歐洲政府治理數字化轉型的探索與創新

摘 要：當前全球范圍內的數字化轉型步伐正在加快，政府治理的數字化轉型在提升數字社會治理效能中發揮著重要作用。通過分析歐洲政府治理數字化轉型相關戰略文本，探索歐洲政府治理數字化轉型過程中面臨的挑戰、整體戰略目標以及創新舉措。研究發現，歐洲政府治理數字化轉型面臨各國數字政府發展不平衡，跨境跨部門互通困難，公民數字技能缺乏等挑戰；歐洲各國積極出臺政府數字化轉型整體戰略；注重培養數字技能、政府即平臺、數據開放共享、數據隱私保護等。研究結論可為我國政府治理數字化轉型提供有益借鑒。

關鍵詞：數字化轉型；數字政府；政府治理；歐洲政府

中圖分類號：F120.4

文獻標識碼：A

doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202311034

Exploration and Innovation of Digital Transformation of European Government Governance

Ming Cuiqin， Yang Hongdan

（School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031， China）

Abstract：At present，the pace of digital transformation on a global scale is accelerating， and the digital transformation of government governance plays an important role in improving the efficiency of digital society governance. By analyzing the strategic texts related to the digital transformation of European government governance， explore the challenges， overall strategic goals， and innovative measures faced by European government governance in the process of digital transformation. Research has found that the digital transformation of European government governance faces challenges such as uneven development of digital governments across countries， difficulties in cross-border and cross departmental communication， and a lack of digital skills among citizens; European countries actively introduce overall strategies for government digital transformation; Emphasis is placed on cultivating digital skills， government as a platform， open data sharing， and data privacy protection. The research findings provide reference for the digital transformation of government governance in China.

Key Words：Digital Transformation; Digital Government; Governmental Governance; Europe Governments

0 引言

當前世界已進入利用信息化技術促進產業變革的工業4.0時代，在這一背景下，數字化迅速在各個領域發展開來。從國際上看，許多國家紛紛出臺了數字化轉型戰略，如美國的《數字戰略2020-2024》，澳大利亞的《數字化轉型戰略2025》，新加坡的《智慧國2025》，英國的《政府轉型戰略2017-2025》等。數字化能夠幫助政府更加快速地應對信息技術時代的突發事件，所以政府治理數字化轉型顯得尤為重要。歐洲在政府治理數字化轉型方面進行了諸多探索。早在2009年英國政府就發布了《數字英國》計劃，是歐洲數字化首次以國家頂層設計的形式出現^[1]。目前歐洲各國正在發展以用戶為中心、數據驅動的數字政府，并向完全數字化邁進。而我國的政府數字化起步較晚，目前我國剛走過電子政務階段，進入了以開放為核心的發展階段，下一步將向以數據為中心的鞏固階段邁進。2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若十重大問題的決定》明確指出，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則；推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。建設數字政府成為“創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”的重要途徑。2019年，第十四屆中國電子政務論壇暨首屆“數字政府”高峰論壇以“推動政府數字化轉型，引領經濟高質量發展”為主題，對數字政府的建設發展進行了深入探討。2020年黨的十九屆五中全會明確強調“加強數字政府建設”對于推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義，因此推進政府治理數字化轉型是推進我國國家治理能力現代化的重要一環。從全球范圍來看，歐洲在政府治理數字化轉型方面有著領先經驗，尤其近年不斷推出相關政策以及配套措施來推進數字化轉型，如《2016—2020電子政府行動計劃：加速政府數字化轉型》《關于電子政府的部長級宣言——塔林宣言》《新歐洲互操作性框架》等，取得了一定成效，因此研究歐洲政府數字化轉型對于我國政府治理數字化轉型具有重要意義。依據對歐盟以及歐洲各國出臺的政府治理數字化轉型相關戰略文本的分析，探索其政府數字化進程中面臨的挑戰、戰略規劃以及創新舉措，總結其經驗，為我國政府治理數字化轉型提供借鑒。

1 歐洲政府治理數字化轉型的背景與目標

1.1 歐洲政府治理數字化轉型的背景

數字政府最早由戈爾在“數字地球”中提出^[2]，之后迅速受到了社會的廣泛關注。近10年來，伴隨著大數據、云計算、物聯網、5G、AI等技術的快速發展，有關數字政府的學術研究越來越豐富。國內學者對于政府治理展開了大量研究，如張成福^[3]認為政府治理是政府行使政治、經濟和行政的權力，是對社會事務實施管理的一套制度。王浦劬^[4]認為政府治理是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理。劉毅^[5]強調政府角色的轉變，表示政府治理是在行政型政府基礎上發展而成的一種新的政府管理模式，政府由高居于社會之上的國家對社會實施治理的公共權力機構，轉變為社會眾多權力主體之中處于主導地位的協調者、引導者。何增科^[6]認為政府治理是政府聯合多方力量對社會公共事務的合作管理。政府治理數字化轉型正在成為全球公共治理和公共服務的發展趨勢，世界各國都在大力推進政府數字化轉型和數字政府建設，并將政府的數字化轉型與國家發展戰略融為一體。數字化轉型旨在通過信息、計算、溝通、連接等技術促進治理方式發生實質性改變^[7]。政府治理數字化也可以稱為數字化政府建設，即以新一代信息技術為支撐，將大數據、云平臺、人工智能、區塊鏈等運用到政務開展過程中，對政府內部組織架構與運作程序進行優化，以全面提升政府在各領域的履職能力^[8]。OECD在《數字政府政策框架》中將數字政府定義為“使用數字技術，作為政府現代化戰略的一個集成部分，以創造公共價值”^[9]，下面從6個維度搭建數字政府框架（圖1）。

近20年來，歐盟不斷頒布新的政策來推進政府治理數字化轉型（圖2）。2001年歐盟在布魯塞爾舉行電子政府部長級會議，2002年提出《電子歐洲2005倡議》，2005年正式制定《電子歐洲2005行動計劃》，電子政府通過優化行政程序促進體制改革改變服務交付，向公民和公司提供新的公共服務方式，創建互聯、透明和去中心化的網絡結構。2010年歐盟發布ISA（Interoperability Solutions for European Public Administration）戰略，這項戰略由1995—1999年的IDA（Interchange of Data between Administrations）計劃優化而來。2013年建立歐洲互聯互通基金（CEF），這項基金是歐盟通過投資基礎設施來促進經濟增長、就業和競爭力的重要融資工具。它支持在運輸、能源和數字服務領域開發高性能、可持續和高效互聯的跨歐洲網絡，以及公共行政部門、企業和公民之間的跨境互動。2015年歐盟發布單一數字市場戰略以及ISA²計劃。單一數字市場可確保商品、人員、服務和資本自由流動，個人和企業可以不受國籍與地區限制，在公平競爭和個人數據保護的條件下訪問和開展在線活動。ISA²計劃支持開發數字解決方案，使歐洲公共行政部門、企業和公民能夠從可互操作的跨境和跨部門公共服務中受益。2016年，歐盟通過《2016—2020年電子政府行動計劃》，旨在消除單一數字市場的數字壁壘。2017年歐盟各成員國簽署關于電子政府的塔林宣言，通過了修訂后的新歐洲互操作性框架（EIF）?！盎ゲ僮餍浴笔侵附M織為實現互利目標進行互動的能力，包括通過其支持的業務流程及ICT系統之間進行數據交換，在這些組織之間共享信息和知識^[10]。

歐洲政府治理數字化轉型過程中遇到的挑戰有以下幾點：一是各國數字政府發展不平衡，在2019 OECD 數字政府指數（DGI）排名中，歐洲國家數字政府發展情況參差不齊，例如英國、丹麥、西班牙等排名較靠前，冰島、希臘等國家排在末尾^[11]；二是跨境、跨部門政府互通困難，各國有自己的語言和文化，這在各國政府之間形成了一個天然的壁壘，甚至連各國國內各部門互通也存在許多阻礙，例如政府工作人員信息不對稱等；三是政府工作人員數字技能相對缺乏，無法滿足政府數字化轉型的要求；四是公民對數字政府缺乏信任，歐洲公民一直十分重視自己的隱私與權力保護，數字政府的出現，尤其如“電子身份”“只登錄一次”等有關數字化的功能會采集公民的隱私數據，這使得公民由于對政府的不信任而不愿意支持政府數字化轉型。

1.2 歐洲政府治理數字化轉型的目標

2021年歐盟發布了《數字羅盤2030：歐洲的數字十年之路》，從數字技能、數字基礎設施、企業數字化轉型和公共服務數字化4個方面闡述了歐洲數字化轉型的戰略目標。

1.2.1 創新數字技術應用，實現跨境、跨部門政府互通

歐盟數字化轉型的重點之一就是跨境互聯的實現。在數字市場方面，歐盟制定了數字單一市場計劃，其任務是制定和實施創建數字單一市場所需的政策，以促進增長和就業。在政府互聯互通方面，制定了完善的《新歐洲互操作性框架》，以增強跨境政府互操作性，即數據必須能夠在所有支持無縫數字服務供應的歐盟成員國之間進行交換，包括跨境數字服務。要實現互操作性，技術是關鍵要素，所以歐洲也非常重視數字技術的創新與應用，以更好地推動政府治理數字化轉型。

1.2.2 堅持以用戶為中心，提升政府的開放性與透明度

以用戶為中心是歐洲政府在線平臺設計的核心，因為政府在線平臺的發展歸根結底還是為了便捷用戶使用。歐洲政府十分重視公民參與度，提高公民參與可以增加公民對政府的支持力度，而開放性與透明性能夠吸引公民參與到政府在線平臺中來。政府的開放性與透明性不僅要求政府各部門之間需要進行數據共享，還要求政府各部門的數據需要向個人和企業開放共享。

1.2.3 推進公共服務數字化，優化數字公共基礎設施建設

歐盟公共服務數字化目標是：到2030年，確保包括殘疾人在內的所有人都能充分享受網上民主生活和公共服務，受益于一流的數字環境，提供易于使用、高效和個性化的服務和工具，并具有高度的安全和隱私標準。歐盟相信人性化的服務將使所有公民和企業能夠更有效地影響政府治理，并改善公共服務?！罢雌脚_”作為一種新型的數字公共服務建設方式，將通過數據處理、人工智能和虛擬現實等先進手段實現無縫交互，為公眾提供全面、便捷的公共服務，例如開發智能數據平臺，整合不同部門和城市的數據，以改善公民的日常生活質量^[13]。北京大學課題組等^[14]將“平臺驅動的數字政府”定義為政府基于新型數字基礎設施，構建廣泛聯系公眾、企業、政府有關人員和所有政府機構的平臺，并在平臺中持續實現數字資源共享，對外提供優質政務服務，對內提供高效協同辦公，實現政府組織數字化轉型，促進政府治理能力現代化。政府即平臺讓公民使用公共服務更加便捷，不管是企業在平臺進行事項辦理或是個人利用平臺進行疑問解答都是政府平臺化帶來的便利。數字化公共基礎設施的建設主要依靠信息通信技術的不斷優化，歐盟在公共基礎設施方面的目標是所有歐洲家庭都將被千兆網絡覆蓋，所有人口稠密的地區都將被5G覆蓋，數字化可以滿足政府、企業以及個人在數字化進程中所需要用到的基礎設施服務^[15]。

1.2.4 提升政府工作人員數字素養，培養公民數字技能

數字技能是數字化背景下每個人都需要掌握的，歐盟所有成員國共有840萬名ICT專家，遠遠低于2 000萬名ICT專家的需求。同時，許多企業表示，缺乏具備數字技能的員工已成為企業發展的一大阻礙。因此歐盟的一項基礎性戰略是培養整個歐洲公民的數字技能，目標預計到2030年，擁有基本數字技能的成年人至少達到80%以上^[16]，這是為了使所有人都能從包容性數字社會帶來的福利中充分受益，歐盟表示所有歐盟公民都應有獲得基本數字技能的教育且終身學習的權力。歐盟從數字培訓和教育來著手提升公民的數字技能（表1），使學校和教育機構進入數字時代，也使數字人才的培養與吸引成為歐洲數字化轉型的關鍵。

1.2.5 加強數據使用與保護，提升效率與信任度

歐盟表示要最大限度地利用數據來制定政策，將數據創建、收集、獲取、使用、處理、分享及保存置于數字化進程的中心位置，利用數據驅動政府治理數字化。數據包括用于決策、行政管理與個人的三方數據，強調數據治理并制定數據政策。數據治理包括制定、實施有關政策以及共享數據資產的管理和使用決策。數據政策是一套廣泛的、高層次的原則，是歐盟委員會管理數據資產的指導框架，數據政策涉及數據管理、數據互操作性和標準、數據質量、數據保護和信息安全^[17]。數據保護強調政府的安全性和可信賴性，即數據保護、隱私、IT安全等。歐盟表示在設計階段就需要將數據保護整合到數字解決方案中，加強數據保護是政府的職責，同時也能增強公民對政府的信任度。

2 歐洲政府治理數字化轉型的創新舉措

近年來，歐盟出臺的數字化轉型戰略增加了數字公共服務能力，增強了跨界互操作性，并以用戶為中心，探索了許多創新舉措。在2019年 OECD數字政府指數（DGI）排名中，前20名中就有9個歐洲國家，包括英國、丹麥、盧森堡、斯洛文尼亞等^[18]，DGI以OECD數字政府政策框架（DGPF）中的6個維度（設計數字化、數據驅動的公共部門、作為平臺的政府、默認開放、用戶驅動和主動性）來評估數字政府政策的成熟度、連貫性以及覆蓋廣度，以正確評估政府在日益數字化和全球化的世界中運作的能力。日本早稻田大學2021年發布的第十六屆《國際數字政府評估排名研究報告》顯示，排名前20的國家中有10個歐洲國家，其中丹麥與英國分別為第一名和第三名。由此本文選取綜合排名前四的歐洲國家：英國、丹麥、愛沙尼亞、瑞典，深入分析其政府治理數字化轉型的創新舉措。

2.1 建設政府統一平臺

“政府即平臺”是OECD數字政府政策框架六大維度之一，OECD定義其為：政府提供清晰透明的指導方針、工具、數據和軟件來源，使團隊能夠提供用戶可驅動的、一致的、無縫的、綜合的、主動的和跨部門的服務，從而作為滿足用戶需求的平臺^[9]。

它是整個歐洲政府數字化轉型的關鍵，將政府服務搬到平臺生態系統中，有助于實現政府整體數字化轉型，大大提高數字化轉型效率。政府即平臺有3種模式：一是建設滿足用戶需求的生態系統，旨在解決公共服務團隊在提供政府服務時所面臨的潛在挑戰；二是建立公共服務市場，即通過數據共享的方式，處理公民數據的可信同意模型、互操作性的開放標準和質量保證機制，為公共、私營和第三部門提供服務；三是以政府為平臺建立公民與國家的關系，政府以數字技術和數據為支撐，是公民參與公共治理和公共服務的重要平臺。

2.1.1 英國建設政府統一平臺

英國將平臺式政府作為政府數字化轉型的一項重要內容，“政府即平臺”是共享數字系統、技術和流程的核心基礎設施。目前英國的在線政府平臺由多個平臺組成，包括GOV.UK——信息發布與服務平臺、GOV.UK Verify——身份認證平臺、GOV.UK Notify——通知平臺、GOV.UK Platform as a Service——管理平臺、GOV.UK Pay——支付平臺、GOV.UK Design System——設計系統平臺。這些平臺使用數字身份來驗證，并且“只登錄一次”，英國通過多部門多方合作的形式來建立清晰、聯合、共享的路線圖，為用戶創建一種便捷、安全的方式來享受所有的政府服務。從歐盟統計局發布的數據可以看出，英國的4類政府平臺數據都高于歐盟平均值，但與愛沙尼亞、丹麥、瑞典3個國家相比，英國政府平臺仍有待進一步加強公民互動與數據開放程度。

2.1.2 愛沙尼亞建設政府統一平臺

愛沙尼亞通過X-Road軟件來打造平臺生態系統，基于X-Road軟件的平臺生態系統是愛沙尼亞政府數字化轉型的支柱，它使得國家的平臺生態系統公共和私營部門數字服務信息系統連接且有序運作。為確保信息傳輸過程中的安全，所有傳出數據都經過數字簽名和加密，所有傳入數據都經過身份驗證和記錄，目前X-Road已經發展成為一種工具，可以寫入多個信息系統，傳輸大型數據集并同時跨多個信息系統執行搜索。愛沙尼亞還開通了公民倡議門戶網站Rahvaalgatus.ee，使公眾發起倡議并將倡議送達國會成為可能。eesti.ee是愛沙尼亞的電子政務門戶，自2003年啟動后一直保持更新。此外愛沙尼亞還打造了開放數據門戶，允許用戶搜索并下載公共開放數據，經管理員同意后發布新的開放數據以及存儲政府機構和地方當局的數據集等。自2014年以來，愛沙尼亞的政府門戶網站都設計了相似結構的網頁以便用戶更便捷地訪問，所有網頁都可以鏈接到其他部門的網站主頁，體現出愛沙尼亞政府平臺以用戶為中心的設計理念。

2.1.3 丹麥建設政府統一平臺

丹麥在2007年就啟用了Borger.dk網站，該網站由丹麥數字化局負責開發、管理和運營，網站提供一系列自助解決方案，使公民能夠高效地與公共部門溝通。用戶友好性是Borger.dk網站開發的關鍵，單一登錄解決方案使得公民不需要多次登錄就能接收和訪問來自多個機構的信息和服務。2020年該網站共有5 870萬次訪問，在2021年11月的最新調查中顯示，公民對門戶網站的總體滿意度為 92%^[19]。日本早稻田大學2021年發布的第十六屆《國際數字政府評估排名研究報告》顯示，丹麥的門戶網站便利性位列第一，英國、美國、愛沙尼亞和瑞典并列第二^[20]。由圖3可知，丹麥公民通過與政府門戶網站互動獲取信息的個人百分比在四國中占比最高，達到了91%。Virk.dk則是商業門戶網站，企業可在網站上提交年度報告、發票等，除此之外還有Data Distributor開放數據網站。2017年10月，數字化局推出了一項名為Digitalisér.dk/services的服務，這項服務保證了企業和公民將能夠實時查看公共部門數字服務網站的運行狀態，并且能夠在該網站進行有關政府治理數字化的交流和知識共享。

2.1.4 瑞典建設政府統一平臺

瑞典的政府門戶網站Government.se由四部分組成：政府和政府辦公室——提供部門、部長和主題領域列出的最新信息；政府政策——概述瑞典適用的政策和相關歐盟政策；出版物——包含以英語或其他外語發布的所有信息、材料和出版物；瑞典治理——對決策過程、歐盟和其他事項進行描述和舉例說明。2020年瑞典的數據開放門戶dataportal.se正式上線，該門戶能夠使公眾便捷地獲得來自私營和公共部門的數據資源。此外，還有專門供企業訪問辦理公共服務的門戶verksamt.se，此門戶的開發旨在支持數字生態系統的創建，從而實現更多優質的信息和電子服務。

2.2 培養數字技能及人才

數字人才一般是指擁有ICT（信息通信技術）專業技能的人才以及與ICT專業技能互補協同的跨界人才^[21]。歐盟在2015年發布了《歐盟數字技能宣言》，隨后又發布了《歐洲技能議程》和《數字教育行動計劃2018—2020》，要求各成員國制定國家數字技能戰略，并提出建立數字技能和就業聯盟，以促進整個歐盟實現教育現代化。

2.2.1 英國培養數字技能及人才

英國政府在2018年和2019年接連發布《成人將從數字技能改革中受益》《提高成人基本數字技能》《提高成人數字技能計劃》，從資格的設計與制定、教育與培訓等方面建立了專業資格證書制度。為了在競爭激烈的市場中吸引并留住專家人才，英國政府專門采取了一套措施：建立公務人員數字技能準則、制定完善獎勵體系、建立數字學院培養數字技能人才，使政府成為吸引數字、數據和技術角色多元化勞動力的領導者。政府還與公務人員培訓中心合作，以確保公務人員能夠有效管理數字項目和數字化組織。此外英國還發布了數字、數據和技術專業能力框架，旨在招收有具體數字技能的政府工作人員。

2.2.2 愛沙尼亞培養數字技能及人才

數字能力在愛沙尼亞教育中起著至關重要的作用，愛沙尼亞有一套完整的數字教育方案，包括不斷完善學校數字基礎設施、引進教育技術專家等，旨在數字化賦能教師與學生，搭建教師與學生的數字能力框架。信息技術部門和信息技術專家在愛沙尼亞經濟發展方面也發揮著重要作用。另外，愛沙尼亞還創建和實施了數字化能力評估模型，有助于從各維度提高數字技能。

2.2.3 丹麥培養數字技能及人才

丹麥要求中小學教育階段就具備必須的數字技能、了解數字文化，所以丹麥以現有試點項目經驗為基礎，推出與數字技能和技術理解相關的教學課程；在高等教育階段則更加重視數字技能與數字人才的培養。同時，丹麥認為以數字技能為重點的繼續教育和再培訓是所有社會合作伙伴都應該關注的領域，要求企業擁有足夠的IT人才且對員工進行培訓，以確保各個行業和部門的員工的數字技能滿足不斷發展的數字勞動力市場。

2.2.4 瑞典培養數字技能及人才

瑞典培養數字人才同樣從教育抓起，在高等教育機構設置人工智能課程，保證為足夠數量的人才提供人工智能教育和培訓，尤其對擁有大學學位或同等學歷的專業人士的繼續教育加入數字化教育，為廣泛地應用人工智能技術而創造條件。目前，72.4%的瑞典人擁有基本的數字技能，7.5%的瑞典人是數字專家^[22]。

數字技能和就業聯盟是歐盟的一項倡議，成員國、公司、社會合作伙伴、非營利組織和教育提供者多方合作，致力于提高歐洲數字技能。其目標受眾分為四類：①人人享有數字技能。專注于數字技能發展，使所有公民都能積極參與歐洲數字社會。②勞動力的數字技能。通過提升數字技能促進數字經濟發展。③ICT專業人員的數字技能。推動所有行業領域的ICT專業人員發展先進的數字技能。④教育中的數字技能。從終身學習的角度支持教學和數字技能學習轉型。通過在歐盟數字技能與就業平臺收集的數據，四國的數字技能發展情況如表2所示。

2.3 建立數字化轉型專門機構

歐洲各國為加快政府數字化轉型的步伐，紛紛設立了專門的數字化轉型部門，由下級部門與頂層配合來推進數字化轉型（表3）。

2.3.1 英國數字化轉型專門機構

英國數字化轉型由內閣辦公室牽頭，數字部門、文化、媒體和體育部門共同推進，同時還建立了政府數字服務機構（GDS），GDS團隊包括“政府即平臺（GaaP）”的開發人員、“數字身份”的開發人員等。GDS團隊于2011年成立，當時各個政府部門、機構都有自己獨立的網站，其他信息可以通過Direct Gov和Business Link獲得，GDS成立后，這些網站統一遷移到新的平臺—GOV.UK。在2021—2024年數字化轉型戰略中，GDS團隊主要有5個任務：確保 GOV.UK 仍然是公眾唯一值得信賴的信息來源；跨部門服務互聯；適合所有人的便捷數字身份解決方案；通用工具和專家服務；跨部門數據共享。

2.3.2 愛沙尼亞數字化轉型專門機構

愛沙尼亞在數字化轉型方面較為領先，主要由經濟事務和交通部進行頂層政策設計，政府首席信息官辦公室協調各州行動。愛沙尼亞雖然沒有設立專門的數字化部門，但其與其他組織合作設立了數字化轉型相關機構。2009年成立了電子愛沙尼亞簡報中心，目前隸屬于愛沙尼亞商業和創新局，該中心提供數字服務方面的專業技術與知識，同時協助其他國家或地區開展數字化計劃，并將其與值得信賴的領先IT合作伙伴相匹配，以幫助其他地區實現數字化。此外，愛沙尼亞信息技術和電信協會（ITL）與電子愛沙尼亞委員也會幫助開展數字化宣傳和發展。

2.3.3 丹麥數字化轉型專門機構

丹麥數字化進程依賴于各部門相互協調，其中數字化部是核心部門。丹麥的數字化部門成立于2011年，隸屬于財政部，負責政府的數字化政策。除了成立數字化部外，政府還啟動了一項新戰略即中央政府ICT管理戰略，旨在改善中央政府對現有運營ICT解決方案的管理，該戰略非常注重效率與質量，負責進行效率和有效性分析，并制定業務案例和計劃，以實現收益、協作模型、支持計劃、ICT政策和技術。

2.3.4 瑞典數字化轉型專門機構

瑞典設立了專門的數字政府機構（DIGG）負責協調和支持公共部門數字化，基礎設施部則輔助數字基礎設施建設，DIGG負責開發構建模塊和提供服務，不斷改善數字平臺的可訪問性，協助政府制定數字政策，幫助公共部門實現數字化。瑞典的電子身份證（eID）、電子跨境識別（eIDAS）以及公共部門采購所必須開具的電子發票等都由該數字政府機構負責。

2.4 擴大數據開放共享，加強數據隱私保護

歐盟堅持“整體政府”和“數據共享”原則，出臺了數據治理以及數據政策文件，尤其是對數據管理、獲取、數據保護、知識產權和信息安全方面作了相關要求^[23]。在數據治理與數據政策方面，歐盟從2019年開始創建基線進行支持和協調，2020—2021年，歐盟委員會在關鍵業務流程和核心系統中試點數據治理與數據政策，并進行監控和優化，預計2022年所有關鍵業務流程和核心IT系統都嵌入數據治理與數據政策。此外，數據開放共享也是實現歐盟互操作性框架的重要一環。歐盟委員會發布的《2021開放數據成熟度報告》提出，從4個維度衡量歐盟開放數據成熟度：①政策。關注各國的開放數據政策。②影響?？疾臁⒈O測和衡量開放數據重復使用的情況。③門戶。評估用戶能夠通過國家門戶訪問開放數據并支持開放數據社區內部交互的門戶功能和特征。④質量。關注確保（元）數據質量的機制^[24]。2021年歐盟開放數據成熟度平均得分為81%，相較2020年提高了3%，從圖4可以看出，丹麥與愛沙尼亞的數據開放情況較好，而英國的數據開放相對較弱。

2.4.1 英國數據保護措施

2018年，英國在歐盟頒布的《大數據保護條例》的基礎上施行了《數據保護法》，要求所有使用個人數據的人都必須遵守數據保護原則，確保信息使用公平、合法、透明，并且信息用于指定目的，數據必須準確且保持更新，防止非法或未經授權的處理、訪問、丟失與損壞。英國通過開放政府數據，在確保個人數據和敏感數據安全、符合社會公德的前提下，與私營企業、科研部門和志愿者等社會力量建立了良好的合作關系。2020年英國發布《國家數據戰略》，旨在推動英國建立世界領先的數據經濟，同時確保公眾對數據使用的信任。第一項任務就是釋放整個經濟中的數據價值，通過兩個方面解決數據共享的障礙，首先是政府干預，提高對數據共享的認識和理解，通過更好的數據基礎降低數據共享成本，發掘解決數據共享風險的新方法，改善數據共享的激勵措施，減少與數據共享相關的監管負擔等。其次是優先行動領域，分為四部分：一是按照公平原則保存數據，使數據可查找、可訪問、可互操作和可重復使用，從而克服數據的價值過低和利用不足的問題；二是支持基礎設施建設，鼓勵開發和采用隱私增強技術，支持發展中介生態系統，實現數據共享；三是鼓勵市場利用激勵措施實現數據共享的價值最大化，包括在適當情況下擴大對數據的獲取；四是向國際合作伙伴學習并發展國際合作關系。另外，英國設立了監督機構——信息專員辦公室，負責執行和監督數據隱私、數據保護和信息自由方面的立法。

2.4.2 愛沙尼亞數據保護措施

愛沙尼亞自2007年網絡被攻擊后十分注重網絡安全與數據保護。運用KSI區塊鏈技術確保網絡系統和數據不受損害且不被泄露；愛沙尼亞工作人員均接受過網絡安全培訓；IT和網絡安全專家實時保護其服務器免受惡意攻擊；愛沙尼亞政府還與許多專門從事安全數據共享的公司合作以保證數據隱私安全。另外，愛沙尼亞在法律層面則制定了《個人數據保護法》，將數據分為“個人數據”和“敏感個人數據”，后者受到特別保護。

2.4.3 丹麥數據保護措施

為了不斷提高政府的透明度和開放性，丹麥將開放數據設為《2019—2022年國家行動計劃》的核心，其中包括丹麥國家檔案館數據的開放，勞動衛生安全數據的開放，氣候、土地、水利公共部門的數據合作等。丹麥數據保護局和丹麥商業管理局還啟動了“隱私指南針”來幫助公司進行數據保護。此外還建立開放數據伙伴關系，政府與企業合作促進更多數據的開放。在信息安全方面，丹麥發布了《網絡和信息安全戰略》，包括25項舉措和6項有針對性的戰略，如以增強數字基礎設施的技術彈性以提高公民、企業和政府的網絡信息安全知識和技能。

2.4.4 瑞典數據保護措施

瑞典在數據保護方面除了歐盟的《通用數據保護條例》外，還補充了《數據保護法》，同時設立了數據保護局，該局于2021年正式更名為瑞典隱私保護局（IMY），專門負責個人數據的保護。IMY制定了《2022—2025年數據保護戰略》，旨在使個人對自己的隱私權力有更好的了解，幫助私營和公共組織更系統地開展數據保護工作并推動隱私友好的數字化，在保護個人隱私的前提下促進技術和服務的創新和開發，并制定更加明確的隱私政策以幫助數字化可持續發展。

3 歐洲政府治理數字化轉型的經驗與啟示

3.1 歐洲經驗

《2020聯合國電子政務調查報告》顯示，歐洲一直是電子政務的領先者，2016年以來歐洲國家的電子政務發展指數均處于高或非常高水平，2020年有33個國家處于非常高水平，10個國家為高水平。亞洲則從2016年的6個高水平國家增長到15個，成為第二先進的國家^[25]。該報告主要從3個維度進行評估：電信基礎設施的完善性、人力資源使用信通技術的能力以及在線服務和內容的可用性。從表4可以看出聯合國電子政務發展指數綜合排名情況，丹麥第一，愛沙尼亞第二，瑞典和英國分別為第六和第七，中國則排在第四十五名。雖然中國從高水平等級上升到了非常高水平，但與歐洲領先國家相比還有很大的進步空間。

在在線服務指數評估中，愛沙尼亞僅次于韓國排在第二位，愛沙尼亞99%的公共服務可24小時網上辦理，包括電子報稅務、電子商務登記冊等。愛沙尼亞還擁有迄今為止世界上最發達的國家身份證系統，其電子身份證能夠用于數字簽名、稅務申報、電子處方服務等。公民倡議門戶網站Rahvaalgatus.ee使公民能夠撰寫提案、舉行討論等。丹麥在電信基礎設施指數綜合排名第一，其數字化戰略側重于創建一個中央ICT基礎設施，將國家政府機構、地方政府機構與公共服務聯系起來。在人力資本指數方面，丹麥、愛沙尼亞、瑞典與英國都重視培養公民的數字技能，并且制定了一系列的數字教育計劃。丹麥還為公司智能專業領域員工提供數字技能培訓和再技能培訓，關注數字技能和解決產業轉型的需要。

3.2 啟示建議

數字政府作為現有數字技術催生的一種新型政府治理模式，強調以公民為中心，這是中西方政府治理數字化轉型的共同趨勢，所以借鑒歐洲優秀經驗有助于推動我國政府治理數字化轉型，助推國家治理現代化?？傮w來看，歐洲政府治理數字化轉型主要以用戶為中心，注重公民需求與參與，而我國政府治理范式更加突出政府的核心與主導地位^[26]。但隨著我國政府治理的不斷轉型，我國政府治理模式不斷強化社會協同、公眾參與，治理機制也更加公開化、程序化、電子化。現結合我國實際國情，參考歐洲政府治理數字化轉型的成功經驗，對我國政府治理數字化轉型提出以下建議。

第一，制定數字化戰略，建立數字化專門部門。政府數字化轉型需要加強頂層設計，歐盟為實現數字化歐洲的目標，發布了《數字羅盤2030：歐洲的數字十年之路》《電子政府行動計劃》等數字化轉型戰略。從政府的角度來看，實現數字化轉型的關鍵是在所有領域制定統一的政策應對措施，在抓住機遇降低成本使利益最大化的同時也能應對挑戰，并且從技術、人才、基礎設施等各個方面完善配套措施^[27]。雖然我國地方政府也開展了諸如“數字廣東”“一網通辦”“不見面審批”等實踐模式，進行了諸多有益探索，但仍沒有從頂層設計的政府治理數字化轉型戰略。并且政府治理數字化轉型需要嵌入正確的制度模式，以確保將頂層設計轉變為可實施的、可持續的數字公共服務^[18]。我國目前還缺乏數字化轉型專門機構，導致政府數字化轉型職責劃分不清，需建立專門的數字化部門，以助于根據國情制定戰略，以及厘清數字化轉型的權責體系。

第二，加強數字化基礎設施建設，優化政府平臺。先進、可靠、安全的數字基礎設施是數字化轉型的基石，在《2030歐洲數字羅盤》中，安全、高效、可持續的數字基礎設施是歐盟數字化發展的四大重點之一。我國需大力推動公共數據共享交換平臺、大數據交易中心等設施建設，提升人工智能基礎設施服務能力。在良好數字基礎設施的基礎上，打破條塊分割模式，實現政府平臺間的互聯互通。此外，我國政府平臺在平臺技術支撐以及用戶友好性方面仍有待提高。

第三，提升公民數字技能，培養數字化人才。為了實現提升歐洲整體數字技能的目標，歐洲多個國家成立了就業與技能聯盟，制定數字技能戰略并將目標受眾分為4類：勞動力的數字技能、人人享有數字技能、ICT專業人員和其他數字專家的數字技能、教育中的數字技能。我國可以基于這4個方面分別針對不同的目標受眾制定政策，在人人享有數字技能和勞動力的數字技能方面，可以學習歐洲國家建立數字技能平臺，幫助個人進行數字技能水平的評估與資格認證，并進行成人數字技能培訓等。在ICT專業人員和其他數字專家的數字技能方面，培養數字人才，給予數字人才知識、數據共享交流的空間。在教育中的數字技能方面，目前我國的數字教育基礎設施建設良好，需進一步制定數字教育政策、搭建學生數字能力框架。例如瑞典要求16～24歲具備基本數字技能的人群比例不低于89.5%。義務教育和高中的數字化戰略側重于了解數字工具和媒體、數字化對社會和個人的影響、使用數字技術解決問題的能力。

第四，加強數據資源整合共享，重視信息安全與隱私保護。數字化時代的政府治理強調“用數據說話、用數據決策、用數據治理、用數據創新”，基于治理大數據的數字政府建設將是驅動政府治理深度變革的重要抓手^[28]。在大數據時代，政府只有對這些海量數據信息進行有效整合、分析和挖掘，才能充分發揮數據作用以實現政府和公眾的有效溝通。因此，需建立一個政府統一的數據開放平臺，并為平臺的運營提供強有力的保障。雖然我國多省建有數據開放平臺，但各地區還缺乏統一的數據開放協議、格式、主題等，以及完善的數據資源共享整合機制和利益協調機制^[29]。在中國開放數林指數的4個維度（準備度、平臺層、數據層、利用層）中，利用層的評分最低，因此數據開放不能只是形式上的展示，還要注重數據的挖掘與數據質量，保證數據的可用性，以及數據開放平臺的用戶友好性。在數據開放共享時，數據隱私保護是實現數據安全的有效途徑^[30]，應該采用強有力的方式保護數據隱私和網絡安全。首先要完善相應的法律法規，其次要提升數據信息保護的技術水平，健全數據使用的監管機制，例如針對系統漏洞和技術薄弱處更新技術保護手段，加強數據庫安全維護與監管，定期發布各數據庫使用狀況和安全評估報告。最后還要培養個人數據隱私保護的防范意識，從法律、技術與公民三方面來加強數據隱私保護。

第五，完善數字政府評價體系，明確數字政府法律框架。除了關注如何建設數字政府，還應構建完善的數字政府評價體系。目前國內已有的數字政府評價指標體系，評價內容側重政務服務、政務互動等，這僅僅只能代表行政和服務方面的表現，不能代表整體的數字政府表現。數字政府評價體系的構建除了基本的技術架構、業務架構、基礎設施建設、數據治理等，還需要從用戶角度出發，關注公民參與度與用戶滿意度。目前，我國數字政府評價更多關注數字政府建設程度，而忽略了從用戶角度來看平臺是否好用？是否徹底解決用戶問題？等有關數字政府的最終成效，評價視角多為數字政府建設者而不是使用者，評價結果難以反映數字政府最終的實際效果。歐洲在對數字政府進行評估的過程中，尤其關注是否以用戶為中心，這也是我國數字化進程進入下一階段的關鍵問題。數字政府評價體系的建立與完善不僅有助于發現我國數字政府建設過程遇到的問題，還有助于幫助我國政府服務標準的統一。數字政府建設需要搭建基礎的數字政府法律框架，加上行政法規、地方性法規、部門規章等配套措施，才能建立完善的數字政府框架體系。目前我國數字政府法律框架搭建還有待完善，例如明確政府數據開放和共享的范圍等^[31]。

4 結語

數字化社會背景下，政府治理數字化轉型是滿足現代治理對象的必然需求。相比現有針對某個國家政府數字化轉型或分散的國外經驗研究，本文以整個歐洲政府治理數字化轉型為研究對象，有以下幾點原因：一是歐洲近年對數字化轉型十分重視，接連出臺一系列戰略推進數字化轉型。二是相比針對某個國家的戰略研究，本文所研究的戰略文本量更大，有助于總結多個國家共同的優秀經驗以及學習不同國家突出之處。相比研究分散的幾個國家，歐洲國家的經驗則有“框架化”^[32]的特點，更具共通點。三是從上文提到的《2020聯合國電子政務調查報告》、日本早稻田大學2021年發布的第十六屆《國際數字政府評估排名研究報告》中可以發現，歐洲在政府治理數字化轉型方面取得了良好的成績，能夠為我國帶來有益借鑒。

本文通過研究歐盟以及歐洲各國數字化相關政策文本，并選擇英國、丹麥、瑞典、愛沙尼亞4個國家為典型案例詳細研究其數字化轉型方面的創新舉措。第一，歐盟以及歐洲各國均出臺了數字化轉型相關戰略并配有一系列配套措施；第二，歐洲從小學教育階段開始培養公民的數字技能，同時出臺相關政策提升各行業尤其政府工作人員的數字技能；第三，歐洲政府治理數字化轉型具有政府即平臺、重視數據共享以及數據隱私保護等特征。目前我國仍處于數字化發展初期，在戰略規劃、技術支撐等方面都有很大的進步空間，結合我國國情，借鑒歐洲國家的優秀經驗，有助于推動國家治理能力現代化，實現“數字中國”目標。

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（責任編輯：張雙鈺）