財政專項資金全面績效管理與評價結(jié)果影響因素的分析研究

摘?要：文章以財政專項資金為研究對象，分析了績效評價結(jié)果的影響因素，研究了如何以建立全過程績效管理機制、優(yōu)化績效指標(biāo)體系為手段，以搭建智能績效管理平臺為支撐，從項目的全生命周期中獲取高質(zhì)量的評價結(jié)果，為績效評價結(jié)果的分析與應(yīng)用提供基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：財政專項；績效評價結(jié)果；全過程績效管理；指標(biāo)體系；信息化

中圖分類號：F812.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0135-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.032

1?引言

全面實施預(yù)算績效管理是提高財政資金使用效益、優(yōu)化資源分配的重要手段，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。2020年財政部印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》為全面實施預(yù)算績效管理提供了制度依據(jù)。2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》要求推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

由此可見，國家對預(yù)算績效管理推廣和運用高度重視。在國家制度的推動下，各單位積極探索財政專項的績效評價工作，取得明顯成效，績效評價指標(biāo)體系和評價流程逐步完善，績效理念和績效意識不斷深入。但以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程績效管理機制尚未建立，基于績效評價結(jié)果的分析與應(yīng)用仍缺乏實踐探索，績效管理未能實現(xiàn)良性閉環(huán)。加強績效評價結(jié)果應(yīng)用是績效管理的必然選擇，而結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵在于獲取評價依據(jù)充分、約束力和權(quán)威性強、準(zhǔn)確反映預(yù)算分配決策需要的高質(zhì)量評價結(jié)果。

2?高質(zhì)量評價結(jié)果的影響因素分析

2.1?全過程績效管理機制是高質(zhì)量評價結(jié)果的基礎(chǔ)保障

績效管理機制的不完善會影響績效評價結(jié)果的輸出效率和準(zhǔn)確性，評價人員知識背景不一，僅憑第三方評審專家有限的評審水平降低了預(yù)算績效評價結(jié)果的權(quán)威性[1]，不利于績效理念和績效意識的形成。因此，建立全過程績效管理機制，可以從項目全生命周期中獲取充分的評價依據(jù)，實時監(jiān)控和糾正績效執(zhí)行，形成相互制約、相互配合的層級管理機制，從而輸出和應(yīng)用全過程、高質(zhì)量的績效評價結(jié)果[2]，為評價結(jié)果應(yīng)用提供基礎(chǔ)保障。

2.2?完善的績效指標(biāo)體系是高質(zhì)量評價結(jié)果的必要條件

全過程績效管理機制需要匹配全過程績效評價指標(biāo)體系，指標(biāo)體系建立不科學(xué)會直接影響項目效益成果的展現(xiàn)，無法滿足資金分配和立項的決策需要，與績效管理的初衷相背離。因此，以結(jié)果為導(dǎo)向優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系，能使評價結(jié)果更好地滿足資金分配和項目管理需要，提高評價結(jié)果的應(yīng)用價值，為輸出高質(zhì)量評價結(jié)果提供必要條件。

2.3?高效的信息化管理是高質(zhì)量評價結(jié)果的有效支撐

績效信息化管理平臺的缺失會影響績效信息數(shù)據(jù)的處理效率，借助信息化手段，可以更快、更準(zhǔn)確地獲取財政專項資金的各項績效信息數(shù)據(jù)，進(jìn)一步提升評價結(jié)果的客觀性和公正性[3]。此外，利用信息化手段可以實現(xiàn)全過程績效執(zhí)行情況的實時監(jiān)控，使績效信息數(shù)據(jù)得到更加科學(xué)、全面、系統(tǒng)的分析和計算，為輸出高質(zhì)量績效評價結(jié)果提供有效支撐。

3?建立財政專項資金的全過程績效管理機制的路徑

全過程績效管理機制是要將績效管理的理念貫穿項目的整個生命周期，通過事前績效評審、事中績效監(jiān)控和事后績效評價三個環(huán)節(jié)的緊密銜接，輸出高質(zhì)量的?“決策”“過程”“產(chǎn)出”及“效益”結(jié)果。通過成立績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組、績效管理辦公室、第三方績效評價機構(gòu)及績效監(jiān)督機構(gòu)，在績效管理各環(huán)節(jié)中履行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督等職責(zé)，形成各司其職、相互配合的層級管理機制，維護(hù)績效結(jié)果的約束力和權(quán)威性。

3.1?事前績效評審環(huán)節(jié)

事前績效評審在項目立項決策階段開展，工作內(nèi)容包括以下內(nèi)容。首先，績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組制定預(yù)算單位的總體發(fā)展目標(biāo)，確定擬啟動專項資金項目對總體目標(biāo)的貢獻(xiàn)，績效管理辦公室依據(jù)總體目標(biāo)組織項目申報，并完成績效評價指標(biāo)體系的建立，統(tǒng)籌各類指標(biāo)的比例和權(quán)重，保障指標(biāo)體系的科學(xué)性。其次，績效管理辦公室委托第三方評價機構(gòu)對項目實施必要性、方案可行性、預(yù)算編制合理性等開展論證，同時對績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的相關(guān)性、績效數(shù)據(jù)可獲得性、績效目標(biāo)可實現(xiàn)性等方面進(jìn)行專業(yè)評審和修正[3]。評審認(rèn)為績效目標(biāo)無法實現(xiàn)或與總體目標(biāo)偏離的項目不予通過立項。此階段可輸出“決策”指標(biāo)的績效結(jié)果，不僅評價依據(jù)充分，也減輕了后續(xù)績效評價工作的負(fù)擔(dān)。最后，將評審結(jié)果報送領(lǐng)導(dǎo)小組審核、通報。績效監(jiān)督機構(gòu)全程監(jiān)督，并對評審結(jié)果的質(zhì)疑和申訴開展調(diào)查。

3.2?事中績效監(jiān)控環(huán)節(jié)

事中績效監(jiān)控在項目實施階段開展，工作內(nèi)容包括以下內(nèi)容。首先，由績效監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)預(yù)算單位績效管理的精細(xì)化要求，劃分績效監(jiān)控時間節(jié)點，掌握績效目標(biāo)的完成情況。由于“效益”指標(biāo)在項目實施階段尚未顯現(xiàn)，主要關(guān)注“過程”和“產(chǎn)出”指標(biāo)的執(zhí)行，對照計劃評估績效目標(biāo)及“產(chǎn)出”和“效益”指標(biāo)最終完成的可能性。當(dāng)發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行與績效目標(biāo)偏離，需及時分析原因，督促項目實施單位糾正。通過加強監(jiān)督、優(yōu)化方案、計劃變更等措施仍無法糾正的，要報送領(lǐng)導(dǎo)小組研究，必要時停止資金撥付。其次，委托第三方評價機構(gòu)開展中期績效評價，此階段輸出的中期績效評價結(jié)果不僅使績效管理者及時掌握項目進(jìn)展情況，糾正偏差，同時可作為后續(xù)績效評價的重要參考，增強績效結(jié)果的說服力和應(yīng)用價值。

3.3?事后績效評價環(huán)節(jié)

事后績效評價在項目完工階段開展，工作內(nèi)容包括以下內(nèi)容。首先，由績效管理辦公室組織開展項目績效自評和第三方績效評價，評價總分由自評得分和第三方評價得分通過加權(quán)獲得，形成初步績效評價報告。其次，初步績效評價結(jié)果需反饋項目實施單位，并允許其對評價結(jié)果提出質(zhì)疑和提請申訴，績效監(jiān)督機構(gòu)全程監(jiān)督并受理質(zhì)疑和申訴，酌情對初步績效結(jié)果進(jìn)行再評價，確保績效結(jié)果的真實客觀。最后，績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組依法向受眾群體公開績效評價結(jié)果，接受監(jiān)督，實現(xiàn)預(yù)算管理的透明化。

4?優(yōu)化財政專項的績效指標(biāo)體系的途徑

建立全過程績效指標(biāo)體系要加強頂層設(shè)計，從多方面、多維度設(shè)置評價指標(biāo)，滿足后續(xù)績效結(jié)果分析和應(yīng)用的需要。在縱向維度，按照項目生命周期設(shè)置“決策”“過程”“產(chǎn)出”“效益”四類評價指標(biāo)，以掌握生命周期各階段的績效表現(xiàn)；在橫向維度，按績效管理要求設(shè)置“共性指標(biāo)”和“個性指標(biāo)”，滿足擇優(yōu)需求和個性效益展示。“共性指標(biāo)”從財政標(biāo)準(zhǔn)庫中選取或績效管理部門統(tǒng)一設(shè)定，反映了不同項目在資金使用、成本控制、質(zhì)量監(jiān)督等共性方面的績效表現(xiàn)，使其具有統(tǒng)一性和可比性，為決策者提供擇優(yōu)依據(jù)；“個性指標(biāo)”由項目實施單位在限定條件下按照財政專項資金用途和特點設(shè)置，是對績效目標(biāo)的精細(xì)化分解與提煉，使項目成果和效益能夠精準(zhǔn)呈現(xiàn)，避免績效指標(biāo)模板化。此外，還可通過設(shè)置“附加分”，納入績效評審調(diào)整情況和中期績效評價情況，或給予項目開放式的效益展示機會。各類指標(biāo)的數(shù)量、權(quán)重應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)置，并考慮提高受眾群體的參與度及往年績效結(jié)果的影響。

預(yù)算單位在建立全過程績效指標(biāo)體系時要做好宣傳與培訓(xùn)，委托第三方機構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評審，避免出現(xiàn)定義模糊、數(shù)據(jù)和佐證難以獲取、指標(biāo)得分不可控、指標(biāo)得分無差異等無效指標(biāo)。指標(biāo)體系一經(jīng)確立不得變更，并向項目實施單位和受眾群體公開。文章設(shè)計了全過程績效指標(biāo)體系模板，詳見表1。

5?搭建財政專項的智能績效管理平臺的建議

智能績效管理平臺（以下簡稱“平臺”）的搭建思路應(yīng)符合全過程績效管理理念，共設(shè)置績效目標(biāo)創(chuàng)建、績效目標(biāo)監(jiān)控、績效評價、綜合分析和應(yīng)用四個模塊，并通過績效要素個性化設(shè)置和系統(tǒng)自學(xué)能力培養(yǎng)逐步滿足用戶的個性化需求、實現(xiàn)系統(tǒng)的獨立分析和輔助決策。全過程智能績效管理平臺搭建框架見圖1。

5.1?績效目標(biāo)創(chuàng)建模塊

此模塊在項目立項評審階段用于指標(biāo)體系的建立和修訂，績效評價指標(biāo)體系模板由預(yù)算單位設(shè)定并錄入，該模塊應(yīng)與現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)和財政績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。自定義指標(biāo)應(yīng)有清晰的注釋、打分標(biāo)準(zhǔn)或計算方法。此外，還應(yīng)支持將項目類型、預(yù)算金額、績效完成計劃等信息錄入平臺。

5.2?績效目標(biāo)監(jiān)控模塊

此模塊在項目執(zhí)行階段使用，按照預(yù)先設(shè)定的時間節(jié)點錄入“過程”“產(chǎn)出”指標(biāo)的完成情況。平臺對比績效完成計劃，記錄并評估指標(biāo)達(dá)標(biāo)的風(fēng)險并進(jìn)行預(yù)警。該模塊應(yīng)與現(xiàn)有賬務(wù)系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、招標(biāo)采購管理系統(tǒng)等共享數(shù)據(jù)信息。

5.3?績效評價模塊

此模塊主要用于績效評價打分，評價專家可在該模塊對各項評價指標(biāo)逐一打分，提供評價依據(jù)，提出問題建議，有利于保障績效評價過程的公正客觀。

平臺根據(jù)預(yù)先設(shè)定的指標(biāo)權(quán)重，計算績效評價得分。該模塊還應(yīng)支持對績效評價結(jié)果的申訴與再評價功能。

5.4?綜合分析與應(yīng)用模塊

5.4.1?問題排查

平臺通過計算單個指標(biāo)失分率，尋找低分指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)項目管理中存在的問題并提示，列舉造成指標(biāo)失分的原因和專家建議等。

5.4.2?績效排名

平臺應(yīng)支持多維度的績效排名情況，包括整體績效排名、特定類型項目的績效排名、單位成本效益排名等，多方位、多角度滿足項目管理和資金分配決策需要。

5.4.3?輔助決策

將績效結(jié)果信息反向輸入預(yù)算管理系統(tǒng)，為決策者提供資金分配依據(jù)。例如某延續(xù)項目在評審時，平臺自動將其往年度的績效評價得分、存在問題、是否完成整改及同類項目評價結(jié)果等信息展現(xiàn)給決策者，輔助其進(jìn)行擇優(yōu)決策。

5.4.4?撰寫報告

用戶可根據(jù)管理與資金分配需要，制定報告模板并提取平臺中相應(yīng)的績效數(shù)據(jù)，匯總成專項資金績效評價報告。

5.5?績效要素個性化設(shè)置和系統(tǒng)自學(xué)能力培養(yǎng)

用戶按照預(yù)算單位實際情況和決策需求對平臺中的各項要素進(jìn)行個性化設(shè)定。例如根據(jù)單位總體目標(biāo)分解績效目標(biāo)，安排指標(biāo)體系模板中的指標(biāo)比例與權(quán)重；設(shè)定績效監(jiān)控的時間節(jié)點、監(jiān)控頻率及監(jiān)控范圍；按決策和管理需求設(shè)定數(shù)據(jù)分析維度，豐富績效結(jié)果的展示。

通過績效要素的個性化設(shè)置，項目績效評價指標(biāo)體系不斷修訂改進(jìn)，項目管理的制度法規(guī)、指標(biāo)得分的評判標(biāo)準(zhǔn)、評價專家的意見建議、問題整改的效果等信息的不斷輸入，對平臺進(jìn)行系統(tǒng)自學(xué)能力培養(yǎng)，使其逐漸成為一個包含豐富的績效評價信息的數(shù)據(jù)庫，逐漸具有發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力，成為了解項目管理者和決策者需求智能助手。

圖1?全過程智能績效管理平臺搭建框架

6?結(jié)語

綜上所述，為了輸出高質(zhì)量的全過程績效評價結(jié)果，利用績效理念和績效結(jié)果服務(wù)于預(yù)算管理，需要在財政專項實施的全過程中深植績效管理的理念。

其一，通過建立全過程績效管理機制，從項目生命周期的各個環(huán)節(jié)獲取績效結(jié)果，提高績效結(jié)果的可靠性和權(quán)威性；其二，通過優(yōu)化績效指標(biāo)體系的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，提高績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值；其三，通過積極探索搭建全過程智能績效管理平臺，使績效管理更加科學(xué)、高效、智能地形成良性閉環(huán)；其四，通過調(diào)整績效評價結(jié)果的影響因素，為開展績效評價結(jié)果的分析與應(yīng)用奠定基礎(chǔ)，從而提升財政專項的管理水平和資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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[2]馬海濤，孫欣.全過程預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用：?理論框架構(gòu)建[J].經(jīng)濟與管理評論，2021（2）：95-106.

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［作者簡介］朱慶慶（1987—），女，漢族，山東煙臺人，助理研究員，北京航空航天大學(xué)計劃財務(wù)部，研究方向：基建財務(wù)管理、專項資金績效評價。