訓也是一個重要項目，學生先在本國學習德語，然后到德國接受正式培訓，內容包括德語學習、德國文化、歐洲文化等。[40]在對外職業教育援助中，德國企業積極參與各類援助項目，改善受援國職業教育發展的同時，傳播其企業文化和價值理念。“文明力量”是國家優勢競爭的軟實力，也是筑牢民族文化的關鍵所在。因此，在對外職業教育援助中，德國注重“文明力量”的滲透，在國際社會中傳播德國語言與文化，輸出其價值理念，不斷增強其文化影響力。

四、結論與討論

德國在長期的對外職業教育援助實踐中，致力于加強援助組織機構建設、支持受援國完善職業教育制度、積極探索三方合作援助模式，形成以國家權力與本國利益為主、兼顧全球公益與國際道義、注重語言與文化的滲透力量等特征。盡管德國不斷根據國際形勢變化和國家戰略實施的需要，適時調整其援助重點，但是無論世界政治格局和國際關系如何復雜多變，其對外職業教育援助在始終堅持維護本國“權力-利益”的同時，也兼顧全球的“正義-公益”，幫助受援國實現可持續發展。

世界體系理論認為，世界是緊密聯系的，任何發展都是相互依存、相互關聯又相對獨立的雙向互動過程。[41]在國際援助體系中，德國對外職業教育援助作為連接“合作方”的一個子系統，它在開展對外職業教育援助的過程中，憑借職業教育雙元制的國際傳播力和影響力，堅持自身政治權力和經濟利益的“本國導向”，在服務文化外交戰略、提升國際影響力、樹立國家良好形象的同時，兼顧受援國發展需求的“全球關照”，積極承擔提高受援國發展能力的責任道義，強調平等參與，致力于建立“平等的伙伴關系”，幫助受援國實現可持續發展。

與此同時，德國對外職業教育援助努力擺脫西方援助國家干涉內政、附加苛刻條件的“群體形象”的刻板印象。它在對外職業教育援助的過程中，希望與“合作方”、受援國建立真正平等的伙伴關系，改善與受援國的合作關系，積極探索三方合作的模式。一方面，它支持“合作方”建立專門的援助部門或機構，協助其提高自身的援助能力，使其接受德國對外職業教育援助理念的同時，以援助國的身份實踐“德國模式”；另一方面，它利用“合作方”的優勢，實現優勢互補，與其共同開展職業教育援助合作，因其文化背景與受援國接近，有助于德國職業教育援助方式被受援國所理解和接納。可見，德國對外職業教育援助并非單純地著眼于受援國的發展，而是夾雜著為國家權力與本國利益服務的綜合動機。

需要指出的是，在開展對外職業教育援助的實踐中，德國所面臨的問題也應予以正視。首先，援助國的收益不僅取決于自身的選擇，而且也取決于其他參與者的行為策略。[42]德國對外職業教育援助體系龐大，受援國選擇對象眾多，難免會出現本國利益偏好與受援國沖突的局面。面對這種情形，援助機構在協調差異的過程中，面臨著道德風險或逆向選擇，將導致尋租空間[43]，這也有悖于援助的道德倫理。如何避免這種情況，成為德國政府部門亟待解決的問題。其次，德國相關學者認識到，第一世界國家與發展有關的合作機會，對于第三世界國家來說，他們只能在相同基礎上將“發展援助”轉化為多邊“發展合作”，而且雙方也存在地區和時間差異的情況。[44]如何在多方合作援助的基礎上，實現平等互利的可持續發展援助，將是德國面臨的挑戰。最后，德國對外職業教育援助組織機構多元，援助體系協同有序，但仍然存在部分組織機構碎片化的現象，在援助過程中可能導致援助復雜化，從而影響對外援助的效率和效果。如何從碎片化走向系統化，實現組織間的高度協同，是德國政府及其援助機構需要思考的問題。