人民政協專門協商機構的內涵特質與實踐指向

張霞

黨的二十大報告指出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”［1］人民政協作為協商民主的重要渠道，在社會主義協商民主“七大渠道”（政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商）中肩負專門協商機構重任，對推進全過程人民民主具有獨特優勢，既是全面發展協商民主的重要方面，也是完善中國特色協商民主體系的應有之義。在以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的時代背景下，人民政協要加強制度化、規范化、程序化等功能建設，不斷提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平，在完善人民政協民主監督和委員聯系界別群眾機制方面統合發力，推動人民政協更好踐行全過程人民民主，讓全過程人民民主“看得見”，“摸得著”，“真管用”。

一、人民政協專門協商機構的內涵特質

專門協商機構的定位，是新時代人民政協的顯著特質。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話指出：“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程。”［2］黨的十九大報告明確提出：“人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。”［3］習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的重要講話中又重申了這一論斷。黨的二十大報告再次強調，發揮人民政協作為專門協商機構作用。

專門協商機構的定位是人民政協性質的新拓展。人民政協作為中國共產黨領導的政治共同體，在社會主義革命、建設、改革各個歷史時期發揮了十分重要的作用。進入新時代，我國社會主要矛盾發生了顯著變化。面對新形勢、新情況、新問題，人民政協的性質定位也必然要適應新的實踐發展要求。人民政協的性質定位從最初的“代行人大職能”到“各黨派的協商機關”，從“民主協商機構”再到“專門協商機構”，這一變化體現了人民政協機構屬性的漸趨專門化。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構、國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排，體現了習近平總書記對人民政協性質定位的原創性貢獻；專門協商機構綜合承載政協性質定位，是新時代賦予人民政協職能定位的新內涵。

專門協商機構的定位對人民政協工作提出了新要求。專門協商機構這一性質定位凸顯“專門化”，內在蘊含著人民政協必須“專”出特色、“專”出質量、“專”出水平的要求。人民政協是發揚民主、參與國是、建言咨政、凝聚共識和共謀發展的協商平臺，不同思想觀點可以在這個平臺充分表達，有利于參與協商各方廣開言路、集思廣益，從而充分發揮人民政協作為專門協商機構的獨特作用。協商作為人民政協的主要功能貫穿人民政協履職全過程，人民政協針對各界別群眾關心的實際問題開展專題協商，能夠有效規避泛化協商、應景式協商的不足，進而不斷提高協商質量，提升協商質效。“人民政協在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統，又反映時代特征，充分體現了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優勢”［4］。

二、人民政協專門協商機構的重要功能

作為具有中國特色的制度安排，人民政協是實踐全過程人民民主的重要形式和制度平臺，是國家治理體系的重要組成部分。充分發揮人民政協專門協商機構作用，緊緊圍繞推進中國式現代化履職盡責，深入協商、集中議政，強化監督、助推落實，有利于更好踐行全過程人民民主，推進國家治理現代化。

踐行全過程人民民主的重要形式。習近平總書記指出：“社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。”［2］人民政協專門協商機構在踐行全過程人民民主過程中具有完整的制度程序，體現了“全鏈條、全方位、全覆蓋”的要求。人民政協以憲法、《中國人民政治協商會議章程》等為依據，依托全體會議、常委會會議、主席會議、專題協商會、雙周協商座談會、網絡議政遠程協商會等制度化平臺，將協商民主貫穿于協商前、協商中、協商后各環節。作為國家治理體系的重要組成部分，人民政協不斷創新協商形式，探索形成“有事好商量”協商議政平臺，推動政協協商與基層協商有效銜接，充分體現了全方位要求。堅持協商于決策之前和決策實施過程，將上至國家大政方針、下到社情民意都囊括于專門協商機構協商范圍，使人民群眾能夠通過人民政協等協商民主制度化平臺依法管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務。

推動國家治理現代化的重要力量。《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》指出，“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”，明確了人民政協作為專門協商機構在整個國家治理結構中的功能和定位。新時代實現國家治理現代化、實現全面建成社會主義現代化強國的目標，不能忽視人民政協專門協商機構的作用。實現國家治理體系和治理能力現代化，離不開協商民主的助推。2018年修訂的《中國人民政治協商會議章程》進一步豐富和擴展了人民政協的功能，并從國家治理的角度予以明確。人民政協作為專門協商機構，能夠通過協商方式有效處理現代化過程中遇到的各種矛盾，維護社會穩定。將協商貫穿決策前和決策實施過程，為國家治理現代化建言獻策、貢獻智慧力量。人民政協作為專門協商機構，通過民主協商和有序參與，把發揚民主、科學決策的過程與凝聚共識、匯聚力量的過程相結合，使黨和國家的路線方針政策成為各黨派團體和各族各界人士的思想共識和自覺行動，有效推動國家治理體系和治理能力現代化。

三、發揮人民政協專門協商機構作用的實踐進路

發揮人民政協專門協商機構作用，更好踐行全過程人民民主，要以高度政治責任感擔負起新時代人民政協的使命任務。圍繞加快推進中國式現代化，把人民政協自身優勢和國家發展大局結合起來，加強制度化、規范化、程序化建設，提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平，完善人民政協民主監督和委員聯系界別群眾機制。

加強人民政協制度化、規范化、程序化功能建設。一是加強制度化建設。一方面，優化政協界別協商、專題協商、提案辦理協商、對口協商等傳統協商方式制度化建設，根據時代發展需要加強遠程協商、網絡議政等新型協商方式制度化建設。作為國家治理體系的重要組成部分，專門協商機構要不斷創新協商形式，探索形成“有事好商量”協商議政平臺，推動政協協商與基層協商有效銜接，彰顯專門協商機構制度優勢。另一方面，加強人民政協視察調研、反映社情民意、提案工作等經常性工作的制度化建設。對已有制度進行“存量”優化，對欠缺的制度進行“增量”改革，以制度化建設促進人民政協經常性工作提質增效。二是加強規范化建設。一方面，加強各級政協工作的規范化。全國政協和省級政協要根據《中共中央關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》推進政協工作制度“立改廢”，推動政協履職有章可循、有制可依、有規可守。同時，加強市縣政協工作的規范化。市縣政協在實際運行過程中存在工作不夠規范的問題，影響了人民政協專門協商機構作用的發揮。為此各省級政協要嚴格按照《關于加強和改進新時代市縣政協工作的意見》要求，在深入調研基礎上，結合當地實際制定加強和改進市縣政協工作的具體實施意見。建立健全學習制度，抓好委員隊伍建設，提高建言資政和凝聚共識水平，提升經常性工作質量。另一方面，加強專門協商機構內部運行的規范化。明確協商運行規則，健全協商議政、民主監督運行流程，確保專門協商機構與黨委、人大、政府的有效銜接。三是加強程序化建設。習近平總書記指出：“對明確規定需要政協協商的事項必須經協商后提交決策實施，對協商的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規定。”［4］要加強具體協商過程的程序化，在協商前、協商中、協商后三大環節充分體現程序化要求。協商前議題選擇、協商過程中協商形式確定、協商過程實施，協商結束后決議形成、協商成果報送與反饋等，都要嚴格按照程序進行，并形成協商程序的閉環。

提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平。一是提高深度協商互動水平。政治協商作為人民政協的首要職能，具有以協商化解矛盾、解決問題、凝聚共識的優勢。要做到真協商、切實發揮協商實效，就要防止協商走形式、走過場，以制度化、程序化提高深度協商互動水平。一方面，政協委員要深入基層、深入一線、深入界別群眾，真正了解并充分反映社情民意。通過深入實際調查研究，形成圍繞黨和國家發展中心工作、事關界別群眾切身利益的科學合理協商議題。另一方面，各相關利益主體要圍繞協商議題，展開多輪深度協商并廣泛討論。《中國共產黨政治協商工作條例》明確指出：“支持各民主黨派、無黨派人士在政協參與國家方針政策和地方重要舉措的討論協商。”在互動討論過程中以公共利益為指引消除一己之見，切實找到解決問題并讓各方滿意的有效方法。通過深度協商求同存異，進一步增強人民政協凝心聚力的制度效能。二是提高意見充分表達水平。一方面，要暢通意見表達渠道。發揮“委員直通車”“社情民意信息點”等線下渠道作用，走好網上界別群眾路線，實現線上線下意見表達渠道全暢通。建立各民主黨派在政協發表本黨派意見的機制，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議等作出機制性安排，通過機制性安排確保各民主黨派意見在政協得到充分表達。另一方面，參與過程要充分發揚民主。確保由各黨派、各團體、各民族、各界別人士組成的參與主體不受地域層級的限制廣泛參與協商過程，確保各參與主體在協商討論過程中平等表達觀點，這一過程既是發揚民主、集思廣益的過程，也是實現人民當家作主的過程。“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量”［2］。三是提高廣泛凝聚共識水平。習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中指出：“把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為中心環節，堅持團結和民主兩大主題，提高政治協商、民主監督、參政議政水平，更好凝聚共識。”［4］凝聚共識貫穿于人民政協政治協商、民主監督和參政議政三大職能之中，也是人民政協履行三大職能的最終目的。一方面，堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力，通過自下而上的方式如委員接待日、界別互聯、調研視察等，反映界別群眾意愿，廣泛匯集民智，找到全社會意愿的最大公約數。另一方面，通過委員宣講、委員聯系機制等自上而下的方式，把黨和國家路線方針政策宣傳貫徹至各界別群眾，使社會各界形成廣泛共識。

完善人民政協民主監督和委員聯系界別群眾制度機制。一是完善人民政協民主監督機制。《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》明確將人民政協民主監督定性為協商式監督。協商式監督與其他監督不同，主要以提出意見、批評、建議等方式進行，是一種軟約束。一方面，不斷完善人民政協會議監督、視察監督、提案監督、專項監督等民主監督形式，積極建立協商式監督與黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督的協調機制，形成監督合力，增強監督實效。另一方面，健全人民政協民主監督的知情明政工作機制、協調落實工作機制、辦理反饋工作機制、權益保障工作機制，以健全的工作機制促進民主監督有效運行。在此基礎上，營造既暢所欲言、各抒己見又理性有度、合法依章的民主監督氛圍，通過優化民主監督成果辦理機制、監督成果督辦機制、監督成果轉化評估機制助推民主監督成果落實。二是完善委員聯系界別群眾機制。一方面，積極搭建委員聯系界別群眾工作站、工作室等履職平臺，完善界別召集人制度，以政協委員視察調研、社情民意、定期走訪等形式主動了解并充分反映界別群眾真實訴求。另一方面，政協委員要將黨和國家路線方針政策，特別是與界別群眾息息相關的政策宣傳貫徹到位，起到答疑解惑、化解矛盾的重要作用。在聯系界別群眾的過程中，政協委員不僅要將國家路線方針政策內容告知界別群眾，更要解釋政策內容、解答群眾疑惑，使界別群眾真正了解政策意圖。

參考文獻：

［1］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟? 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：38.

［2］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22.

［3］習近平.決勝全面建成小康社會? 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-19.

［4］習近平.在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話［N］.人民日報，2019-09-21.

〔本文系國家社會科學基金青年項目“中國共產黨創造全過程人民民主的歷程和經驗研究”（22CDJ012）的階段性研究成果〕

（作者系中共江蘇省委黨校馬克思主義學院講師）

責任編輯：劉志剛