中小銀行兼并重組與地方債務風險

王偉 舒童 王芝丹

摘? ?要：中小銀行兼并重組不僅是一種財務行為，還包含地方政府意志，是否有利于緩解地方債務風險值得關注。本文將2009—2021年566家中小銀行微觀數據與省級宏觀債務數據進行匹配，運用系統GMM估計方法研究表明，中小銀行兼并重組緩解了地方債務風險，但兼并重組累計次數與地方債務風險呈U形關系。在地區大型銀行占比較高、信貸擴張較慢、高風險銀行集聚、房地產依賴度較低、金融監管投入較高的地區，中小銀行兼并重組對債務風險有更明顯的緩解作用。其機制在于，兼并重組降低了地區銀行業風險，減小了地方政府對銀行的控制程度，從而緩解了地方債務風險。本文對理解中小銀行兼并重組在推進地方財政治理中的作用有著啟示意義。

關鍵詞：中小銀行；兼并重組；地方債務風險；系統GMM

中圖分類號：F832.2? 文獻標識碼：A? 文章編號：1674-2265（2024）04-0055-09

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.04.006

一、引言

近年來，我國地方政府的債務負擔不斷加重，尤其是在新冠疫情沖擊和國內外不確定性劇增的形勢下，地方政府債務規模進一步擴大。根據2023年預算執行情況報告，2023年全國地方政府債務余額40.74萬億元，地方債券付息額達到12288億元，分別比上一年增長16.2%和9.6%。2023年7月，中共中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。2024年政府工作報告再次強調“統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案”。由此，多措并舉化解地方債務風險已成為當前和未來一段時期內的重大任務。

中小銀行“生于斯，長于斯”，但近年來包商銀行破產、河南村鎮銀行爆發“400億存款失蹤案”、美國5家中小銀行破產等風險事件頻發，反映出這一群體正處于存量風險加速暴露，甚至招致“多而不能倒”的區域系統性危機的重要關口（范小云等，2021）[1]。在此背景下，原銀保監會連續4年在年度工作計劃里提出加大中小銀行改革重組力度、持續推進中小金融機構兼并重組、按照市場化法治化原則推動農村中小銀行兼并重組和區域整合等支持政策。自2020年至今，全國已有百余家城市商業銀行、農村商業銀行抱團合并或新設籌建。中小銀行既是服務區域經濟的主力軍和納稅人，又在股權、業務、人事、風險化解等方面與地方政府有著千絲萬縷的聯系，其兼并重組既有形勢所迫，也在一定程度上體現了地方政府意志，地方政府可能出于緩解債務風險目的而推進中小銀行兼并重組（趙全厚和許靜，2022）[2]。

就理論邏輯而言，地方財政可持續性與中小銀行有著緊密聯系（祝繼高等，2020）[3]：若中小銀行持續健康發展，不僅會直接或間接地帶來地方稅收增長，還通過融資服務緩解財政缺口，降低債務壓力；但如果中小銀行經營不善、風險頻發，既會影響地方財源的可持續性，也難以支撐地方舉債，甚至可能引發債務風險。從相關實踐來看，中小銀行兼并重組具有積極意義。無論是早先的徽商銀行，還是近年來的中原銀行，通過兼并重組，地方銀行基本實現了“1+1＞2”的效果，地方政府和監管部門也化解了風險。發達國家的經驗也表明，問題銀行的重組不僅節約了存款保險公司的賠付資金，還緩解了政府救助壓力（陳忠陽和李珊珊，2022）[4]。2023年中央經濟工作會議也明確要求“統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”。可見，有必要系統研究中小銀行兼并重組與地方債務風險的內在關系及其作用機理。

有鑒于此，本文將2009—2021年566家中小銀行微觀數據與省級宏觀債務數據進行匹配，實證考察中小銀行兼并重組對地方債務風險的影響。可能的邊際貢獻在于：（1）豐富了銀行并購的相關文獻。現有針對銀行并購的動機和經濟后果的研究局限于規模經濟、并購效率、成本效率、盈利能力等方面，本文認為中小銀行兼并重組可能對地方債務風險產生影響，這一發現是對現有文獻的重要補充，有助于進一步認識中小銀行兼并重組背后的策略動機與經濟后果。（2）為地方債務風險的相關研究提供了新的視角。已有研究更多地從財政分權體制、政府短期行為、預算軟化等角度探討地方債務風險的誘因，在防范化解手段上也主要是對債務重組和企業為主體的市場化方式進行討論。與之不同的是，本文揭示了銀行兼并重組對地方債務風險的緩解效應，深化和補充了現有研究。（3）從實踐意義來看，本文發現了中小銀行兼并重組的“降風險作用”，而且這一作用需要差異化引導方能更好地發揮，有助于加深對中小銀行兼并重組內涵的理解，對相關部門進一步完善兼并重組制度安排一體推進地方債務風險防范化解具有重要的實踐指導意義。

二、文獻綜述

就研究主題而言，已有學者主要圍繞銀行兼并重組效應、銀行兼并重組與金融風險的關系、金融風險與財政風險的關系等三個方面為本文提供了許多有益的啟示和優質的理論來源。

在銀行兼并重組效應方面，學者們進行了較廣泛的討論。對不同規模銀行的比較顯示，大銀行的并購收益往往被非利息開支所抵消，小銀行并購更容易獲得規模經濟（Al-Khasawneh等，2020）[5]。從合并效率來看，阿拉伯國家的42家商業銀行、加拿大30家銀行分支機構合并的效率得到改善（Gattoufi等，2014；Wu等，2016）[6，7]，我國城市商業銀行合并的成本效率雖有所提升，但規模效率不高甚至為負（Shi等，2017）[8]，并存在“馬太效應”（Zhu等，2020）[9]。從經濟后果來看，經營績效差的城市商業銀行可采用合并的方式促進銀行經營有效運轉（呂朝鳳和毛霞，2020）[10]，經聯邦存款保險機構援助而實現合并的銀行，短期內盈利能力有較大提升（Mamun等，2021）[11]，大型銀行與非銀行金融機構的跨國并購也顯著提高了其盈利能力（Hassan和Giouvris，2021）[12]。此外，銀行合并還會使雙方股價上升，本地非合并銀行股價也出現持續上漲（Braggion等，2022）[13]。

關于銀行兼并重組與金融風險關系的研究，還沒有達成統一觀點。一部分觀點認為，銀行合并能夠增強其風險對抗能力，使風險管理的成本更低，不會顯著加大銀行風險（Jagtiani等，2016）[14]，而銀行的跨國并購不僅能降低系統性風險，還提升了地區金融穩定性（Hassan和Giouvris，2021）[12]。另一部分學者通過政策模擬發現，銀行合并不能降低風險敞口，相反，合并后遭受沖擊的銀行的風險直接“污染”了原本較為穩健的銀行，甚至使系統性風險不降反升（Greenwood等，2015）[15]。而且，銀行合并會使得行業集中程度增加，競爭程度降低，從而驗證了“集中—脆弱”假說（Weib等，2014）[16]。也有文獻總結認為，銀行合并是否會降低銀行風險承受水平，或產生系統性金融風險，主要取決于合并后銀行規模是否達到“大而不能倒”的保護標準從而獲得政府救助的額外利益（Carletti等，2021）[17]。

關于金融風險與財政風險關系的探討，其作用機理受到廣泛關注。一方面，預算軟約束行為使得金融機構風險不斷高位運行，政府要對金融機構損失承擔連帶責任，這勢必向上推動債務風險（Irwin，2016）[18]；另一方面，政府債券占據了銀行資本的相當一部分，當銀行出現危機時，政府往往采取逆向資產價格策略，加大救助成本，引發銀行業危機的財政化（李偉和宋亦威，2018）[19]。應打破金融風險和地方財政風險間的反饋循環，減少對地方銀行的過度干預，避免地方銀行成為“準財政工具”（于志潔和王茂慶，2023；王健鵬和王蓉，2022）[20，21]。

綜上可知，與本文直接相關的文獻還很少，但中小銀行與地方政府的密切關系卻毋庸置疑。過去的改革實踐反復證明，城市商業銀行、農村商業銀行的兼并重組不僅得到了地方財政支持（如近3年新增5500億元中小銀行專項債），也可能影響地方財政的可持續性。因此，我們認為中小銀行兼并重組與地方債務風險之間的關系還有繼續深化研究的空間，有必要厘清其理論邏輯、作用機制以及異質性影響。

三、理論分析與研究假設

（一）中小銀行兼并重組影響地方債務風險的邏輯

從市場效應來看，兼并重組拓展了銀行原有經營空間，帶來了資源整合與帕累托改進，有利于發揮優勢銀行的經營經驗，帶來潛在的收益增量。因此，并購后的中小銀行經營績效和服務地方經濟能力有了較大提升（呂朝鳳和毛霞，2020）[10]，不僅帶動地方財源增長，減輕財政包袱，也緩解了地方債務壓力。但在中國，中小銀行自設立之初便同地方政府有著密切的關系，其兼并重組往往有地方政府參與（胡艷香和湯凌霄，2011）[22]，對于問題銀行和高風險銀行，地方政府還要拿出真金白銀，盡管提高了并購成功率，但也可能帶來并購“后遺癥”，尤其是政府推動下的高頻次并購，還可能引發金融風險的財政化（王曙光和王彬，2022）[23]，放大地方債務風險。據此，本文提出以下研究假設：

H1：中小銀行兼并重組有助于緩解地方債務風險，但高頻次的兼并重組會加劇地方債務風險。

（二）中小銀行兼并重組對地方債務風險的作用機制

一方面，兼并重組有利于中小銀行增強風險抵抗能力，獲得更高的協同效應和治理水平（岳崴和張強，2020）[24]。實踐證明，銀行財務重組能改善資產質量，增強資本充足率（程六兵和王竹泉，2015）[25]。兼并重組能實現不良資產出表，一定程度上降低不良貸款率，提升信貸質量，從而提高機構運作效率，降低地方銀行業風險（周春喜和毛悅，2018）[26]。地方政府通常依賴銀行借貸來籌集資金進行基礎設施和公共項目建設，銀行風險增加會對地方政府的借貸能力產生負面影響，導致地方債務風險增加。此外，地方銀行業風險的降低有助于地方經濟可持續發展，為地方政府提供穩定的稅源，從而增強了地方財政的可持續性，進而降低地方債務風險。因此，提出以下研究假設：

H2：中小銀行兼并重組通過降低地方銀行業風險從而減少對地方債務風險的溢出。

另一方面，兼并重組重新優化中小銀行的股權結構、組織結構和業務條線，能夠減少區域內法人機構的數量，一定程度上降低了地方政府的干預程度。其一，兼并重組引入了更多投資者，使得地方政府持股比例下降、對銀行的控制權減弱，銀行承擔的政府債務融資規模可能出現下降。其二，小規模、縣域中小銀行在兼并重組后，往往升級為省域銀行，人事任命權限相應調整，低層級政府的控制能力也將大大減少，商業獨立性增強。相關研究證實，城市商業銀行的新設有助于削弱地方政府對銀行業市場的過度干預，推動商業銀行貸款行為的去行政化（熊家財和楊來峰，2022）[27]，因而能抑制地方政府或有債務規模的增加，減少隱性債務風險（郭敏和段藝璇，2019）[28]。因此，提出以下研究假設：

H3：中小銀行兼并重組通過減少地方政府對銀行的控制而抑制或有債務擴張，從而緩解地方債務風險。

四、研究設計

（一）模型設定

考慮到地方債務風險具有時間慣性和累積性特點，且債務風險與地區變量可能存在互為因果的內生關系。為此，本文參考肖鵬和樊蓉（2019）[29]的思路，引入被解釋變量的一階滯后項，建立以下動態基準回歸模型：

[FRi，t=α0+α1FRi，t-1+α2MRi，t+α3controli，t+εi，t]

（1）

式中，[FRi，t]為省份[i]在[t]時期的債務風險，[MRi，t]代表中小銀行兼并重組， [controli，t]為各控制變量的總稱，[εi，t]為隨機誤差項。

為進一步驗證假設H2和H3，本文借鑒祝繼高等（2020）[3]、郭敏和段藝璇（2019）[28]的做法，引入機制變量與[MR]的交乘項：

[FRi，t=α0+α1FRi，t-1+α2MRi，t+β1Riski，t×MRi，t+β2Riski，t+α3controli，t+εi，t]? （2）

[FRi，t=α0+α1FRi，t-1+α2MRi，t+β1Govi，t×MRi，t+β2Govi，t+α3controli，t+εi，t]? ?（3）

式中，[Risk]、[Gov]分別為地區銀行業風險和政府對銀行的控制。我們重點關注[β1]的顯著性，若它通過相應置信水平的檢驗，則表明某一作用機制成立，在中小銀行兼并重組影響地方債務風險中發揮了傳導作用。

（二）變量定義

1. 被解釋變量：地方債務風險（FR）。財政收不抵支造成的缺口是誘發地方債務風險最重要的因素（呂煒等，2019）[30]，因此，選取財政缺口/GDP來衡量債務風險。

2. 解釋變量：中小銀行兼并重組（MR）。采用兩種方法表征：一是設計虛擬變量，若某省份曾發生過中小銀行兼并重組，就對MR賦值1，否則為0；二是以各省份中小銀行兼并重組累計次數（MRt）來衡量，計算方法為ln（1+中小銀行兼并重組累計次數），代表中小銀行兼并重組強度。需指出的是，受數據限制，本文的兼并重組是指兩家及以上銀行以新設合并、吸收合并的方式進行的兼并重組，不包含改制重組、股權收購等。

3. 機制變量。（1）地方銀行業風險（Risk），以本省銀行業不良貸款率來衡量，表征的是區域銀行業風險。（2）政府對銀行的控制（Gov），本文的樣本數據顯示中小銀行的政府背景股東持股比例變化較小，且銀行間差距不大，從該視角選取指標度量可能準確性不高。故本文參考岳崴和張強（2020）[24]的思路，用“樣本中小銀行注冊地網點占比”來度量，這是因為銀行網點位于注冊地的比例越高，其經營活動越容易受到地方政府的干預，被控制程度也就越強。

4. 控制變量。借鑒已有研究，選取6個控制變量：經濟增速（RGDP），用實際GDP增長率表示；通貨膨脹率（CPI），用居民消費價格指數表示；人口結構（DS），用總撫養比表示；對外開放（FDI），選取外商投資水平/GDP來衡量；失業水平（UR），以城鎮登記失業率來表示；產業結構（IS），用第三產業增加值/GDP來衡量。

（三）數據來源與描述性統計

中小銀行堅持的是本地化經營，因此，本文以省域為研究單位，被解釋變量和控制變量的數據均為省級層面，具體來源是萬得數據庫和《中國城市統計年鑒》。涉及銀行層面的解釋變量和中介變量，我們以數據可得的全國566家城市商業銀行、農村商業銀行作為樣本進行分省加總，數據來源是各銀行年報。地方銀行業風險數據來源為Choice數據庫。需要說明的是，本文的566家中小銀行覆蓋了31個省（自治區、直轄市，不包括港澳臺地區，以下簡稱省份），2021年總資產達到了74萬億元，占到了全國城市商業銀行和農村合作金融機構總資產的85%，因而樣本的代表性強。時間跨度為2009—2021年，涵蓋了我國中小銀行兼并重組的主要階段。

表2報告了描述性統計結果。其中，地方債務風險（FR）的均值為17.4765，在中位數之上，呈左偏態，說明債務風險低于均值的省份較多；同時，地方債務風險的最小值為1.3371，最大值為122.0793，可見省際差距較大。中小銀行兼并重組（MR）的均值為0.5831，中位數為1.000，說明在樣本范圍內大部分省份存在中小銀行兼并重組的情況。中小銀行兼并重組強度（MRt）的均值為0.1602，換算后即兼并重組平均累計次數為0.1737，標準差大于MR，表明省際兼并重組情況差異較大。

五、實證結果與分析

（一）基準回歸結果

動態面板模型可以采用差分GMM和系統GMM兩種估計法，由于后者能更充分利用樣本信息，具有更小的偏差，本文選擇系統GMM進行處理。從表3的相關檢驗來看，AR（1）的P值均小于0.05，說明一階差分后存在自相關；AR（2）的p值均大于0.1，意味著二階序列不存在自相關；Sargan檢驗的p值均大于0.1，表明所有工具變量均外生，可見系統GMM估計方法合理有效。同時，被解釋變量的滯后一階L.FR的系數均在1%的水平上顯著為正，表明地方債務風險本身具有動態效應，即上一期的債務風險會對下一期的債務風險產生顯著正向影響，這也驗證了本文基準回歸模型設置為動態面板模型的合理性。

從列（1）和列（2）的結果可知，在未加入控制變量時，中小銀行兼并重組變量MR的回歸系數在1%的水平上顯著為負，加入控制變量后，回歸系數達到了-1.5575，表明發生過中小銀行兼并重組的省份，地方債務風險顯著降低，假設H1成立。可見，中小銀行兼并重組確實能一定程度緩解地方債務風險。由此，當前適當鼓勵中小銀行兼并重組是有必要的，有利于地方走出債務風險的泥淖。

列（3）和列（4）報告了中小銀行兼并重組強度的影響效應，易知兼并重組累計次數越高，地方債務風險越低，假設H1依然成立。但兼并重組強度過高會使得行業集中程度增加，同業競爭程度降低，“集中—脆弱”假說可能存在，本文加入MRt的平方項進一步驗證兼并重組強度對地方債務風險的影響。列（5）的結果顯示，U形關系確實存在，即兼并重組累計次數先抑制后加劇地方債務風險。可見，無論是基于銀行業競爭需要還是減輕地方政府財政包袱考慮，均不宜鼓勵中小銀行高強度兼并重組，形成盲目的兼并重組“熱潮”。

（二）穩健性檢驗

1. 更換被解釋變量。參考余應敏等（2018）[31]的研究，地方債務風險分別用（城投債余額+地方政府債余額）/GDP（FRg）、（城投債余額+地方政府債余額）/地方財政收入（FRd）度量，結果分別如表4的列（1）和列（2）所示。易知，無論替換為哪個被解釋變量，地方債務風險變量MR的回歸系數均顯著為負，說明中小銀行兼并重組能降低地方債務風險，與基準回歸結果相似。

2. 排除樣本干擾。由于樣本銀行中有少部分是跨省份經營的，可能對估計結果產生干擾，所以我們將該部分樣本剔除，重新進行分省份加總，并與其他省級層面數據進行匹配。從表4的列（3）可知，地方債務風險變量MR的回歸系數仍然在1%的水平下為負，方向上與基準回歸保持一致。此外，2020年新冠疫情的暴發對經濟社會構成了外部沖擊，由此可能引起部分指標出現異常值，為了排除這一干擾，我們剔除2020年和2021年的數據重新回歸。從表4的列（4）易知，地方債務風險變量MR的符號仍然為負且通過1%的顯著性水平檢驗，可見基準回歸結果是穩健的。

3.傾向得分匹配法（PSM）。為緩解樣本自選擇等問題，本文進一步采用傾向得分匹配（PSM）對中小銀行兼并重組的樣本進行鄰近匹配（n=4）、卡尺匹配和一對一匹配。由于匹配結果均通過了顯著性檢驗，表明匹配具有可信性。對匹配后的樣本重新進行系統GMM回歸，回歸結果見表5的列（1）—（3）。易知，中小銀行兼并重組變量MR的回歸系數顯著為負，與基準回歸結果一致，說明模型具有穩健性。

4.排除重大政策影響。樣本期內一些重大政策的實施可能影響了本文的實證結果，如2015年1月1日起施行的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新預算法），對地方債務風險有著重要影響；2016年12月中央經濟工作會議提出“要把防控金融風險放到更加重要的位置”，開啟了嚴監管時代，構成中小銀行發展的新背景。為去除上述改革的影響，本文加入政策虛擬變量（Reform）：2015年新預算法修訂實施前Reform1賦值為0，之后賦值為1；2017年嚴監管改革前Reform2賦值為0，之后則賦值為1。從表5可知，實證結果與基準回歸保持一致。

（三）異質性分析

1. 銀行異質性。銀行結構代表著銀行業競爭程度，當大型銀行占比較高時，中小銀行的生存空間被擠壓，兼并重組的發生概率就相對較高。本文以本省大型銀行資產占比來衡量銀行結構，按其均值劃分為高低兩組，回歸結果如表6列（1）和列（2）所示。易知，大型銀行占比高的地區，中小銀行兼并重組降低了地方債務風險；大型銀行占比低的地區則未通過顯著性檢驗，這表明對于大型銀行占比較高地區，中小銀行兼并重組的債務風險緩釋作用更明顯。

在兼并重組政策上，2022年5月，原銀保監會專門提出“鼓勵優質銀行、保險公司和其他適格機構參與并購重組農村中小銀行”，這意味著農村商業銀行兼并重組享受一定的政策傾斜。按銀行類型分組的回歸結果如列（3）和列（4）所示，易知，城市商業銀行、農村商業銀行兼并重組對地方債務風險均具有緩釋作用，城市商業銀行的回歸系數略大于農村商業銀行。可見，從降低債務風險的角度看，支持哪一類中小銀行兼并重組其實并無太大差異。監管部門之所以重點鼓勵農村中小銀行兼并重組，主要與其改革化險的緊迫性有關。

銀行信貸擴張與地方債務增長關系密切，管控地方債務需減少信貸干預，控制好債務規模（陳寶東和鄧曉蘭，2019）[32]，因此，本文以各省金融機構貸款同比增長衡量信貸擴張，并按照其均值分為較慢和較快兩個組。從表6的列（5）和列（6）可知，在信貸擴張較慢組解釋變量的回歸系數通過顯著性檢驗，而在較快組未通過檢驗，這說明減少信貸干預有助于發揮中小銀行的兼并重組效應，產生更強的債務風險緩釋作用。

2. 地區異質性。首先，本文根據中國人民銀行披露數據，將高風險銀行數量較多的9個省份（遼寧、甘肅、內蒙古、河南、山西、黑龍江、吉林、山東、廣西）定義為高風險銀行集聚區，其他省份定義為非高風險銀行集聚區。從表7列（1）和列（2）可知，高風險銀行集聚區和非集聚區的兼并重組均減緩了債務風險，但前者的作用效果明顯大于后者。其原因可能在于：這9個省份大部分為化債重點省份，債務水平較高，中小銀行兼并重組的效應在這些地區更強，這也與監管部門近年來推動的重點省份高風險銀行機構兼并重組相吻合。目前，廣西、山西等省份中小銀行數量和高風險機構較多，而兼并重組強度低，可予以適當支持。

其次，房地產對地方經濟發展有著重要影響，如果政府對房地產的依賴度過高，將可能引發財政風險和信貸風險，因此，可從房地產依賴度（用房地產開發投資占全社會固定資產投資比重表示）的視角來觀測異質性。表7列（3）和列（4）分別顯示了房地產依賴度高于均值和低于均值的分組回歸結果，房地產依賴度較高省份的中小銀行兼并重組并不能顯著降低債務風險；相反，房地產依賴度較低省份的中小銀行兼并重組能緩解債務風險。可能的原因是，房地產依賴度較高的省份往往債務壓力較大，中小銀行兼并重組對地方債務風險的緩釋作用較為有限，但在房地產依賴度較低的省份卻可能有較明顯的作用。可見，在推動中小銀行改革化險、減輕財政包袱進程中，還應兼顧房地產依賴可能引起的財政風險。

最后，地方金融監管投入代表了地方政府為防范化解包括中小銀行在內的各類金融風險所作出的努力，本文以地方金融監管財政支出/地方金融業增加值度量，按照均值的分組回歸結果見表7列（5）和列（6）。易知，在地方金融監管投入較高省份，中小銀行兼并重組對債務風險有顯著的負向影響，而在監管投入不足省份，該影響不顯著。其原因可能在于，地方投入的金融監管資源越多，中小銀行發展的生態環境越好，越有利于兼并重組作用的發揮。這表明在推進中小銀行兼并重組、緩解地方債務風險過程中，還需要地方政府加大金融監管投入，形成合力治理局面。

（四）作用機制識別

我們已經驗證了中小銀行兼并重組對地方債務風險有顯著的緩解作用，那么這種影響是通過什么機制實現的呢？本文將對研究假設提出的兩個機制進行逐一檢驗，估計結果如表8所示。

表8第（1）和（2）列報告了地區銀行業風險作用路徑的實證檢驗結果，結果顯示，地區銀行業風險變量Risk的回歸系數顯著為正，表明銀行業風險對地方債務風險產生了溢出效應。引入中小銀行兼并重組與地區銀行業風險的交乘項后，其標準化回歸系數顯著為負，表明中小銀行兼并重組能夠通過降低地區銀行業風險緩解地方債務風險。中小銀行兼并重組后，能夠通過規范化經營降低地區銀行業的風險，減少了區域金融風險對地方債務風險的溢出。由此，佐證了假設H2。

從列（3）和列（4）的結果可知，政府對銀行控制的回歸系數顯著為正，說明地方政府對中小銀行的干預程度越高，地方債務風險越大。同時，交乘項的回歸系數為負且通過1%的置信水平檢驗，說明中小銀行兼并重組通過降低地方政府控制程度緩解了地方債務風險，假設H3得到驗證。事實上，在中國式分權下，政治晉升激勵使得地方政府往往對地方銀行經營表現出強烈的控制動機，而兼并重組后的中小銀行大多劃為省管銀行，省以下地方政府的控制能力下降，防止了政府債務風險的進一步擴張。

六、結論與啟示

本文基于2009—2021年31個省份匹配后的面板數據，通過系統GMM回歸檢驗了中小銀行兼并重組對地方債務風險的影響，并考察了其異質性和作用機制。結果表明：第一，中小銀行兼并重組顯著地緩解了地方債務風險，但并非兼并重組次數越多，地方債務風險下降越快，中小銀行兼并重組次數與地方債務風險呈U形關系。第二，在大型銀行占比較高、地區信貸擴張較慢、地區高風險銀行集聚、房地產依賴度較低、地方金融監管投入較大的省份，中小銀行兼并重組對地方債務風險有更明顯的緩解作用。第三，中小銀行兼并重組降低了地區銀行業風險，減小了政府對銀行的控制程度，從而緩解了地方債務風險。

基于以上結論，本文得到如下啟示：

首先，應將中小銀行兼并重組列入地方債務管理的重點方面。鼓勵地方政府將中小銀行兼并重組作為防范化解財政金融風險的重要抓手。不論是從外部監管角度來看還是從內部治理角度來看，中小銀行的改革化險都需要依靠地方層面的治理體系發揮關鍵作用，對正在推進中小銀行兼并重組的省份，應在中小銀行專項債分配方面給予傾斜，重點支持薄弱銀行補充資本。

其次，差異化引導和一體化推進中小銀行兼并重組和地方債務化解工作。兼并重組不僅有利于銀行自身發展，還能降低區域金融風險和政府對銀行的控制，從而抑制了地方或有債務擴張。但同時，中小銀行兼并重組并非強度越大越好，而應適可而止。對于不同兼并重組環境、不同債務條件、不同支持程度的地區，銀行兼并重組帶來的降風險效應也有較大差異，應因地制宜，因事、因時、因機構而變，不搞“一刀切”，避免行政干預和“拉郎配”現象，防止產生新的風險。

最后，嚴格規范中小銀行兼并重組。目前監管部門還未出臺具體指導意見，僅提出“堅持市場化法治化原則”。短期而言，應加快出臺《中小銀行兼并重組實施意見》，明確銀行兼并重組的目的及策略，建立兼并重組的先期預報及可行性制度，規范政府行為，建立國家層面的兼并重組政策支持體系。中長期而言，可參照相關國家立法經驗并結合我國實際，制定符合巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》要求的《銀行并購法》，明確國有股權退出方式、行業壟斷限制、外國投資者介入、市場退出等一系列問題。

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