新時代高校治理現代化的動力機制變革及促進舉措探析

周湘林 趙英媛

摘 要：中華人民共和國成立以來，我國高校管理模式經歷了傳統行政管理、新公共管理階段，目前進入新公共治理變革時代。在每一階段，相應存在不同的實現管理目標的動力機制。從新公共治理角度來看，新時代高校辦學成效的生成與提升，需要高校內外部多元主體持續共治，其中促進動力機制由類似列車的“動集模式”轉為“動分模式”，提升多元主體參與教育事業的能力尤為重要。評價具有引導、激勵、鑒別、監督等多種功能。以教育評價改革為抓手，改革高校治理動力機制，充分促進多主體參與高校治理，可為促進高校治理現代化的重要舉措。

關鍵詞：高校治理現代化；動力機制；教育評價綜合改革

科技創新靠人才，人才培養靠教育，在教育、科技、人才三位一體支撐結構中，核心是教育支撐。[1]建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，教育現代化是國家現代化的重要一面，起著基礎性、支撐性作用。高校治理現代化又是教育現代化的題中應有之義，須不斷推進高校治理現代化，助力高等教育高質量發展，辦好人民滿意的教育。

高校管理模式及其動力機制

中華人民共和國成立以來，我國高校管理模式的變遷與公共管理理論與實踐的發展變化比較契合，即經歷了傳統行政管理、新公共管理階段，目前進入新公共治理變革時代[2]。在每一階段，相應存在不同的實現管理目標的動力機制。

1.傳統行政管理理念下的高校管理

傳統行政管理建立在政治科學和公共政策理論之上，以封閉系統為特點，以等級制為核心進行資源分配，強調以政府為代表的公共價值。[3]中華人民共和國成立初期，我國高校是政府的下屬機構，高校在政府部門的具體指導與要求下辦學，此時期辦學的特點是“高度統一、集權管理”，政府對高校進行高度集中管理， 高校與政府之間實質上是一種單向的“線性關系”， 這種單向的線性關系集中表現在高校的一切主要的辦學活動都要在政府的直接領導下進行， 必須接受政府的監督。高校辦學成效的產生與提升受政府干預較大[4]。

在傳統行政管理理念下，高校管理的動力主要來自于上級的指示、命令與要求，這種動力機制往往是外在的、被動的和難以持續的。由于高校是政府組織結構的一部分，因此高校的管理也服從于政府正常科層制的調配。高校管理者在上級政府的權威與命令下，將政府的政策指示被動地轉化為自身行動的動力，因此在實際的工作過程中，往往會存在由于規則的僵化與刻板導致的外在動力不足、內在動力缺乏以及持續性動力不夠等問題。

總而言之，傳統行政管理理念下的高校管理強調統一性、服從性和層級結構。這種模式下，高校決策多由上至下，注重秩序和穩定，而非創新和變革。管理方式偏重于管制，而非服務，導致與師生需求脫節。另外，過分強調規則和程序，限制了師生的主動性和創造性。雖然這種管理在某些方面有效，但已無法滿足高等教育日益多元化和個性化的需求。

2.新公共管理理念下的高校管理

新公共管理建立在公共選擇理論和現代管理理論之上，以開放理性系統為特點，聚焦于內部效率，以競爭機制、價格機制、契約機制及其多重組合為資源配置的核心機制，強調市場邏輯中的價值。[3]改革開放以來，在新公共管理理念的影響下，我國高校通過國家法定的形式獲得獨立法人地位，逐步取得相應的辦學自主權，高校辦學成效的產生與提升主要是在國家政策的引導下較大程度地發揮高校的自身力量，并采取若干市場方式盤活資源、增強效益。

新公共管理理念下的高校管理，強調以用戶為中心、服務導向和績效管理。這種模式下，高校更加注重市場動態和外部環境，以滿足學生及社會的需求。管理方式從傳統的管制轉變為服務，更加關注師生的成長和發展。同時，新公共管理理念鼓勵高校進行創新和變革，以適應快速變化的環境[5]。在具體實踐中，新公共管理理念下的高校管理會采取一系列措施。例如：通過建立有效的信息反饋機制，更好地了解師生的需求和意見；實施績效管理，提高教職工的工作效率；加強與社會的合作，提升高校的外部形象和影響力等。

在此背景下，高校管理的動力主要來源于自身的發展需要。由于高校在一定程度上自主辦學，在資源一定的條件下，高校要實現自身的良好發展，做好培養優秀人才的工作，就會積極地進行自我管理并提升管理效率。這種管理動力機制往往是內在產生的，并且借鑒市場企業的經營管理策略，追求自身效益的最大化。同時，由于被賦予了一定程度的自主權，高校管理的動力較前一時期變得更加充足。這種借鑒市場、自我負責、結果導向的動力機制能夠更好地鼓勵高校管理中出現創新思維和舉措，從而更有利于高校的進一步發展。

這種管理理念的優勢在于能夠更好地適應內外部環境的變化，提高高校的競爭力；但同時，也需要警惕過度市場化帶來的問題，如忽視學術自由、過分追求短期效益等。總的來說，新公共管理理念為高校管理帶來了新的思路和方法，有助于推動高等教育的持續發展；但在實施過程中，也需要結合實際情況，平衡各方利益，確保高校的長期健康發展。

3.新公共治理理念下的高校治理

新公共治理建立在制度和網絡理論之上，以開放自然系統為特點，更加關注組織間及組織與環境的關系，更多地聚焦于外部關系的協調和平衡，在資源分配機制方面更加強調信任和關系契約，多元價值共存是其常態。[3]

新公共治理理念下的高校治理，強調多元主體參與、合作與互動。這種模式下，高校不再是單一的管理者，而是與利益相關者共同參與決策和管理的平臺。具體來說，新公共治理理念鼓勵高校與政府、企業、社區等建立合作關系，共同參與教育資源的配置和利用。同時，也注重吸納師生、家長等利益相關者的意見和建議，使決策更加民主和科學。如此，在高校內外部多元主體的協同努力下，更好地提升高校辦學成效。在此理念指導下，高校切實采取一系列措施。例如：建立有效的溝通機制，促進各利益相關者之間的信息交流和合作；加強與政府、企業的合作，爭取更多的外部資源支持；鼓勵師生參與決策和管理，提高他們的積極性和創造性等。

在新公共治理理念的指導下，高校的治理與辦學更加注重成效導向、問責性及多主體合作，高校有效治理不僅涉及到自身的發展，而且也涉及到整個社會的福祉與進步。因此，在高校治理的動力機制層面，動力源由對自我負責變為了對自我及整個社會多主體負責，在教育現代化進程中起到龍頭作用。高校治理的動力來源多樣，動力更為充足與持久。

新公共治理理念的優勢在于能夠整合各方資源，提高高校的整體競爭力；同時，也有助于增強高校的外部形象和社會影響力；但實施過程中也面臨一些挑戰，如如何平衡各方利益、如何建立有效的合作機制等[6]。

高校治理現代化須變革動力機制

從新公共治理角度來看，新時代高校辦學成效的生成與提升，不是單純依靠政府，也不僅僅是高校內部的事，而是高校內外部多元主體持續共治的結果。理順治理結構、增強多元治理主體能動性是其主要方面，其中變革動力機制，提升多元主體參與教育事業的能力尤為重要。

1.治理框架下的動力機制變革

治理是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程”。[7]區別于傳統行政管理的強制、控制、自上而下等特征，治理的核心要義則是多元主體參與、協商、合作、溝通，其中最根本點是要因勢利導、激發活力、相互建構，實現更好的效能和效益。[8]制度、體系與能力是高校治理現代化的三個基本方面。其中，制度是框架、是原則，治理體系是治理能力發揮的前提和基礎，最終落腳點是治理能力，由此產生治理效果。綜合來看，按照相關政策法律等制度規定，當前我國高校內部治理結構的基本規定是黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理，拓展到高校外部，還有社會參與。也就是，要在高校黨委的統一領導下，吸納和組織高校內外部多元利益主體共同參與治理。治理能力現代化是治理主體在開展治理活動時體現出的行為素質，其展現的現代性特征主要有標準化、制度化、科學化和民主性等。以人為本、促進人的全面發展與社會可持續發展是高等教育現代化的核心理念，[9]依靠多主體的參與來提高高校管理的效率是實現高校治理現代化的應有之義。優化高等教育治理，需要構建多元利益主體動態調整的協同機制。[10]

依上可見，通過高校治理現代化來提升高校辦學成效，落到實處就是要激發和提高高校內外部多元治理主體的動力。也就是，要改變多元治理主體之間的動力機制，即由類似于列車的“動集模式”轉為“動分模式”。依前所述，在傳統行政管理和新公共管理理念下，高校管理的動力機制主要可歸納為“動集模式”，其中政府或高校是主要動力“機車”，帶動其他主體前行。而在新公共治理理念下，高校管理的動力機制則主要是“動分模式”，即在黨的全面領導下，政府、高校、教師、學生、社會都應當是動力源，共同發力、勠力前行。為此，就要采取有力措施充分調動各治理主體的積極性、主動性和創造性。

2.高校治理現代化須提升治理主體的行動力

從多主體參與的角度來看，已有研究認為，新時代高校治理能力現代化主要包括提高黨委領導力、政府引導力、校長管理力、教授學術力、師生行動力及社會參與力。[11]從具體內容來看，主要有制度創新能力、章程執行能力、價值實現能力、利益整合能力、組織調動能力、溝通協商能力等基本能力。[12]綜合來看，實現高校治理能力現代化，提升高校治理能力主要就是應促進高校治理現代化的動力機制變革，對多主體的參與進行相應程度的賦能，提升相應主體的能力。

對于黨委而言，提升黨委的領導力就是充分發揮黨委在高校治理當中的領導主體地位，中國高校治理的變遷史，實際上就是黨領導下不斷探索教育方針，調整教育政策，實施教育實踐的過程[13]。當今大學處在一個充滿挑戰和矛盾的大變革時代，大學想要走向成功，需要強有力、富有遠見且勇敢無畏的領導能力。[14]提升黨委的領導力本質上就是提高黨委班子摸清教育問題、把握教育規律以及合理推進教育實踐的能力。同時，在進行教育實踐的過程中，需要積極貫徹落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提及到的“建設高質量教育體系”“促進高等教育現代化發展”等問題[15]，確保高校在治理能力建設過程中始終能夠把握國家建設的主線，為國家的建設培養人才。

對于政府而言，提升政府的引導力就是在教育領域充分轉變政府職能，建設服務型的政府，嚴格落實《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》等政策文件精神，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，推進政府職能轉變，[16]構建政府、學校、社會之間的新型關系，由過去的領導式、命令式轉變為引導式、服務式，為高校的進一步建設提供必要的服務，打通高校發展的壁壘。

對于高校中的各個具體參與主體而言，能力的提升主要聚焦于各自的職責及專業與特長領域。校黨委、校務委員會等具有制度賦予的領導權，各處室、各學院管理者等具有制度賦予的管理權，而廣大教師和學生參與學校治理的權力如何保障、能力如何增強，領導者、管理者及師生如何形成聯動，則需要高校進行制度設計予以賦能。例如：在這其中重要的一個群體之一就是高校教師。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，建設現代大學制度要充分發揮學術委員會及教授等在學術發展、學科建設、內部治理等方面的作用[17]；《高等學校學術委員會規程》中強調，要充分發揮教授以及學術委員會在高校管理中的作用，并為其賦予了對于科研等工作的批評權與決策權[18]，這就意味著以教授為代表的高校教師應該進一步發揮其作用，努力為高校建設作出積極貢獻。

對于社會力量而言，提升社會參與力就是要激發社會主體參與高校事務的熱情與專業能力，這就需要切實提高高校相關事務的透明度，提升各社會主體對高校建設的吸引力，從而建立市場或社會力量參與大學治理的有效渠道，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》就曾明確提出要“積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”[17]。國家相關新的政策都充分表明：實現高等教育的現代化離不開社會力量的充分參與。

3.促進高校治理現代化的動力機制變革能發揮重要作用

高校進行動力機制的變革，為多主體參與高校管理進行賦能，充分發揮黨委、政府、校內各主體以及社會力量的作用，可以有效地提高高校管理的質量和效率，形成完善的內部治理結構、科學的管理制度以及優良的文化傳統，有利于提高高校的治理能力和治理水平，推動高校的持續發展[19]。

第一，高校進行動力機制變革可以使得高校內部治理結構更加完善。內部治理結構是高校治理的基礎。權力結構改革是高校內部管理體制改革的核心，是建立現代大學制度的關鍵。[20]經過高校動力機制的變革，各主體可以有效參與到當前高校管理的各個過程中來。一方面，這樣可以保證權力的進一步下移；另一方面，多主體參與也可以有效對權力進行監督和制約[21]，以確保決策權、行政權和學術權力的合理分配和有效制衡。同時，高校還需要明確各部門的職責和權力，形成科學、規范的管理體系，確保各項工作有序、高效的運轉。

第二，高校進行動力機制變革可以使得高校內部管理制度更加科學。管理制度是高校治理的重要組成部分，是高校有效開展各項工作的依據和規范。高校需要制定科學、合理的管理制度，包括人事管理、財務管理、資產管理等方面的制度，確保各項工作有章可循、有據可查。同時，高校還需要確保制度的有效執行，防止出現管理漏洞和違規行為。而多主體參與到高校管理當中，形成聯動機制：一方面，擴大了學校治理的參與范圍，學校制度與政策能夠更好地反映民意；另一方面，可以有效地對高校的管理活動進行監督，把權力關進制度的籠子里，有效杜絕腐敗等現象的發生。從而營造濃厚的學校民主管理氛圍和制度文化，形成共建共治共享的多元治理格局，不斷促進高校根本目標的實現。[22]

第三，高校進行動力機制變革有助于豐富辦學資源和營造良好的學校形象。企業、社會團體等參與高校治理，可以為高校提供更為豐富的資源和支持，如就業和實習機會的獲得、志愿者服務的提供等。這些資源的引入可以促進高校的進一步全面發展，提高社會聲譽和知名度。同時，多方主體參與高校治理，可以給高校帶來不同的文化和價值觀，促進高校文化的多元化發展和個性化發揮，從而打造獨一無二的良好校園文化品牌，加強與社會的協同育人，更好地發揮自身培養優秀人才的作用。[23]

“以評促動”大力促進高校治理現代化

評價具有引導、激勵、鑒別、監督等多種功能。在政策實施中，經常通過評價來達到“以評促改”“以評促建”等目標。實質上，評價還能發揮“以評促動”的重要作用。中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），旨在扭轉不科學的教育評價導向，提高教育治理能力和水平，辦好人民滿意的教育等。這實質上為激發高校多元治理主體的動力與活力明確了方向，指出了路徑。[24]以教育評價改革為抓手，改革高校治理動力機制，充分促進多主體參與高校治理，可為促進高校治理現代化的重要舉措。

1.新時代教育評價改革的主要趨向

一是強調全面評價。黨委、政府、高校、教師、學生及用人單位都是評價對象，而且新時代的教育評價改革注重全面評價學校和學生的發展。當前，社會多元化更加突出，企業與社會等主體對于學生的期望更高，要求也更多樣，因此在教育評價時，由重成績導向的評價轉變為全面評價。[25]二是倡導多元評價。主要是在高校評價的過程中，在政府評價和高校自評的基礎上，引進社會組織等第三方平臺來對高校進行評價監督，發揮社會多元主體的直接參與渠道，更好地擴大評價的參與范圍，從而更有利于監督高校的管理行為[26]。三是強調增值效果及結果導向。在高校教育評價中，增值評價能更好地調動各主體的積極性、主動性，結果導向可以幫助各主體更好地了解當前高校的建設成果、科研成果與發展成果，能夠更好地掌握高校培養人才的質量等情況。

可見，評價改革牽涉到高校辦學的各相關主體，評價在高校各相關主體參與高校治理過程中能起到“指揮棒”作用，通過評價改革有利于在一定程度上促進高校治理動力機制改革，從而促進高校治理現代化。

2.通過教育評價綜合改革激發多元治理主體的內生動力

第一，充分發揮評價的“指揮棒”作用。新時代教育評價改革應堅持正確的價值取向，[27]堅持社會主義辦學方向，將高校落實立德樹人根本任務的成效作為評價的根本標準，遵循教育規律，系統推進教育評價改革，引導全黨全社會樹立科學的教育發展觀、人才成長觀、選人用人觀。自2020年國家頒布《總體方案》以來，中央與地方形成合力，在中央提出的教育評價改革方向基礎上，各地方結合實際，使得全國各地多元主體都廣泛參與到教育評價改革中來[28]，全國高校內外部多元治理主體都應明確黨中央確定的發展方向，凝心聚力，存共治，促善治[29]。

第二，促進多元治理主體聯動。傳統上，高校評價基本上是政府和社會評高校，高校評教師與學生，師生互評。政府和社會基本處于被正式評價的真空中，師生也基本不評高校。在新的評價改革中，黨委和政府、高校、教師、學生、社會都將是評價對象，都要加強改革。[30]這樣，教育評價綜合改革對高校各治理主體產生方向力和壓力，進而轉化為動力和能力，而且是形成多元治理主體聯動的“動分模式”。

第三，突出多元治理主體的本質要求。教育活動是復雜的，是融合了多元利益主體的實踐活動，不同主體的教育價值訴求均存在差異。[31]應通過教育評價改革突出多元治理主體的本質要求。高校各治理主體都有各自的基本使命，應通過評價改革正確引導各主體發揮好應有的力量，不能舍本逐末。各級黨委和政府建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責的教育領導體制，提高科學履行職責水平。各類高校推進落實立德樹人根本任務，辦出特色和水平。教師踐行教書育人使命，堅持師德師風第一標準，突出教學科研實績。學生潛心向學，以德為先，能力為重，德智體美勞全面發展。社會樹立正確用人導向，堅決“破五唯”，建立重實績、重貢獻的激勵機制，共同營造教育發展良好環境[32]。

第四，重視實質性評價。評價可分為直接評價和替代評價，其中直接評價體現的是實質性質量，替代評價體現的是符號性質量。直接評價又可以進一步分為事實評價和效用評價，事實評價主要是條件性、輸入性的評價，效用評價則主要是結果性、輸出性的評價。[33] “五唯”現象就是典型的符號性替代評價，導致不科學的教育評價導向。應堅持科學有效，改進結果評價，強化過程評價，探索增值評價，健全綜合評價，充分利用信息技術，提高教育評價的科學性、專業性、客觀性，這就是強調實質性評價。[34]應依據《總體方案》就各評價對象的綜合評價改革的內容進行規定，突出實質性評價的具體指向，引導高校多元治理主體務本求實，充分發揮合力，共同提升高校辦學成效。

總之，探索與推進高校治理現代化是新時代的重大命題之一，在黨的領導下多元主體協同共治是實現高校辦學成效可持續提升的關鍵所在。應通過教育評價綜合改革對高校治理主體進行規范與賦能，優化高校治理制度的運行和效能，增強動力、提高辦學成效，形成中國特色結構性高校治理模式，持續推進新時代高校治理現代化。

本文系北京高等教育本科教學改革創新項目“面向國家治理現代化的財經院校公共事業管理一流本科人才培養體系改革”（課題編號：202296）研究成果

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（作者單位：中央財經大學政府管理學院、教育經濟與管理研究中心）

[責任編輯：于 洋]