蘇丹與美國：前現代邊緣國家與體系內霸權國的關系演變（1946—2022）

蘇丹是全球最不發達的前現代國家之一，美國是自二戰結束迄今的霸權國家，蘇丹與美國1946—2022年間的關系演變，體現了前現代邊緣國家與全球體系內霸權國關系的諸多內容。在1946—1955年蘇丹爭取獨立階段，美國是埃及和英國圍繞蘇丹主權地位談判的“第三方”，客觀上促進了蘇丹的非殖民化進程。在1956—1985年的全球冷戰背景下，蘇丹經歷了兩輪文官政府與軍政府的國家治理交替嘗試，蘇美關系在尼邁里政府時期達到了新高度。在1980—2011年，蘇丹在歷經半個多世紀的統一實踐后最終選擇南北分立，美國是達爾富爾危機期間最活躍的外部因素，也是南蘇丹國家建立的“助產士”。在后巴希爾時代，蘇丹過渡政府從主動對美妥協向整體親美演變，美國是蘇丹各方勢力爭相交好的對象，也是蘇丹事務有權威的調解方。

蘇丹；南蘇丹；美國；達爾富爾危機

K412.5A05830214（2024）06007613

基金項目：陜西省社會科學基金項目“后冷戰時期阿拉伯民族主義思潮與運動研究”（2020G005）。

美國是第二次世界大戰結束以來持續迄今的霸權國家，不僅在物質性權力和社會性權力方面都擁有巨大優勢，在主觀認知上也有運用其能力實現特定目標的強烈意愿，依靠超強的軍事與經濟實力塑造和維持國際規則，影響其他國家和非國家行為體的行為。蘇丹是全球最不發達的前現代國家之一，進入近現代世界體系的過程與地區性霸權國埃及和全球性霸權國英美密切交織，不僅沒有挑戰霸權體系的動機和能力，反而自覺不自覺地從中獲益并接受霸權國的領導，社會發展客觀上受到了霸權體系的多重影響。

學術界關于蘇丹與美國關系的研究，多側重于霸權與反霸權、制裁與反制裁方面的研究。歐美學界或者側重于霸權國如何提供國際秩序公共產品，或者側重于其他國家學習效仿西方發展道路，但都認可霸權體系擴張與國際秩序穩定之間的因果關系，都強調霸權國的威懾力和國際規則，霸權穩定論因之成為西方國際關系理論中很有影響的流派之一倪世雄：《當代西方國際關系理論》，上海：復旦大學出版社2018年版，第326～338頁。。國內學界更多地將霸權穩定論看作是一種強權學說，基本等同于列寧指出的帝國主義政策，認定所謂的“公益”和“搭便車說”掩蓋了大國剝削弱國和小國的實質，多從批評角度審視美國對蘇丹南北內戰、南北分立、達爾富爾危機、伊斯蘭道路探索等事務的干預、打壓和制裁，積極探討美國參與蘇丹事務背后的宗教動機、石油利益和霸權考量。基于此，本文界定蘇丹的國家身份是前現代的邊緣國家，嘗試從宏觀歷史角度考察蘇丹內政外交基于自身情勢對美國霸權因素的不同因應，系統回顧蘇美雙邊關系自1946年以來的曲折發展和主題演變，全面透視前現代國家進入現代國際體系時的發展選擇與路徑依賴，理解前現代邊緣國家和體系內霸權國關系發展的程度和限度，探究蘇丹國家未來發展的方向和高度。

一" 第三方的客觀善意：蘇丹獨立進程中的美國因素（1946—1955）

1.二戰結束時的英埃爭端

1821—1881年，北方強鄰埃及深度介入了蘇丹事務，在蘇丹的廣袤國土上首次建立了統一有效的政府機構，在19世紀中期確定了現代蘇丹的政治版圖，引進了先進的技術和輕工業，普遍提高了作物產量并積極開拓外銷市場⑤" 邁基·希貝卡著，上海新聞出版系統“五·七”干校翻譯組：《獨立的蘇丹》，上海：上海人民出版社1973年版，第27～28、814～815頁。。埃及將蘇丹拖進了近代歷史進程，血腥暴力，讓蘇丹整體上遭遇了被殖民、被掠奪的民族苦難。與此同時，從早期的象牙貿易、奴隸貿易到后來的苛捐雜稅、劫掠殺戮，蘇丹北方阿拉伯人由最初的受害者變成了土埃征服者的幫兇，甚至逐漸升級為對南方黑人主要的掠奪者和施暴者，因之而起的辛酸記憶和刻骨仇恨在南蘇丹黑人中代代相傳，成為蘇丹南北沖突的最初禍根。埃及赫迪夫們的蘇丹政策帶有明顯的征服色彩，沒有達到擴張帝國版圖的預期目的，也沒有實質性地持續推動蘇丹社會的轉型發展，赫迪夫伊斯梅爾對歐洲基督徒的重用還成為蘇丹民眾詰難政府執政失誤的重要借口之一。馬赫迪運動的早期斗爭鋒芒主要就指向埃及占領者王彤：《從反埃到反英的馬赫迪起義》，《世界歷史》1983年第5期，第71頁。。

從1899年建立英埃共管政府到1955年年底離開，英國人以國際秩序引領者和外來者的雙重身份給蘇丹移植了現代國家治理的基本框架，初步建立了各項制度和管理機構，推動了蘇丹經濟和社會的跨越式發展，其統治權威也似乎得到了蘇丹各派勢力的認可，實施的杰濟拉灌溉工程、南北分治等一系列政策給蘇丹帶來了深遠影響，例如設立稅務機關的目的不是征稅，而是“造成一種政府權威的印象”羅伯特·柯林斯著，《河外之地：1898—1918年的蘇丹南部》（Robert Collins，Land Beyond the Rivers，the Southern Sudan，1898—1918），紐黑文：耶魯大學出版社1971年版，第334頁。。籠統地看，英國人似乎從進入伊始就有著一套壓制蘇丹發展、促進南北分裂的完整殖民政策：經濟上的重北輕南和重農抑工造成了中心地區與邊緣地區的對立，政治上扶持宗教領袖和部落酋長使傳統保守力量長期占據主導地位，在南北方差異化施行的分而治之政策埋下了國家分裂的種子，殖民后期推動建立的議會制民主導致蘇丹社會政黨和宗教勢力的密切結合。從治理實踐看，英埃共管政府的南方政策搖擺不定，或者慫恿南方的獨立傾向以制衡北方，鼓勵其與英屬東非殖民地合并，或者為了阻止北方接近埃及而迎合其統一愿望，壓制南方的分裂傾向，推動統一，無不給人留下有意在蘇丹制造麻煩的印象劉輝：《英國對蘇丹殖民政策：特點與影響》，《重慶與世界》2015年第2期，第1頁。。然而，鑒于蘇丹的多元歷史、復雜構成和落后現狀，結合1956年后除了訴諸戰爭再無他法的國家治理實踐，英國在建立具體殖民統治形式上的長期舉棋不定，本質上是一個傳統社會轉型進入現代社會時都會遭遇的治理困境。

共管框架下的英埃兩國政府對待蘇丹的態度有著根本的不同。埃及一直不愿意放棄“統一的尼羅河流域”夢想，不承認蘇丹的自決權，資助主張埃蘇聯合的親埃及政黨，打壓主張完全獨立的其他黨派并稱之為分裂主義者。英國始終不承認埃及對蘇丹的主權，反對埃蘇統一，扶持主張蘇丹獨立的政治派別，塑造和維護自身的南方保護者形象。埃及和英國圍繞蘇丹地位問題的較量在二戰結束后迅速升溫，英國將解決蘇丹問題作為防御談判啟動的條件，埃及則將英國從埃及和蘇丹全面撤離列為解決蘇丹問題的前提。

英埃從1945年年底開始的雙邊談判最終演變為延宕8年的外交博弈，分倫敦談判（1946年）、安理會交鋒（1947年）、恢復談判（1950—1951年）、協定簽署（1953年）四個階段。倫敦談判本來取得了初步成果，但因為對《議定書》文本的不同解讀，埃及宣稱據此與蘇丹實現了在埃及國王統治下的永久聯合，英國則堅持埃蘇統一必須以蘇丹的自決為前提，雙方關于蘇丹地位問題的談判最終破裂⑤。埃及隨即將爭端訴諸聯合國，要求安理會用決議的方式命令英國從埃及和蘇丹完全撤離，結束英埃共管制度，允許埃及和蘇丹實現統一《聯合國年鑒（1947—1948）》（Year Book of the United Nations，1947—1948），紐約：聯合國公共信息部1949年版，第358頁。。針對埃及的控訴，英國代表從1936年《英埃條約》的有效性以及聯合國安理會的職能權限兩方面予以反擊。雙方各執一詞，安理會最終未能就蘇丹地位問題作出裁定，僅建議英埃恢復雙邊直接談判，在《聯合國憲章》框架內尋找其他和平解決爭端的方式。之后，埃及依然堅持埃蘇統一原則，繼續譴責英國在蘇丹的憲法政治改革是制造埃蘇分裂，強硬要求英國撤軍，尋求建立一個承認埃及王權領導的蘇丹自治政府來取代共管政府，最終達到控制蘇丹并實現埃蘇統一的目標“導言”（“Foreword”），《英帝國終結文獻》（British Documents on the End of Empire Project，BDEEP）B系列第5卷第1部分，倫敦：皇家文書局1998年版，第9頁。。埃及的強硬姿態一度讓英國認定雙方已經無法就蘇丹問題達成任何協議，因此有意中斷談判，甚至將之拖延至《英埃條約》期滿后的1956年威廉·羅杰·路易斯：《大英帝國在中東（1945—1951）》（William Roger Louis，The British Empire in the Middle East，1945—1951），紐約：牛津大學出版社1986年版，第725頁。。

2.美國介入蘇丹獨立進程的考量

美國是英埃談判進程中重要的“第三方”，介入初衷是希望將埃及拉入西方在中東的防御體系，具體過程經歷了由試探性介入到直接參與的逐步深化。從整體上看，美國認可英國的蘇丹政策，與英國在中東戰略防御問題上觀點一致，能夠假借英國實現其中東戰略目標；同時希望借助埃及和蘇丹加強西方陣營在中東的防御體系，看重蘇丹在中東地區的戰略地位，不希望埃及因為蘇丹問題倒向蘇聯陣營⑤" 彼得·L.哈恩：《美國、英國與埃及（1945—1956 ）》（Peter L Hahn，The United States，Great Britain，and Egypt，1945—1956），教堂山：北卡羅來納大學出版社1991年版，第54、35頁。。基于此，美國把蘇丹當作向英國或埃及施壓的交易籌碼，民族自決原則和反殖民主義口號始終高舉卻引而不發，既讓英國忌憚，又讓埃及和蘇丹心懷期盼，相關的立場和態度影響了蘇丹的自治和獨立進程。在1946—1950年英埃談判期間，美國明確支持英國的蘇丹自治方案，反對埃及的埃蘇統一設想，稱贊1947年7月開始的憲法政治改革是推動蘇丹實現自治與民族自決的合理有效的過渡方式，可以避免“不成熟自治”產生的各種后遺癥等詹姆斯P.哈伯德，《美國與英國在非洲殖民統治的終結（1941—1968）》（James P.Hubbard，The United States and the End of British Colonial Rule in Africa，1941—1968），杰斐遜：麥克法蘭公司2011年版，第135頁。。與此同時，因為對蘇丹的了解主要源于英國官方與美國駐埃及使館，而且英國顯然是英埃雙方爭端中相對強勢的一方，所以美國因應英埃談判時所持的“無任何實質性立場”的中立姿態，客觀上就是支持英國的立場和相關主張。

從實際效果看，作為旁觀者的美國顯然低估了蘇丹事務的復雜性，一些觀點和看法過于片面，例如認為埃及更關注以尼羅河水資源分配為核心的自身安全利益而非蘇丹主權，與英國對抗只是華夫脫黨為了繼續執政而借題發揮的“政治伎倆”⑤。當事方英國對蘇丹事務的理解遠比美國深刻和全面。在英埃共管政府的五十多年間，蘇丹政治事務部（SPS）始終隸屬于英國外交部而非殖民部門，蘇丹被看作與埃及一樣是英帝國不可或缺的組成部分；政治事務部的大約四百名官員以高人一等的家長制作風在蘇丹獨立行事，把蘇丹看作是大英帝國“收養的孩子”并產生了“慈父般”的感情馬基·阿巴斯：《蘇丹問題：英埃共管爭端（1884—1951）》（Mekki Abbas，The Sudan Question：The Dispute over the Anglo-Egyptian Condominium，1884—1951），倫敦：法貝爾和法貝爾有限公司1952年版，第95～100頁。，真心支持“蘇丹是蘇丹人的蘇丹”觀念，自認始終在為蘇丹民眾謀求福祉和利益，也確實贏得了蘇丹民眾對他們個人的尊重和信任羅伯特·柯林斯著，徐宏峰譯：《蘇丹史》，北京：中國大百科全書出版社2010年版，第52頁。。正因為如此，英國始終拒絕承認埃及對蘇丹的主權，趁埃及陷于巴勒斯坦戰爭之際單方面在蘇丹推行憲法政治改革，拒絕美國組建英、埃、蘇三方委員會管理蘇丹事務的提議，理由是在蘇丹本土化進程已經完成約四分之三的情況下任命埃及官員“為時已晚”“駐聯合王國大使（道格拉斯）致國務卿”[“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State”]，1947年7月16日，美國國務院：《美國對外關系文件集（1947）》（U.S.Department of State，Foreign Relations of the United States）第5卷，哥倫比亞特區華盛頓：政府印刷局1973年版，第782～784頁。以下引用該文件集，英文書名簡稱FRUS。。

從1950年下半年英埃雙方談判再次出現僵局開始，尤其是1951年10月8日埃及單方面廢除《共管協定》和《英埃條約》并宣布埃蘇合并后，美國日益擔心埃及會出現“軍國主義復興與政府垮臺”等不可控局面，開始傾向于施壓英國滿足埃及的民族主義訴求以便盡快達成中東防御協議。從1951年9月專門針對英埃爭端中蘇丹問題的具體建議到1952年1月解決英埃爭端的“一攬子計劃”，美國不僅要求英國在確保民族自決的前提下說服蘇丹民眾承認埃及對蘇丹的主權，確定蘇丹在埃蘇統一框架內實現自治的具體時間，而且建議設立國際委員會，以保障蘇丹在公平自由的環境下通過投票確定其未來政治身份，通過國際協議對埃及的尼羅河用水安全提供保障M.W.戴利：《蘇丹帝國：1934—1956年的英埃共管》（M.W.Daly，Imperial Sudan：The Anglo-Egyptian Condominium，1934—1956），劍橋：劍橋大學出版社1991年版，第282～283頁。。在上述兩次提議均遭到英國和蘇丹代表明確拒絕后，美國雖然繼續堅持“無任何實質性立場”的中立態度以掩飾與英國的分歧和矛盾“國務卿致駐埃及大使”（“The Secretary of State to the Embassy in Egypt”），1951年9月24日，《美國對外關系文件集（1947）》第5卷，第387～388頁。，但私下里卻開始質疑英國的局面掌控能力，并擔憂地區安全前景，以更加積極的姿態介入英埃爭端的解決過程。1952年7月，美國初步擬定了拋開英國、與埃及直接談判的方案，愿意在確保蘇丹民族自決盡快實現的框架內承認法魯克一世為“蘇丹國王”，通過組織軍事演習和提供武器裝備來推動埃及軍事力量發展，希望埃及與英國就撤軍和防御問題達成新的協議、更加積極地參與中東防務體系“負責近東、南亞和非洲事務的助理國務卿拜羅德致國務卿的備忘錄”（“Memorandum by the Assistant Secretary of State for Near Eastern，South Asian，and African Affairs （Byroade） to the Secretary of State”），1952 年 7 月 21 日，美國國務院：《美國對外關系文件集（1952—1954）》（U.S.Department of State，FRUS，1952—1954）第9卷，哥倫比亞特區華盛頓：政府印刷局1986年版，第1838～1843頁。。美埃直接談判方案因為埃及在“七月革命”后的新政策而沒有實施，但它的出臺清楚地表明，美國當時的對蘇丹立場已經從偏袒、依賴英國倒向了支持埃及。其后，隨著埃及新政府與蘇丹民族主義政黨圍繞蘇丹問題開始了直接對話，英埃最終在1953年2月12日簽署《英埃協定》，確認了蘇丹的自治權與民族自決權，允諾蘇丹在3年內實現由共管統治到自治政府的過渡。1956年1月1日，蘇丹伊斯蘭精英全面接管了英國殖民者初步建構的現代國家體系，蘇丹成為非洲大陸第5個取得獨立地位的現代國家。

美國介入英埃談判的舉動至少透露出兩層含義。其一，在二戰后舊殖民體系逐步瓦解的背景下，蘇丹本身并不是美國當時的關注重點，推動蘇丹的獨立進程是美國介入英埃談判、英埃爭端的客觀結果而非主觀本意，但美國的介入確實間接推動了蘇丹問題的解決以及蘇丹非殖民化進程，對蘇丹獨立后的發展道路選擇也產生了較大影響，本質上是第三方勢力介入的客觀善意。其二，美國的國際霸權地位在二戰結束時已經基本確立，但鑒于國際政治發展的滯后性以及英美關系的特殊性，從“大不列顛秩序”到“美利堅秩序”的轉移在全球各地進展不一；美國在英埃談判后期之所以持續地施壓英國，就是嘗試以此為抓手介入歐洲列強的殖民地事務，進而對亞非拉殖民地本身的歷史進程施加影響。

二" 被選擇和依賴的霸權：蘇丹國家治理中的美國因素（1956—1985）

1.蘇丹文官政府和軍政府的治理路徑輪回

蘇丹獨立后的國家治理進程起點并不低。因為有來自西方現代民主政治理念的憲法與議會政體，有競爭性的政黨制度與文官制度，主要體現為以全民選舉為代表的政治問責制度，以專業工會組織為代表的專業化管理模式等，相應的政治文化和政治思想都得到了一定的傳播和認可，蘇丹至少在形式上是“阿拉伯世界和非洲的民主國家”約翰·沃爾主編：《蘇丹：危機中的國家與社會》（John O.Voll，ed.，Sudan：State and Society in Crisis），布盧明頓：印第安納大學出版社1991年版，第6頁。。然而，由于深受傳統文化與伊斯蘭政治的影響，加之欠發達的經濟與社會條件的制約和漫長內戰的強烈沖擊，共管時期移植的國家治理框架仍在，但運行的有效性和品質卻顯著降低，獨立后的蘇丹國家制度與政治體制具有混合與過渡的特點劉鴻武、姜恒昆編著：《蘇丹》，北京：社會科學文獻出版社2008年版，第159～160頁。：英國式政黨政治與議會制度淪為了原生態政治斗爭的外殼或形式，以三權分立為核心的全社會柔性分權異化成以部族和教派劃線的全社會剛性分權，軍人政權與個人集權始終是蘇丹政治生活的基礎與核心，國家發展陷入了議會制文官政府與強人軍事政府的循環交替。大多數受過教育的民眾都深感困惑：蘇丹的未來究竟是自由民主國家，還是社會主義或伊斯蘭國家？是阿拉伯國家、非洲國家，還是兩者兼而有之？

蘇丹政治的派系特征很強，教派、部族、地域等因素深刻融入了國家政治生活，民眾的部落認同普遍高于國家認同，各方的貪婪、權欲、個人野心及利益爭奪整體上惡化了蘇丹的政治氛圍。教派領袖們接受過良好教育，兼有傳統與現代的二元性，掌控著議會制文官政府時期的國家權力和發展方向，政治主張保守，權力世襲，不愿意采取果斷措施變革社會。議員們熱衷于勾心斗角和幕后操縱，注重個人和所在團體的利益，企圖用票數優勢壓制少數群體，對國家面臨的緊迫問題并不關心。蘇丹獨立后，民眾基于國家獨立的喜悅和激情很快就被混亂低效的政黨政治消磨殆盡。他們厭惡腐敗、低效的政府，厭惡暴恐、戰爭和無差別攻擊，普遍渴望出現一個強有力的軍人政權建立某種秩序，用裝甲車的轟隆聲掃除政壇的混亂和齷齪，甚至來場革命掃除所有的腐弊阿卜杜勒瓦哈卜·阿芬迪：《圖拉比的革命：伊斯蘭教和蘇丹的權力》（Abdel Wahab El-Affendi，Turabi’s Revolution：Islam and Power in Sudan），倫敦：灰色海豹1991年版，第91頁。。發動政變的軍官們本身與傳統的教派勢力有聯系，在奪權過程中可能很少或者根本沒有考慮過如何去治理國家，但作為蘇丹最有力量、效率和現代意識的社會組織，軍官們接管權力后本能地按照自身理解建立秩序，向社會宣傳秩序、效率和效忠國家等現代觀念，整體上更關心如何有效運轉國家，而不是推行激進的經濟和社會變革，對蘇丹社會發展的有效推動客觀上要比文官政府更大一些。

從1956年獨立建國到1985年尼邁里政府垮臺，蘇丹先后經歷了兩輪議會制文官政府與軍事強人政府的交替執政，主導意識形態在西方自由主義與阿拉伯社會主義之間搖擺，最后整體滑向了伊斯蘭原教旨主義。從國家治理的角度看，這一時期的蘇丹政治發展有兩個特點。其一，議會制文官政府注重公平和尊嚴，軍政府側重穩定和發展，二者都代表著國家治理路徑探索的一種方向，都是彼此的修正和糾偏力量；某種意義上也都是國家發展的阻礙因素，每個階段都面臨著多種嚴重問題。其二，蘇丹與美國的關系發展雖然有過第三次中東戰爭后的短期中斷，但美國始終是蘇丹歷屆政府外交最重視的域外大國。在當時東西方冷戰對峙的國際格局下，始終與體系內的霸權國家緊密捆綁，這也是蘇丹等新獨立的眾多前現代國家必然而現實的外交選擇。

2.1956—1985年的蘇美關系

美國1952年在喀土穆設置聯絡處，1956年后升格為大使館。1957年3—5月，美國派出總統特使級別的代表團訪問西亞北非15國，計劃通過經濟合作與軍事援助填補英法撤離后的權力真空，推銷“艾森豪威爾主義”，遏制蘇聯在中東的影響張士智、趙慧杰：《美國中東關系史》，北京：中國社會科學出版社1993年版，第195～197頁。。蘇丹政府明確拒絕了美國在紅海沿岸建立軍事基地和開發南蘇丹的要求，但在是否接受美國的財政援助上分歧嚴重。哈利勒（（Abdallah Khalil））總理及其所屬烏瑪黨主張大力吸引外國資本和援助，緩解因為棉花市場蕭條和埃及封鎖帶來的經濟困難；聯合執政伙伴與議會反對派民族聯合黨習慣性拒絕，提出了接受美國援助不應當影響蘇丹的主權和自由等五個條件。經過隨后一年多的爭論，哈利勒總理雖然最終推動議會接受援助，于1958年7月與美國簽訂了《經濟和技術援助協定》，但他試圖借助軍隊政變打擊對手以維持自身權力地位的計劃最終弄巧成拙約瑟夫·奧杜霍、威廉·鄧：《蘇丹的南方問題》（Joseph Oduho amp;William Deng，The Problem of the Southern Sudan），牛津：牛津大學出版社1963年版，第37頁。。親烏瑪黨的政變軍官被排擠出新政府權力中樞，哈利勒總理及其烏瑪黨不僅失去了對軍政府的控制，而且遭到軍政府的持續限制和打擊。以哈特米亞（Khatmiyya）教派為主的北方河岸部族繼續掌控軍隊主導權，陸軍司令阿布德（Ibrahim Abbud）少將逐步掌控軍政府實權。蘇丹進入了第一屆軍政府時期。

阿布德軍政府的內外政策務實而靈活。對內，借政變余威強力結束了蘇丹政壇的派系斗爭，具體措施包括取締政黨，解散混亂低效的議會，中止文官政府一些不切實際的討好選民的做法，抨擊教派寡頭們的浪費、落后和腐化等。對外，同時強化與東西方兩大陣營的經貿往來，多渠道拓展蘇丹的國際空間。1958—1967年，美國一直利用喀土穆遏制蘇聯在東非乃至全非洲的影響，以援助、貸款和贈予等方式進入蘇丹的美國資本高達1.237億美元，主要用于蘇丹的發展計劃、技術援助、人員訓練和進口支出等，蘇丹軍隊1965年前大約一半的軍事裝備和物資都是用美援購買的西德設備斯科帕斯·波戈：《第一次蘇丹內戰》（Scopas Poggo，The First Sudanese Civil War），紐約：帕爾格雷夫麥克米倫出版社2009年版，第164頁。。作為回報，蘇丹跟隨美國支持1960年聯合國關于出兵干涉剛果的決議，派遣1個營的兵力加入聯合國警察維和部隊，封鎖與剛果的邊境，阻止亞非社會主義國家通過蘇丹援助剛果蘇聯科學院非洲研究所編，上海新聞出版系統“五·七”干校翻譯組譯：《非洲史（1918—1967）》，上海：上海人民出版社1974年版，第332頁。。1958—1962年，蘇聯半賣半送給蘇丹數十架運輸機，同時答應提供2000萬盧布（約合800萬蘇丹鎊）的長期貸款和技術援助，兩國元首實現了互訪。總體上看，蘇丹在阿布德政府時期的對外關系中，與蘇聯陣營的往來具有多元平衡意義，與美國陣營的聯系更具實質意義。

第二屆議會制文官政府按照1956年的過渡憲法運作，開放黨禁，重開議會，試圖通過建立一個南北方各界聯合的政府來結束內亂和沖突。但新政府建立伊始就陷入了復雜的權力斗爭，派系政治特征比第一屆文官政府更突出，政府運作混亂、腐敗而低效。主要政黨都有教派、種族和地域背景，伊斯蘭政治精英們極力強化阿拉伯伊斯蘭因素的政治優勢，有勢力的教派家族和部落領袖繼續主導著蘇丹政壇。文官政府整體上延續了阿布德軍政府的親美外交政策，但因為不滿美國偏袒以色列而宣布與之斷交（1967年6月7日），停止進口美國玉米，美國對蘇丹的影響迅速下降。“六·五”戰爭結束后，蘇丹在喀土穆主辦第四次阿盟首腦會議，推動埃及首次與沙特和約旦等國站在一起，參與提出了阿拉伯國家對以色列“不承認、不和解、不談判”的“三不政策”，國家發展整體上陷入了停滯。

1969—1985年是蘇丹歷史的英雄時代。尼邁里政府利用兩大陣營對非洲的爭奪，獲得了大量條件優惠的國際援助，對內采取蘇聯式社會主義經濟發展模式，對外經歷了棄蘇就美的曲折發展歷程。執政初期，尼邁里兩次訪問蘇聯，簽訂了軍事援助、貿易、文化和科學等方面的協定，從蘇聯得到1.24億美元的援助（其中，軍事援助0.96億美元），還依靠蘇聯專家幫助制訂“經濟和社會發展五年計劃”（1970—1974年），企圖通過“社會主義的”經濟方式實現“五月革命”的主要目標。然而，因為蘇聯涉嫌協助蘇丹共產黨發動“7·19”軍事政變，僥幸脫險的尼邁里總統先是在1971下半年驅逐了大部分蘇聯軍事專家，將雙邊關系降至一般國家關系；隨后又無視蘇聯的善意，于1977年勒令蘇聯駐喀土穆外交人員減半并在一周內離境，將蘇聯在蘇丹的影響力基本清零楊期錠、丁寒編著：《蘇丹》，上海：上海辭書出版社1985年版，第193頁。。與此同時，尼邁里迅速恢復并提升與美國的外交關系（1972年6月25日），其后的蘇美雙邊關系進程雖然也有波折，例如1973年3月將在喀土穆殺害美國駐蘇丹外交官的兇犯移交巴勒斯坦解放組織，多次拒絕美國在蘇丹紅海沿岸建立軍事基地的要求等，但美國始終是蘇丹重要而密切的外交伙伴，是尼邁里時期蘇丹和平與發展的重要推手，蘇美事實上的盟友關系一直延續到尼邁里政權解體，最后階段的重大外交行動就是以色列在美國斡旋下經由蘇丹轉移埃塞俄比亞猶太人的“摩西行動”穰生：《秘密逃亡之旅》，《世界博覽》1987年第5期，第12～14頁。。1976—1985年是蘇美關系最密切的時期，尼邁里總統6次出訪美國，不僅向美國以及國際貨幣基金組織尋求更多援助和貸款，而且借此證明他是唯一能夠確保蘇丹穩定和秩序的人。1972年后，美國是蘇丹最大的雙邊援助來源，蘇丹是美國在非洲僅次于埃及的第二大受援國，1976—1985年間的貸款和其他援助總額高達18億美元，包括對蘇丹出售武器和提供軍事援助蘇珊·特納：《蘇丹經濟：撒哈拉以南非洲》（Susan Turner，Sudan Economy，The Sub-Saharan Africa），倫敦：勞特利奇·泰勒和弗朗西斯集團1986年版，第962頁。。

在1985—1989年的第三屆議會制政府時期，雖然文官政府一直疑慮美國對前總統尼邁里的支持，安全部門收受美國中央情報局200萬美元默許“摩西行動”的事情被曝光，兩年一度的“明星行動”聯合軍事演習也不再繼續，但美國仍然是蘇丹重要的外交對象，薩迪克總理曾于1987年10月訪問美國，美國給蘇丹的援助也繼續按原計劃發放，穩定的蘇美雙邊關系直至“救國革命”后才徹底轉向。

三" 被效仿的“助產士”：蘇丹內戰與南北分立的美國因素

1.約翰·加朗“新蘇丹愿景”的由來和現實

20世紀60年代是非洲獨立進程中令人振奮的十年！很多優秀青年借助獎學金支持，前往歐美接受高等教育，學成歸來后以高昂熱情參加反帝反殖的民族主義政治活動，這批人被稱作“奉獻的一代”。約翰·加朗（John Garang De Mabior）就是其中的代表人物之一。加朗很幸運地完成了基礎階段教育，1965—1969年在美國格林奈爾文理學院獲得經濟學學士學位，1977—1981年在艾奧瓦州立大學攻讀農業經濟學博士學位。格林奈爾文理學院是一所精致的研究型私立名校，師生比高，文化氛圍濃厚，人文學科強，人際關系融洽。在格林奈爾文理學院令人懷念的本科受教育經歷，還有此后數次在艾奧瓦州的長期學習生活體驗，給年輕的加朗留下了深刻的印象。如果美國可以將種族各異、文化多元的社會塑造成自由、世俗、民主、統一的社會，人們信奉各種不同的宗教，生活和諧安寧，為什么蘇丹就不能羅伯特·柯林斯：《蘇丹史》，第160頁。？美國多種族和諧共處的熔爐社會現實是加朗“新蘇丹愿景”（New Sudan Vision，NSV）的源頭關于加朗“新蘇丹愿景”的分析，詳見庫爾·加朗：《政治意識形態與組織哲學：對約翰·加朗博士新蘇丹愿景的政治歷史分析》（Kuir Garang，“Political Ideology and Organisational Espousal A Political-Historical Analysis of Dr.John Garang De Mabior’s New Sudan Vision”），《現代非洲：政治、歷史與社會》（Modern Africa：Politics，History and Society）第7卷第2期（2019年），第89～122頁。，也體現了美國文化軟權力的影響力和感召力。

從格林奈爾文理學院畢業后，加朗選擇進入坦桑尼亞的達累斯薩拉姆大學專門研究非洲農業經濟，積極參與非洲大學生革命陣線的活動，并結識了未來的烏干達總統穆塞韋尼（Yoweri Museveni），后者是加朗長期革命和戰爭生涯的親密盟友和支持力量。1971年，加朗返回蘇丹，加入了阿尼亞尼亞運動（Anya-Nya）。雖然沒有參加過任何戰斗，沒有經歷過叢林中的艱苦生活，但作為一名受教育程度最高的阿尼亞尼亞新兵，加朗不僅被授予上尉軍銜，而且在一年后根據《亞的斯亞貝巴協定》接受整編進入蘇丹政府軍，1974年完成美國陸軍步兵軍官學校（GFBIS）高級課程后由上尉晉升為上校。1977年，加朗獲準離開軍隊，在艾奧瓦州立大學攻讀農業經濟學博士學位，1982年回國后擔任恩圖曼參謀學院院長，同時在喀土穆大學講授農業經濟學。從1971年到1982年，加朗在蘇丹軍界的地位穩步上升，結識了一批志同道合的軍隊袍澤。這是他實踐“新蘇丹愿景”的軍事基礎。

加朗有理想，有能力，有謀略，是一位有著較大政治格局并可能會對蘇丹國家發展產生重大影響的歷史人物，也是一位孤獨而現實的英雄。加朗是當代蘇丹最熱情追求“新蘇丹愿景”的政治家。他開創了一個新時代，卻在人生最輝煌的時刻不幸罹難。加朗長期倡導的“新蘇丹愿景”最終演變成了南北分立，這有著深刻的歷史淵源和現實必然性。其一，“新蘇丹愿景”的提法在加朗1985年前后的一系列演講中已經逐步成型，但并沒有被制度化成官方政治意識形態，直到2008年才象征性地寫入修訂版《蘇丹人民解放運動宣言》，“蘇人解”“蘇人解”，蘇丹人民解放運動、蘇丹人民解放軍、蘇丹南方反政府武裝領導的政黨及其軍隊的統稱。的官宣奮斗目標長期是建立統一世俗的社會主義蘇丹。“新蘇丹愿景”在2005年加朗去世后確實就較少被提及，這能理解；但它在此前長達20年時間沒有成為“蘇人解”的官方意識形態，很大程度上就只能歸因于加朗對“新蘇丹愿景”的理論定位和策略考量。其二，“新蘇丹愿景”在當代蘇丹幾乎難以實現，作為政治和軍事領導人的加朗無疑清醒地意識到了這一點。加朗用近乎獨裁的軍事手腕維系著他在“蘇人解”的領導地位，召集“蘇人解”最高領導層會議只是例行公事地批準已經預先確定的議程，而且在1986—1991年6年間沒有舉行過一次全體成員會議，對加朗在“蘇人解”內部實行“丁卡人統治”的批評也不無道理道格拉斯·H.約翰遜：《蘇丹內戰的根源》（Douglas H.Johnson，The Root Causes of Sudan’s Civil Wars），布盧明頓：印第安納大學出版社2003年版，第91頁。。值得注意的是，從遭遇嚴峻派系挑戰的1992年開始，加朗就給他的“新蘇丹愿景”增設了不放棄南方獨立的附加目標，與蘇丹政府談判時堅持要在南北聯合一段時間后進行自決，試圖以一種可進可退的政治架構調和“新蘇丹愿景”與眾多分離主義者的矛盾。

蘇丹獨立后影響國家政治生活展開和演變的最重大事件，就是持續半個多世紀的兩次南北內戰。第一次內戰從獨立前夕的1955年持續到1972年，南方五十多萬人死于戰爭，蘇丹政府最終同意南方地方政府自治。在11年的不穩定和平之后，南北雙方于1983年再起戰端，直至2005年簽署《全面和平協議》才最終結束。2011年2月，南蘇丹的獨立公投以壓倒性多數支持南北分立，2011年7月建立南蘇丹國家。

導致蘇丹南北分立的根本原因無疑是喀土穆政府失敗的南方政策，伊斯蘭政治精英們理應為此承擔責任，反思過錯，改進未來的國家治理。但這只是問題的一個方面。蘇丹內戰在南北力量對比懸殊的情況下長期膠著，尤其是第二次內戰打得如此漫長而慘烈，南蘇丹最終得以建國并順利獲得國際社會承認，美國的介入確實是一個重要外因。

2.美國的介入與南蘇丹建國

1989年是蘇美關系發展的轉折點，蘇丹事務從美國民眾和宗教團體的關注焦點逐漸上升為美國政府層面的外交議程。是年6月30日，圖拉比聯手巴希爾發動軍事政變，推翻民選的議會制文官政府，成立軍政府，把《沙里亞法》作為國家立法來源，加強與利比亞和伊朗的政治軍事關系，庇護和訓練宗教極端分子，理論上和實踐上都極大地改變了蘇丹國內政治發展主題和地區性國際事務的方向。因為擔心蘇丹的全面伊斯蘭化可能在中東和北非造成沖擊和動蕩，也基于對第三世界國家軍事政變推翻民選文官政府的一貫態度，加之蘇丹強化與全球伊斯蘭激進暴恐組織的聯系并為之提供庇護，巴希爾政權很快就被看作是反美的伊斯蘭原教旨主義政權。1990年，美國終止了對蘇丹所有的軍事和經濟援助，理由是對外援助撥款法案禁止對軍事推翻民選政府的國家給予援助，但繼續通過國際開發署為內戰中顛沛流離的人們提供人道主義援助。巴希爾政府把美國停止援助看作是不友好的表示，指控其干涉蘇丹內政，阻止相關的人道主義項目合作。美國政府隨即公開指責巴希爾政府阻止國際緊急援助甚至沒收救援物資的行為，這些指責得到了英國、法國和一些國際救援機構的附和，蘇丹同美國的對抗程度進一步提高。而隨著越來越多的阿富汗阿拉伯圣戰者進入蘇丹，尤其是基地組織頭目本·拉登也于1991年年底移居蘇丹，蘇美兩國關系開始全面惡化。

20世紀90年代，美國對蘇丹政策的核心是反恐，蘇丹的南北內戰、蘇丹國內人權及宗教狀況均是關注重點。克林頓政府直言不諱地批評蘇丹政府的南方政策、外交政策、人權狀況、支持奴隸貿易等，以違反人權和支持恐怖主義為由孤立、遏制蘇丹。1993年，美國將蘇丹列入“支持恐怖主義國家”黑名單。這是個后果很嚴重的決定，不僅導致美國后續對蘇丹接連實施更多制裁和打擊，包括1996年推動安理會通過決議對蘇丹進行外交和航空制裁、1997年單方面對蘇丹實施經濟制裁、1998年用導彈炸毀了喀土穆附近的希法制藥廠等，而且意味著美國將在世界銀行、國際貨幣基金組織中阻止給蘇丹提供任何形式的借貸，導致蘇丹的進出口交易成本至少上升兩成，國際收支嚴重失衡，整個國家逐漸脫離了正常的國際經貿體系拉維爾·貝里主編：《蘇丹國家研究》（LaVerle Berry，ed.，Sudan：A Country Study），哥倫比亞特區華盛頓：國會圖書館2015年版，第292頁。。在南北問題上，美國始終同情南蘇丹民眾的獨立訴求，支持南方各派武裝的反政府軍事行動，堅持將結束南方戰事作為改善與蘇丹政府關系的前提條件，具體行動包括國務卿奧爾布賴特兩次會見“蘇人解”領導人加朗，五角大樓召開座談會協調蘇丹各派反政府組織的行動，駐蘇丹大使唐納德·彼得森（Donald Petterson）私自訪問反叛武裝控制的南方地區等。20世紀90年代，美國向蘇丹南方的反政府武裝提供了大量軍事援助，其中僅加朗的“蘇人解”就獲得了12億美元的援助戰略與國際研究中心：“美國結束蘇丹戰爭的政策”（The Center for Strategic and International Studies.“US Policy to End Sudan’s War”），《美國戰略情報局美國蘇丹政策特別工作組報告》（Report of the CSIS Task Force on US-Sudan Policy），2001年2月。。

21世紀的頭十年，由于蘇丹政府積極的反恐姿態，也因為蘇丹國內巴希爾的現實主義戰勝了圖拉比的伊斯蘭主義，美蘇關系由緊張逐步走向緩和。美國小布什政府開始致力于結束蘇丹內戰，積極參與蘇丹南北和平進程，重新援引“民族自決權”觀念，支持在蘇丹推行“一個民族，一個國家”的民族主義政策和靜鈞：《南蘇丹“民族自決模式”》，《世界知識》2011年第8期，第39頁。。2001年2月，美國智庫提出了結束蘇丹內戰的“一國兩制”模式，實現蘇丹和平成為美國政府的優先考慮事項。11月，美國任命前參議員約翰·丹福思（John Danforth）出任蘇丹問題特使，致力于結束蘇丹內戰，為和平協議達成設定時間表。2002年10月，小布什總統簽署了《蘇丹和平法案》，授權美國政府在認定蘇丹政府破壞和談時采取懲罰性的財政和外交措施。也就是從2002年開始，蘇丹政府與南方反政府武裝先后簽署了3個和平協議，美國國務卿鮑威爾2003年10月親赴談判現場，最終促成2005年1月《全面和平協議》的正式簽署，結束了蘇丹長達22年的內戰。2005年之后，美國積極敦促相關各方落實《全面和平協議》，奧巴馬政府對蘇丹實行“胡蘿卜加大棒”的政策，要求蘇丹保證南方公投的順利進行并且尊重公投結果，多渠道確保南蘇丹全民公投和最終建國按計劃舉行。2007—2008年，蘇丹與美方多次接觸，表示愿與美改善關系，但美國堅持將改善關系與蘇落實《全面和平協議》和解決達爾富爾問題掛鉤。2009年10月，美國公布對蘇新政策，由過去一味施壓轉為保持壓力與進行接觸并重，表示將與蘇丹保持對話，并根據蘇方表現予以獎懲。2011年2月，美國表示如果蘇丹承認南方獨立，將啟動把蘇丹從支持恐怖主義國家名單中除名進程。2011年7月9日，奧巴馬總統稱贊南蘇丹的獨立“象征著南蘇丹民眾流淌的鮮血、灑下的淚水、投下的選票以及千百萬人夢想的實現”美國國務院：“美國承認南蘇丹共和國為主權獨立國家”（U.S.Department of State，“U.S.Recognizes Republic of South Sudan as Sovereign，Independent State”），2011年7月9日，https：//history.state.gov/contries/suth-sudam，[發布日期不祥]/2023-01-20。，但并未將蘇從支恐國家名單中除名，同時維持對蘇制裁。

對于南蘇丹建國，蘇丹境外最高興的莫過于美國的部分國會議員。他們自1989年以來堅持不懈地致力于解決蘇丹問題，推動連續三任總統把蘇丹作為外交政策要務。在蘇丹“救國革命”發生的1989年，共和黨眾議員沃爾夫（Frank Wolf）訪問蘇丹南部，是與南部反政府力量領導人加朗會晤的首位美國代表。數年后，共和黨眾議員佩恩（Rep Payne）探訪蘇丹，返美后積極推動眾議院通過決議認可南方的民族自決權，譴責蘇丹政府“在南方進行種族屠殺的戰爭”。2005年，跨黨派的蘇丹核心小組（Sudan Caucus）成立，佩恩、沃爾夫和民主黨議員卡普阿諾（Michael Capuano）擔任聯合主席，成員包括美國第112屆國會的66名議員。由于國會中黑人同盟、新基督教權利組織和猶太人游說集團的合力推動，美國國會越來越深入地關注蘇丹人民解放運動。2002年的《蘇丹和平法案》授權美國政府在2003—2005年間每年為“蘇人解”控制的地區提供救援和開發款項1億美元羅伯特·柯林斯：《蘇丹史》，第275、278頁。。蘇丹核心小組與國會內的達爾富爾聯盟一起，在2005—2010年為蘇丹戰亂地區募集到60多億美元的人道主義援助。根據美國官方對外開發援助數據庫的統計，蘇丹是2005—2010年僅次于伊拉克和阿富汗的第三大美援接受國；南蘇丹每年接受美國3億美元發展資金和1.5億美元的食品援助，首條水泥公路的修建資金就來自美國。

四" 推動與阻礙：蘇丹和平發展的美國因素（2000—2022）

1.美國推動的達爾富爾危機和ICC困境

巴希爾1989年6月通過軍事政變上臺，1993年10月改任總統，2011年7月南北分立后任期“清零”，2015年4月第5次連任，2019年4月被推翻下臺，是蘇丹建國以來執政時間最長的總統。巴希爾長達30年的執政生涯大致可以劃分為前中后三個階段。在1989—2000年的前期階段，政變起家的巴希爾從熱血青年軍官成長為老道圓滑的政治領導人，在治國理念上逐漸淡化了始自尼邁里執政晚期的官方伊斯蘭化色彩，最終利用掌控的槍桿子戰勝了昔日政治導師哈桑·圖拉比的筆桿子，結束了軍人政權與伊斯蘭主義長達十年的政治聯姻。在21世紀頭十年的中期階段，巴希爾通過內外兩方面的切實發展績效重構了政權合法性，順利度過了“齋月決裂”后因為政治信念動搖導致的艱難時期，推動蘇丹的國家治理進程達到了新高度。其一，借助中國公司的幫助，成功開發了蘇丹的油氣資源，初步建立了上下游完整的石化工業體系，加之幸運趕上了國際油價規律性波動長達十年的上漲期，蘇丹不僅實現了獨立以來持續時間最長的經濟強勁增長，而且通過補貼民生、降低電價、免費醫療等多項惠民措施，讓民眾享受發展成果，得到了軍隊、中部農業區和喀土穆等地民眾的支持。其二，積極拓展國際生存空間，既強化與中俄等大國的經貿和軍事聯系，緩和與阿拉伯國家世俗政權的關系，又主動結束與美國的敵對狀態，在達爾富爾危機和南方獨立問題上作出重大妥協，借助外力形成結束內戰、實現和平的倒逼機制。

美國政府的強勢高調介入是達爾富爾危機演變為全球政治熱點的重要外因，時間節點是北達爾富爾州首府法希爾被反政府武裝攻陷的2003年2月。當時，蘇丹第二次南北內戰漸趨平息，為了防止突然升級的達爾富爾危機影響已見曙光的和平進程，也因為美國國內眾多民權組織和宗教團體持續施加的強大壓力，謀求連任的小布什總統把達爾富爾危機作為了重要的競選砝碼戴維·霍伊爾：《透視達爾富爾》（David Hoile，Darfur in Perspective），歐洲蘇丹公共事務委員會（The European-Sudanese Public Affairs Council），倫敦：T.J.國際公司2005年版，第97頁。，把阻止達爾富爾屠殺當作僅次于伊拉克問題的外交優先政策。從公開譴責、經濟制裁、推動“達爾富爾和平與責任法案”通過到數次召集沖突雙方調停，布什政府在維護人權、弘揚西方價值觀以及充當西方“衛道領袖”等議題上持續發聲，承諾提供用于人道主義援助、達爾富爾維和、執行《全面和平協定》以及南蘇丹建設的資金，既與民主黨克林頓政府因應盧旺達人道主義危機時的無所作為形成對比，又占據道義制高點，轉移國內媒體和公眾的批評焦點，爭取更多的美國非洲裔民眾和虔誠基督徒的選票。而事實上，基于自身的超強實力和影響力，美國始終控制著達爾富爾危機的國際化節奏，包括蘇丹政府在內的其他各方則處于相對被動的境地，具體表現包括輿論基調由“人道主義危機”向“種族清洗”滑動，指責阿拉伯民兵武裝“金戈威德”（Janjaweed）與蘇丹政府間的微妙關系，制裁蘇丹政府并要求其與聯合國和非盟“完全合作”。雖然美國民權組織和宗教團體對達爾富爾危機的理解有偏頗，很多人頑固地把蘇丹內戰和達爾富爾危機看作是“文明沖突”，亙古已存的尼羅河成了真主和上帝拔河的繩索，但這種風起云涌的人道主義關懷和壓力確實強化了美國政府對達爾富爾危機的干預態度，很大程度上也反映了美國民眾團體活躍的動員能力劉瑜：《他人瓦上霜》，《南方人物周刊》2007年第19期，第78頁。。

從危機處理的視角看，蘇丹政府顯然對達爾富爾危機的迅速國際化演變缺乏心理準備，基本處于被國際輿論牽著鼻子走的被動境地，或過分強調自身解決問題的能力，竭力淡化問題的嚴重程度；或以內政為由拒絕外國武力干涉和在境外審判戰犯，在接受和執行聯合國安理會相關決議的問題上討價還價等。蘇丹政府雖然最終也在國際社會壓力下作出了讓步和改善，但令國際社會對其能力和誠意產生疑慮。30萬人死亡、250萬人流離失所、350萬人依靠救濟生存，觸目驚心的數字一再激起很多人譴責蘇丹政府的強烈沖動。2005年3月，聯合國安理會連續通過了5個涉及蘇丹達爾富爾危機的決議，其中的第1593號決議更是賦予國際刑事法院審判涉嫌在達爾富爾地區犯有戰爭罪和反人類罪的蘇丹軍政官員，將蘇丹的法律地位等同于《羅馬規約》締約國，決定并敦促相關國家與國際刑事法院充分合作。2009年3月和2010年7月，國際刑事法院以危害人類罪、戰爭罪和種族滅絕罪先后簽發了兩份針對巴希爾的逮捕令，并向所有不是《羅馬規約》締約國的安理會成員（包括美國）轉交了逮捕和移交嫌疑人的請求，巴希爾成為首位被國際刑事法院尋求逮捕的在任國家元首。換言之，因為《羅馬規約》的特殊安排、第1593號決議以及《聯合國憲章》的效力，蘇丹地位已經被等同于締約國，《羅馬規約》第27條第2款據此剝奪了巴希爾作為國家元首的豁免權，而第98條第1款尊重非締約國豁免權的機制不再適用。

國際刑事法院針對巴希爾的逮捕令是對正確問題的錯誤答案，目標高尚，程序正義，制止了巴希爾政府國家管理的一些傳統措施和做法，讓蘇丹與世界各國和國際組織的關系復雜化，進一步削弱了巴希爾政權本身對于反政府武裝的合法性，客觀上并不能有效解決達爾富爾危機的發展滯后根源。而受逮捕令的影響，巴希爾總統在對外出訪和參與阿盟、非盟和聯合國大會等地區和國際組織事務時就頗費周折，需要提前反復溝通和確認。與此同時，國際刑事法院則根據事態發展針對乍得、肯尼亞、剛果、吉布提、烏干達等國情況持續地作出相關裁決，進一步闡明《羅馬規約》第27條和第98條的關系以及巴希爾無豁免權的新理由，指出各當事國的消極合作、拒不逮捕和移交巴希爾違反了國際義務。也正因為如此，世界各國也基于各自立場因應逮捕令，出現了無視、躲避、消極不合作、積極合作等多種態度，該訴訟程序因之長期處于被動擱置狀態。2013年，因為不想在是否邀請巴希爾、抓不抓人的問題上惹麻煩，非盟輪值主席國馬拉維在最后一刻決定棄權，將峰會主辦權交回非盟總部所在國埃塞俄比亞。2015年6月，非盟第25屆峰會在南非舉行，南非比勒陀利亞高等法院應國際刑事法院請求，簽署臨時禁令，限制巴希爾離境，迫使后者提前返回蘇丹。2017年6月，埃及和埃塞俄比亞呼吁聯合國安理會暫停國際刑事法院對蘇丹總統巴希爾的調查，不要危及非洲大陸的和平與安全。

美國政府對國際刑事法院態度復雜，雖然肯定國際刑事法院在維護世界和平與安全方面的作用，但一直沒有批準和加入《羅馬規約》。對于國際刑事法院簽發的事關巴希爾的逮捕令，美國整體上認可、支持，批評安理會的第1828號決議是在國際刑事法院處理相關罪惡問題的重要時刻發出了錯誤信息，阻礙了國際社會消除有罪不罰氣氛的努力，但對逮捕令的具體執行態度消極，擔心激化矛盾，更擔心相關措施會影響遍布世界各地的美國軍人。2013年9月，國際刑事法院向美國提出了逮捕和移交巴希爾的請求，美國以“反對蘇丹領導人參加聯合國大會”為由不給巴希爾辦理赴美簽證，用簡單粗暴的拒絕避免了后續外交難題。

2.南北分立后蘇丹政治發展的美國影響

達爾富爾危機是蘇丹數十年來發展嚴重滯后弊端的集中爆發，不僅在2003年后因為內外多重因素演變為嚴重的人道主義災難，讓當時的巴希爾政府承受了巨大壓力，而且危機中崛起的達爾富爾政治勢力也是后巴希爾時代蘇丹國家發展的最大不確定因素，嚴重沖擊已經延續了兩個多世紀的河岸民族主導國家發展的權力格局。美國既是達爾富爾危機期間最活躍的外部因素，迫使巴希爾政府作出了多項重大讓步，也是后巴希爾時代蘇丹各方勢力爭相交好的對象，蘇丹過渡政府正從主動對美妥協向整體親美演變，多項配套措施正在落實。

平心而論，巴希爾政府在優勢漸趨明顯的2005年同意簽署《全面和平協議》，承認2011年1月只有南蘇丹人參加的“單邊公投”為“全民公投”，接受蘇丹南北分立的事實，這是北方伊斯蘭政治精英們1956年以來在南方問題上的最大讓步，巴希爾總統本人為此承擔了極大的政治風險。蘇丹是21世紀頭十年經濟增長最快的北非國家，但仍然是初步脫離赤貧狀態的單一經濟國家，2011年的南北分立使剛有起色的經濟狀況發生重大改變，工業的國內生產總值占比在2003—2016年間從23%下滑至3%，物價上漲，貨幣貶值，財政收入銳減，多次發生過償還逾期，2017年的541億美元外債規模占當年GDP總額的94.9%，全國將近15%民眾的日均生活費達不到1.9美元的國際貧困線陳沫：《蘇丹經濟發展道路的探索及啟示》，《西亞非洲》2018年第2期，第160頁。。鑒于南北分立后蘇丹在油氣和尼羅河水等經濟要素上的重大立場改變，也鑒于政治派系間朝秦暮楚地合縱連橫等，巴希爾總統執政中期的國家治理頂層設計從實踐角度看確實有點超前。更嚴重的是，由于失去了四分之三的油氣資源和五分之四的外匯來源，蘇丹政府被迫采取了一系列緊縮措施，包括提高燃料附加稅、減少大餅等主食補貼、禁止進口高檔奢侈品和成品家具等，巴希爾總統的后期執政不可避免地陷入了多重困境：經濟困難和通脹日益引起民眾和其他派系勢力的不滿，出于派系平衡組建的民族和解政府進一步惡化了經濟困難和通脹；因為擔心下臺后遭暗算甚或被引渡至海牙國際法庭受審而不敢交權卸任，出于安全考量的集權和戀棧舉動招致更大的敵意和不穩定。

2013年，受埃及穆爾西政權倒臺的影響，全球的政治伊斯蘭運動開始退潮，蘇丹國內的反政府游行示威不斷，巴希爾政府一方面宣布釋放所有政治犯，另一方面又鎮壓民眾示威并造成84人死亡，這引發了全國大會黨內部的又一次分裂，執政架構碎片化特征凸顯，社會管控趨于疲弱。2017年5月成立的民族和解政府是蘇丹一百多個政黨和武裝派別數年來“全國對話”的主要成果，本質上是執政黨用權力引誘、分化和瓦解反對勢力。民族和解政府存在重大體制缺陷，畸高的運行成本造成了巨大財政負擔，分歧嚴重的各黨派根本無法就相關事項做出決斷，內耗嚴重，執政能力嚴重不足，成立僅16個月就被重組，21個月后被完全拋棄。民族和解政府的解體是蘇丹社會動亂的前兆，操控者巴希爾本人在兩個月之后的2019年4月就被顛覆下臺。引燃蘇丹民眾積怨的導火索是2018年年初削減主食補貼引發的面包漲價，起因是蘇丹政府為了獲得國際貨幣基金組織（IMF）的貸款而貿然實施激進的財政與貨幣政策引發了重大經濟危機。民眾抗議運動的初期發展軌跡與中東國家經常出現的“大餅革命”并無二致，貨幣斷崖式貶值，通脹率連續高企，國內物價飛漲，面粉、汽油等基本消費品價格成倍增長，銀行發生擠兌危機。從2018年8月巴希爾發表連任聲明開始，民眾的反政府抗議示威活動開始升級，規模更大，地域更廣，也更加有組織。借助社交網絡全新組建的“專業人士協會”，在推翻巴希爾的大規模反政府民眾運動中起到了關鍵的引領作用，執政30年的巴希爾政權逐漸走到了它的命運終點。

自2019年4月蘇丹軍方解除巴希爾總統職務以來，雖然蘇丹國家的發展進程復雜多變，從軍事過渡委員會、主權委員會發展到武裝部隊兩派內戰，但巴希爾政府從主動對美妥協向整體親美演變的政治遺產得到了繼承和發展。在后巴希爾時代，無論是實現與以色列關系正常化、支持美國和以色列牽頭的亞伯拉罕協議（Abraham Accords），還是同意加入《羅馬規約》并移交前總統巴希爾到國際刑事法院受審，蘇丹過渡政府基本上滿足了美國政府的主要訴求，成為美國推動的中東和平“路線圖”的組成部分，相應訴求也得到了美國的積極回應：2017年10月解除了對蘇丹長達20年的經濟制裁，2019年12月將蘇丹從“違反宗教自由國家名單”除名，2020年12月把蘇丹從“支恐國家”名單中移除，2021年6月決定全面恢復美蘇外交關系正常化。2022年9月1日，美國駐蘇丹大使約翰·戈弗雷（John Godfrey）正式履新，是25年來的首位美國駐蘇大使，正式結束了蘇美之間的第二次外交中斷期。

五" 結" 語

蘇美關系是20世紀前現代邊緣國家與體系內霸權國雙邊關系發展的典型個案。1946—1953年，埃及和英國圍繞著蘇丹主權地位問題展開激烈博弈，作為英埃談判進程中的“第三方”，美國在談判陷入僵局時成功推動了《關于蘇丹自治和自決協定》的簽署，幫助蘇丹獲得自治權與自決權，對戰后中東地區的力量對比和非殖民化進程產生了重要影響。在1956—1985年的美蘇冷戰對峙背景下，蘇丹經歷了兩輪議會制政府與軍事強人政府的國家治理交替嘗試，基于當時的國內現狀和國際情勢，蘇丹對外棄蘇就美，對內平息內戰，開啟了一段難得的和平建設時期。美國在與蘇聯爭奪對蘇丹的影響力方面勝出，成為這一時期蘇丹和平與發展的最重要推手，蘇美關系在尼邁里政府時期達到了新高度。在20世紀80年代，基于全球性宗教復興的時代背景，蘇丹的國家治理路線圍繞著《九月法令》的存廢在全面伊斯蘭化和多元世俗化之間搖擺，南北矛盾再度激化成慘烈內戰，整個國家在歷經半個世紀的統一實踐后最終選擇南北分立。美國是南蘇丹獨立運動的重要外部支持力量和2011年國家誕生的“助產士”，卻在南蘇丹獨立后的建設進程中日益淪為了被批評的對象，很多時候被描述成故意/惡意的破壞性因素。強大如美國者已經被證明無法給復雜的蘇丹/南蘇丹事務提供正確的解決方案，其間教訓值得其他相關國際關系行為體警惕和反思。

20世紀的國際秩序激蕩變革，歷經兩次世界大戰的慘烈調整和新科技革命的強力推動，英國引領的“大不列顛秩序”最終演變為美國主導的“美利堅秩序”，國際體系從“工業化中心國+殖民地”演變為“中心國+半邊緣國家+邊緣國家”，但二者本質上都是霸權體系。在此過程中，逐漸主導國際新秩序的美國沒有卷入與中東國家長期血腥的沖突，沒有直接統治過中東國家的土地或者發展骯臟的帝國主義制度，反而自詡是人類社會的“山巔之城”，外交政策始終有濃厚的理想主義色彩。具體而言，美國提出了支持民族自決、反對殖民主義等激動人心的立場和主張，在中東多地建立了美國大學等文化機構，推動海灣地區從奧斯曼帝國邊緣地帶躍升為全球油氣資源富集區，與沙特等國建立了“石油換安全”的可靠聯盟，長期被普遍看作是與英法殖民行徑截然不同的充滿善意的國家，是時代進步的代表和象征高祖貴：《伊斯蘭世界：美國的霸權支軸》，《國際資料信息》2004年第8期，第2頁。。美國紐約中央公園矗立的圖特摩斯（Thutmose）時代方尖碑（公元前1450年），就是埃及方面感謝美國不干涉埃及事務而贈予的禮物Witold Rybczynski著，陳偉新、Michael Gallagher譯：《紐約中央公園150年演進歷程》，《國外城市規劃》2004年第2期，第69頁。。從貝魯特美國大學畢業的第一批蘇丹籍學生在戈登紀念學院成功開展罷課斗爭，深刻影響了1924年后接受教育的一代人，激勵后者組建“畢業生大會”（Graduates Congress ），推動蘇丹最終獲得了國家獨立邁基·希貝卡：《獨立的蘇丹》，第809頁。。

然而，這種優越的地緣政治位置以及充滿希望的雙邊關系，本質上是美國對中東乃至世界事務秉持“整體超脫”戰略的必然結果，帶有一定的虛幻性和局限性。和所有旁觀者一樣，尚未深度參與中東事務的美國對當事者英法等國的批評總是很正確，總能夠很容易地占據道義制高點，迎合了中東國家和民眾反對英法等歐洲列強殖民統治的期望，被視為反抗英法殖民統治、爭取民族獨立的當然同盟。在20世紀下半葉，隨著全球霸權地位的逐漸確立和不斷伸展，美國對中東事務的解讀和參與越來越具體，在中東的利益存在日益廣泛深入，不同的利益目標導致了具體政策的復雜性以及內在矛盾，例如在努力充當阿以爭端調解人的同時又堅定地充當以色列的安全盟友等，美國中東政策的具體弊端和負面影響在深度參與中逐漸顯露，最終在巴以沖突的刺激與催化下逐漸引起了中東國家民眾的普遍批評和反對。在一些中東國家的官方話語里，夸大來自美國的威脅和持久地唱衰美國成為一種政治正確，在某些事務上嘲笑和埋怨美國“是唯一比足球更流行的全球性運動”托馬斯·L.弗里德曼：《前所未聞》（Thomas L.Friedman，“Never Heard That Before”），《紐約時報》（The New York Times），2010—01—30，第A12版。。

作為現存國際體系的霸權和領導國家，美國對中東事務的介入和參與始終不可或缺，對中東國家而言是一種可以憑恃、必須重視且無法回避的重要外部因素。美國既是一些國家/階層最重要的安全保障，是中東事務最具權威的調解方，例如科威特/薩巴赫家族、卡塔爾/阿勒薩尼家族、強鄰環伺的以色列等，也是一些國家/階層長期以來最大的發展障礙，例如1979年后的伊朗/教士集團、1990—2003年的伊拉克/薩達姆家族、1980—2011年的利比亞/卡扎菲家族等。更宏觀地看，從20世紀前期的被羨慕、被歡迎到20世紀后期的被批評、被憎恨，美國的對外參與和國家形象出現了巨大落差，既有德國、日本和韓國等民主化改造的成功典范，也出現了1975年的西貢、1979年的德黑蘭、2021的喀布爾等眾多難堪的失敗個案，其中的關鍵因素，不僅是美國從中東乃至國際事務可有可無的旁觀批評者變成了無法回避的深度參與者，更在于全球化時代提供公共產品的代價已經超越了單個國家的能力限度。推而廣之，任何一個大國，只要從中東事務的旁觀者變成了深度參與者，外交布局超過了自身的安全需要和能力限度，其在中東的國家形象和境遇演變就非常可能重復20世紀美國在中東的祚運軌跡，從被羨慕和被歡迎滑落到被批評和被憎恨。

收稿日期" 2023—03—18

作者王猛，歷史學博士，西北大學中東研究所研究員。陜西，西安，710127。

Sudan and the United States：The Evolution of Relations Between" a Pre-Modern Marginal State and a Systemic Hegemonic Power，1946—2022

Wang Meng

Sudan is one of the least developed pre-modern states in the world，and the United States is the hegemonic power that has lasted until now since the end of the Second World War.The evolution of the relationship between Sudan and the United States from 1946 to 2022 embodies many elements in the relationship between pre-modern marginal states and hegemonic powers within the global system.During the struggle for independence between 1946 and 1955，the US was an important “third party” in the negotiations between Egypt and Britain over Sudan’s sovereign status，objectively contributing to the process of Sudan’s decolonization.In the context of the global Cold War between 1956 and 1985，Sudan underwent two rounds of alternating civilian and military governments，and Sudan-US relations reached new heights under the Nimeiri government.Between 1980 and 2011，after more than half a century’s unification，the Sudanese state finally opted for a North-South divide，and the US was the most active external factor during the Darfur crisis and an important “midwife” to the birth of the South Sudan.In the post-Bashir era，the policy of Sudan’s transitional government has been evolving from an active compromise with the US to an overall pro-US approach，and the US has been the object of favours for all Sudanese forces and the most authoritative mediator of Sudanese affairs.

Sudan；South Sudan；United States；Darfur Crisis【責任編校" 周祥森】