比例與預防原則關系理論對氣候變化立法的闡釋效應

陳真亮 項如意

摘要 為加快中國氣候變化立法步伐，妥善處理比例原則和預防原則在氣候風險規制領域的控權與保權問題上存在的抵牾、混用，采取規范分析、比較分析等方法，對二者的適用關系進行立法論和解釋論相結合的研究。研究發現，學界對該兩項原則的關系存在三種理論主張。其中，取代關系說易引發氣候風險的過度預防問題；限制關系說可能會消解預防原則，致使氣候風險規制難以有效開展。相較而言，協同關系說更適宜指引中國氣候變化立法的建構路徑，有助于貫徹《中國應對氣候變化的政策與行動》等國家政策中的協調式新發展理念，同中國在氣候變化應對問題上的國家自主貢獻主張理念相吻合。通過進一步的學理、事理和法理闡釋發現，氣候變化立法有待將“雙碳”等議題納入生態文明建設整體布局和環境法規范體系。協同關系說對中國氣候變化立法的指引包括：①堅持總體國家安全觀，將適度風險預防原則全面融入氣候變化立法，推進氣候風險規制的規范解釋、氣候變化法治原則與制度體系融貫；②促進氣候變化減緩性工作的循序漸進、氣候變化適應性工作的防微杜漸，優化減緩與適應兼顧并重的氣候變化因應制度體系；③推動減污降碳協同增效，構建不同地域、不同行業及央地政府之間“共同但有區別”的氣候風險合作治理與責任分工體系；④緩解氣候風險規制中自由價值與安全價值間的緊張沖突，強化行政法與環境法的溝通與協調，推動環境法律規制實現由基于確定性的傳統秩序行政和福利行政向基于不確定性的風險行政轉型，從而促進氣候法學的發展。

關鍵詞 風險規制；比例原則；預防原則；協同關系說；氣候變化立法

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）03-0091-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230521

比例原則是審查所有裁量性行政行為的統一基準［1］。該原則立足于限制公權力濫用的基本理念，主張對行政行為的適當性、必要性與均衡性進行全面審查，以促進行政機關自由裁量權的規范行使。預防原則又稱風險預防原則、謹慎原則或保護原則，是現代環境法最具代表性的原則。依照預防強度的不同，其內涵或可表述為除非能夠充分證明不存在風險，否則均應采取風險預防措施，又或可表述為不確定性的存在不能作為不采取風險預防措施的理由。盡管表述有所不同，但其所傳遞的防患于未然的理念均要求前移風險規制的干預界限，擴張行政權力的作用領域。如今，比例原則與預防原則已分別成為現代行政法與環境法的重要基本原則，并在氣候風險規制乃至“全球風險社會”治理［2］中發揮日益重要的理論指導作用。2015年《巴黎協定》（TheParis Agreement）簽署之后，域外國家的相關立法主要有《德國聯邦氣候保護法》《法國綠色增長和能源轉型法》《英國氣候變化法》《瑞士聯邦二氧化碳減排法》《墨西哥氣候變化基本法》《澳大利亞氣候變化法》和《日本全球變暖對策推進法》等。

然而，這兩項法律原則在氣候風險規制的控權和保權、民主理性與科學理性等問題上存在一定的緊張關系，比如，政府在履行氣候變化、環境與健康等領域的風險預防義務過程中具有較大的規制權限和裁量空間，容易出現行政規制的“選擇性失語”和“運動式執法”問題，造成對公眾環境健康權益的保護不足或對個人自由、企業經濟自由的侵害過度［3］，使得氣候變化風險預防領域的規制出現很多問題。對此，氣候風險規制作為典型的裁量性行政行為，內在要求行政機關秉持比例原則，以防止行政不作為、行政恣意或行政怠惰。氣候風險的不確定性、復雜性也迫使政府依照預防原則不斷擴張裁量空間。那么，氣候風險規制應如何處理二者的適用關系問題，究竟是優先適用比例原則還是預防原則，抑或是二者并重適用？中國堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持減緩與適應氣候變化并重，不斷促進氣候風險規制的法治化、主流化。因此，明確該兩項原則在氣候變化法治建構中的關系和定位，不僅關系到氣候風險規制措施的有效性，影響中國“雙碳”目標與減污降碳協同增效的實現，還關系到對公民基本權利限制的合法性，影響氣候變化立法的內容與進程，乃至該兩項法律原則在氣候變化訴訟中漏洞填補、價值宣示、規范解釋和規范選擇等功能的發揮。鑒于此，有必要系統梳理既有比例原則與預防原則關系學說的理論要義、局限性及其象征性立法例，并探求更為適宜的關系理論，從而指引中國氣候變化立法的規范建構。

1 比例原則與預防原則的關系學說及其象征性氣候變化立法

縱觀學界關于比例原則與預防原則關系的既有研究，可以將其歸納為以下兩種學說：一是取代關系說，即主張以預防原則取代對比例原則的適用。杜儀方［4］認為風險預防的強度不足可能導致其結果失敗，進而造成社會公共利益的巨大損失。為避免更大風險損害的發生，更好地維護社會公共利益，需以預防原則取代對比例原則的適用。二是限制關系說，即主張以比例原則限制預防原則的適用。王貴松［5］認為政府在風險行政中擁有的裁量空間過大，容易侵害自由權、財產權和發展權，應當對風險預防措施進行合比例性審查甚至合法性審查。該兩種學說各具備一定合理性，但也存在一定的理論問題。例如，取代關系說容易引發氣候風險的過度預防，進而導致風險規制效率低下、經濟社會與環境發展失衡；限制關系說可能會從根本上消解預防原則，致使氣候風險規制難以有效開展。而氣候變化立法有狹義與廣義之分，狹義的氣候變化立法是指氣候變化的國家專門立法，廣義的是指與氣候變化應對相關的所有法律規范的集合，包括央地專門立法、相關立法以及其他立法中相關的規定。前述兩種關系學說在域內外氣候變化立法領域均擁有其象征性立法例或司法判例。

1. 1 取代關系說的理論要義及氣候變化立法例

取代關系說是在氣候風險規制中對預防原則貫徹最為徹底的一種學說。該學說主張氣候風險規制的強度與收益間成正向關系，貫徹預防原則的行為本身便是比例原則的適用結果。因此，氣候風險規制僅需遵循預防原則，而無需接受來自比例原則的理論約束。換言之，政府在氣候風險規制中僅需考慮如何有效避免氣候風險的損害發生，而無需過多考量采取預防措施需承擔的社會成本。如此，勢必會將氣候風險規制導向強預防原則，即除非能從科學上證明某項活動不會加重氣候風險，否則政府均應采取預防措施。顯然，較之其他關系理論，取代關系說有助于避免氣候風險損害的發生與擴大，維護環境公共利益。

取代關系說在域內外氣候風險規制領域不乏立法例和訴訟判例。例如，1992年《里約環境與發展宣言》第15條規定：為保護環境，各國應在可能范圍內廣泛采取預防措施。凡存在可能造成嚴重且不可逆損害的威脅時，不能因為在科學上缺乏確定性證據，而延緩采取防止環境惡化的措施。2004年法國《環境憲章》第5條規定：當損害的發生會對環境造成嚴重且不可逆轉的影響時，盡管根據科學知識這種損害的發生是不確定的，政府仍應通過適用預防原則，在其職權領域內建立風險評估程序和采取臨時性措施來防止損害發生?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第2條以“源頭治理，規劃先行”式的預防原則推進溫室氣體和大氣污染物的協同控制，但未作出有關比例原則的規定。2007年，美國聯邦最高法院在“馬薩諸塞州等訴環保局”（Massachusettset al. v. Environmental Protection Agency）一案中確立判例法規則：盡管監管本身不足以扭轉全球氣候變暖，但為減緩該趨勢而對來自交通部門的溫室氣體進行監管是環保局的職責［6］，這表明美國法院早已開始適用強預防原則，對政府的氣候變化應對措施及其減排義務進行司法審查和評估。2015年，在被譽為“史上最強氣候變化案”的Urgenda 基金會訴荷蘭王國案（Urgenda v.State of the Netherlands）中，荷蘭海牙上訴法院援引歐洲氣候政策中的高水平保護原則、預防原則，認定荷蘭政府自行降低減排目標與調整減排政策的行為違法。

但同時，取代關系說因傾向于簡單的、不計成本收益的、不計損害發生概率及損害大小的主張和做法，而受到各界質疑甚至批判。理由是，貫徹強預防原則所付出的法律規制成本或許將遠超氣候風險本身所造成的損失，況且被預防的氣候風險損害極有可能不會發生。在此情形下，如果政府為預防氣候風險而不顧一切地投入成本，并不符合行政效率原則與合理行政原則，甚至會有濫用行政權的嫌疑。支持者面臨的一個挑戰是，澄清何時可能發生有害事件的證據足以將這種可能性視為真正的可能性。該原則的合理版本必須闡明一些認識閾值，或最低限度要求，規定何時采取預防措施是合理的［7］。為此，Posner［8］主張該理論學說的適用范圍需要調整，認為強預防原則僅適用于可能引發災難性后果的風險。但新問題隨之產生，在科學不確定下如何認定某項風險屬于可能引發災難性后果的風險呢？取代關系說的支持者傾向于將氣候風險納入這一概念的涵攝范圍，而反對者則主張將氣候風險排除出其涵攝范圍。可見，預防原則在風險和不確定性區分問題的答案似乎是模棱兩可的。前述理論修正嘗試仍未能完全解決采取氣候風險預防措施的情境和條件問題。

前述爭論其實均圍繞一個問題展開，即氣候風險所具有的不確定性究竟是運用科學的常規特征，還是應當等待并要求更多科學性的信號呢？［9］取代關系說在該問題上的態度是放棄持續性的氣候風險信息收集，堅持采取高強度的氣候風險預防措施而不適時作出調整。因此，無論如何精心設計取代關系說的適用條件，當靜態的預防措施遇到動態的、不確定的氣候風險時，均將難以避免氣候風險過度預防問題的發生，進而違背合理行政原則與行政效率原則的精神理念。

1. 2 限制關系說的理論要義及氣候變化立法例

限制關系說是當前法學界較為流行的理論學說。正如美國學者桑斯坦［10］所言：預防原則本身無法指出何種程度的預防是適當的。不少學者試圖將有關比例原則的研究成果引入預防原則的理論建構中，以彌補后者指向不清的適用缺陷。該學說的基本主張是對預防原則的適用應在比例原則的限制下進行。換言之，行政機關在實施氣候風險行政前，應確保手段有助于預防風險，并且是損害最小的、損害與收益成比例的。依照表述方式的不同，限制關系說可分為外在限制說與內在限制說。前者將比例原則與預防原則視為兩項獨立原則，而后者則將比例原則理念解釋吸收進預防原則，并主張結構化的預防原則內含整體比例原則、最小最大值原則等與比例原則密切相關的子原則［11］。但無論運用比例原則對預防原則的適用進行外部抑制或內部限制，均有助于推進對氣候風險規制的成本收益分析，避免過度預防。因而，也有助于防止政府以氣候風險預防為名過于限制或侵害公民權益。

域內外不乏采取限制關系說的立法例。例如，1992年《聯合國氣候變化框架公約》第3條第3款規定，應對氣候變化的政策和措施應講求成本效益，確保以盡可能低的費用獲得全球效益，從而明確預防原則在氣候風險行政中的適用應符合成本收益法與比例原則。1993年日本《環境基本法》既在第4條明確科學確定性前提下的預防原則——環境保全必須以科學知識充實條件下的防患于未然作為宗旨，又在第22條第2款規定：在具體措施方面，國家應適當調查研究環境保全措施的效果及其對中國經濟的影響等，同時在必要場合靈活采取環境保全措施，即要求預防原則應在比例原則限制下予以規范適用。2018年《世界環境公約草案》第6條規定：如果存在對環境造成嚴重或不可逆損害的風險，不能以缺乏確鑿證據為由推遲采取有效且成比例的措施來防止環境退化。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）在第5 條規定預防為主的基本原則，又在第4條規定使經濟社會發展與環境保護相協調的合目的性協調發展原則。從目的和手段關系的視角看，第4條實際上是比例原則在環境保護領域的特殊規定。

但限制關系說能否有效指導氣候風險規制，仍有待商榷。就適當性而言，氣候風險所具有的不確定性導致預防措施很難發揮實效。實踐中有大量案例表明，針對某種風險所采取的預防措施，可能造成部分潛在性收益的喪失或催生其他替代性風險。就必要性而言，片面重視氣候風險過度預防問題可能會催生氣候風險預防不足問題。比例原則立足于公民對政府的防御權，其原有內涵對于具體指導政府如何積極作為以預防氣候風險并無增益。相反，如果嚴格依照比例原則的法教義學理論審查氣候風險規制，則可能會過度束縛政府權力，使其很難靈活采取措施以有效預防氣候風險。就均衡性而言，氣候風險預防的規制目標往往是模糊的，在科學不確定性的背景下，政府很難及時全面知曉氣候風險預防措施的成本與收益是否成比例，而以事后掌握的信息去苛責政府在事前所采取措施的做法是不明智、不合理且不近人情的?？傊拗脐P系說造成比例原則理論對預防原則的過度侵入，最終可能會消解預防原則，并致使氣候風險規制難以有效開展。

1. 3 協同關系說的理論要義及氣候變化立法例

前述兩種關系理論過于強調比例原則或預防原則的各自作用，未能妥善處理該兩項法律原則在氣候風險規制中的交互關系，不利于協調各利益相關方采取共同行動?？v觀中國現行氣候風險規制措施，因風險溝通不暢、利益論證缺乏和風險分擔失調而屢受挫折，或因規制手段調整與社會經濟變遷不同步而深陷困境。而在風險預防理念下，氣候風險規制乃至生態環境治理體系改革的先決條件是明晰法律規制目的，并確立能夠協調經濟發展與環境保護、合比例性的、適度風險預防的氣候法治理論。黨的二十大報告要求，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。因此，有必要在氣候變化法治建構中對比例原則與預防原則間的關系加以協調，以消解片面化理解或機械適用所產生的負面影響，可謂之協同關系說。亦即兼采比例原則與預防原則的核心理念，統籌考慮資源能源安全、應對氣候變化與保護生態環境、經濟可持續發展等各項因素，統籌國內國際大局，促進能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變，建構以氣候風險適度預防為核心的制度體系。

目前，中國仍尚未出臺體現協同關系說的應對氣候變化國家專門立法，部分原因在于學界仍尚未就氣候變化立法與碳中和立法的關系協調問題達成共識。比如：常紀文等［12］建議將低碳發展和碳達峰、碳中和等作為氣候變化法的立法目的，這實際上是主張將碳中和立法嵌入氣候變化立法之中。孫佑海等［13］建議將制定碳中和立法作為制定氣候變化專門立法前的過渡階段。也有的主張將氣候變化立法視作碳中和立法的一部分，通過制定氣候變化應對法，補救碳達峰碳中和法制框架下的國家專門立法的缺失［14］，建立系統科學的碳排放管理體制、通過協同立法減少碳中和法律適用沖突、完善配套措施確保碳中和法律的執行力，逐步建立與國際接軌、統一協調且具有中國特色的碳中和法律制度體系［15］。

這些學術探討實際上涉及氣候變化立法模式的兩種主張：一是采取“綜合型+分散型”立法模式。例如，潘曉濱［16］主張中國氣候變化立法需要確立一套以政策性氣候變化應對基本法作為核心層，以減緩和適應立法為密切聯系層，以保障性制度等相關性法律作為支持層，以碳排放交易為關鍵著力點的“三層級一關鍵點”的應對氣候變化法律體系。余耀軍［17］則主張采用“直接立法+間接立法”式的雙階體系構造模式，建議制定混合型的《中華人民共和國應對氣候變化法》，作為低碳法律體系的政策性、基礎性法律，并以此為依據修訂完善相關法律法規［18］。二是采取以單行法為過渡的綜合型立法模式。例如，李艷芳等［19］建議在綜合型立法出臺前，先分別制定所需調整的社會關系相對簡潔、立法協調難度較小的低碳發展促進法和適應氣候變化法，或者由國務院制定法律效力較低位階的碳排放交易管理條例。

為此，中央全面依法治國委員會在2022年將“推進應對氣候變化立法進程”列為年度工作要點。生態環境部、國家發展和改革委員會等7部門聯合印發的《國家適應氣候變化戰略2035》（環氣候〔2022〕41號）要求加強氣候變化監測預警和風險管理，將人體健康、水資源、農業等列為適應氣候變化重點領域，建立完善適應氣候變化相關法律法規和制度體系、健全適應氣候變化協調工作機制等。生態環境部等7部門聯合印發的《減污降碳協同增效實施方案》（環綜合〔2022〕42號）要求一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，強化目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同，增強生態環境政策與能源產業政策協同性。這些國家頂層設計均體現氣候變化應對的系統思維、統籌思維。但由于國家政策難以簡單平移為法律，立法機關仍有待將政策話語轉譯為法律規則，將溫室氣體協同減排嵌入生態文明法治體系，使氣候變化的協同治理真正成為氣候變化因應和風險規制的國家基本戰略。

2 中國氣候變化立法采取協同關系說的理論闡釋

相較而言，協同關系說在規范解釋與立法建構方面更具優勢。其既具有政治、事實與功能維度上的可行性，也有助于推進預防原則的精細化、比例原則的普適化及各自的規范適用，從而促進氣候變化法治原則體系融貫，消弭行政法與環境法規范的部分對立或隔閡。以下分別從學理、事理、法理等維度予以闡釋論證。

2. 1 學理闡釋：適宜指引中國氣候變化立法的建構路徑

從學理維度來看，協同關系說更適宜指引比例原則與預防原則在中國氣候變化立法中的規范表達。協同關系說將二者定位為相互平等、相互促進的適用關系，而非其中一項法律原則對另一項法律原則的否定或限制。這意味著二者在適用上并不存在固定的順位關系，也不存在何種隸屬或包含關系，而始終處于一種持續調整、靈活演變的動態均衡和協同配合狀態。進言之，協同關系說充分兼采比例原則與預防原則各自的核心理念，能夠在有效預防氣候風險的同時，避免規制過度或規制不足問題的發生。該學說并不強求政府一次性作出既符合比例原則又符合預防原則的氣候風險規制行為，而是將有關該兩項法律原則的內容審查分散至氣候風險規制的全過程［20］，并注重以下三個層次的適用條件。

首先，預防措施至少在被作出時被認為有助于減緩可能存在的嚴重氣候風險。一方面，嚴重風險的客觀存在是政府實施風險規制的前提條件，但氣候風險的不確定性使得政府很難在風險預防的初始階段便確認風險真實存在。此時，只能根據已有信息進行合理判斷，這是在兼顧風險預防與成本收益均衡要求的前提下，政府所能采取的最優方略。另一方面，適當性原則要求預防措施應當有助于減緩風險，否則就不應當采取預防措施。但氣候變化風險的變動性使得政府很難保證預防措施的穩定性及其在氣候風險規制的全程均具有適當性。因此，較為務實的做法是要求政府僅需擔保預防措施在被作出時的適當性。

其次，預防措施至少在被作出時是必要且損害最小的。預防措施在帶來氣候風險預防收益的同時，也會耗費政府的行政規制成本，并使得其他潛在收益全部或部分喪失。依照比例原則的子原則必要性原則的要求，行政規制成本與消失的潛在收益之和應當相對最小。然而，氣候風險信息的不周延性使得政府很難在最初就確保預防措施是必要且損害最小的。因此，為減緩氣候風險規制中比例原則與預防原則適用的緊張關系，對預防措施的必要性判斷只需限定在被作出時即可。

最后，根據最新風險信息對預防措施作出及時適當的調整。氣候風險的不確定性、變動性與信息的不周延性使得氣候風險規制很難一蹴而就。為回應氣候風險預防的最新要求，政府負有持續更新預防措施，并為公民環境健康權提供動態保護的義務。但預防措施的調整變動也有可能侵害部分行政相關人的信賴利益，產生氣候風險不當轉嫁的事實效果。為平衡對公民基本權利的動態保護與對第三人合法信賴利益的全面保障，政府在適時調整預防措施時，還需依照比例原則綜合權衡不同的利益與價值，在為基本權利提供動態保護的同時，避免給私人增加不必要的損害或負擔［21］，并且，對于因動態調整預防措施而損害的第三人合法信賴利益，還需要依法給予適當行政補償。

2. 2 事理闡釋：政治、事實與功能維度的三重可行性

從事理維度來看，中國氣候變化立法需構筑于應然與實然的交匯點。換言之，氣候變化立法需避免規范要求與現實情況相脫節。相較于前述兩種關系理論，中國氣候變化立法采取協同關系說更具政治、事實與功能等方面的現實可行性。

在政治可行性方面，采取協同關系說的氣候變化立法進路符合中國國情與國家利益。理由有三：一是揭示和批判國際“碳政治”中的生態帝國主義邏輯［22］。協同關系說同中國在氣候變化應對問題上的國家自主貢獻主張理念相合，在該學說指引下，氣候風險預防理應由主權國家基于本國國情與發展計劃自主實施，而不受任何域外勢力干涉。二是破除西方國家在對華貿易中構筑的綠色壁壘。在協同關系說的指引下，綠色關稅的征收應當合乎比例地予以開展。依照“誰受益誰擔責”的公平準則，西方國家不能只關注生產者碳責任，而完全忽視消費者碳責任［23］的客觀存在。將國際貿易中的氣候風險預防責任全然歸于生產者或出口國顯然不合乎國際法與比例原則，反而應該由作為消費者與主要受益者的進口國承擔更為適宜。三是提升中國在氣候變化應對領域的國際領導地位。長期以來，氣候變化應對的國際話語權與規則制定權一直為歐美西方國家所壟斷。而采取協同關系說的氣候變化法治之構建有助于增強中國主張的號召力，為其他發展中國家參與全球氣候治理提供可資借鑒的中國法治方案。

在事實可行性方面，采取協同關系說的氣候變化立法可以確保國家義務不會超出其所不能承受之重。自2021年9月以來，《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發〔2021〕36號）《2030年前碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23號）等碳達峰碳中和“1+N”政策體系中的文件，均要求在能源、工業、建筑、交通等重點領域，以及煤炭、電力、鋼鐵、水泥等重點行業，出臺碳達峰碳中和的科技、財稅、金融等保障措施。這些均體現了國家強化區域協調發展和統籌組織實施路徑的決心。而協同關系說能夠較好適應這些現狀。具體而言，一是適應中國作為世界最大發展中國家的國情。協同關系說的立法適用將從事實層面給予中國更多碳排放空間與碳減排時間，以改善不充分、不均衡的發展現狀，進而強化應對氣候風險所需的全方位能力。二是契合經濟下行背景下中國碳減排壓力大的現狀特點。協同關系說能夠指導政府在當前氣候變化國際合作的不確定性與國內主要矛盾轉化的復雜性背景下，統籌好降碳減排與能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生產生活等多對復雜矛盾關系，進而有效應對可能伴隨的經濟風險、金融風險或社會風險，確保氣候風險行政的平穩運行。

在功能可行性方面，采取協同關系說的氣候變化立法有助于促進相關法律和政策的規范適用。具體而言，一是全面落實《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中的環境保護國家目標條款。根據《憲法》第26條的規范指引，國家目標條款對國家課以的環境保護義務包括控溫減排、碳中和與氣候變化應對國際協作等內容，其蘊含的氣候保護誡命因此也具有法規范性。國家和社會至少應承擔現狀維持、損害修復、質量改善等方面的氣候風險規制義務和氣候變化立法具體化任務。在協同關系說指引下，氣候風險規制對氣候的現狀維持、損害修復、質量改善等事項需要各有側重，并隨社會發展、氣候風險規制階段等方面的變化適時恰當調整，進而協調氣候變化立法的相對穩定性與氣候風險的不確定性間的緊張關系。二是處理《環境保護法》第4條與第5條所規定的基本原則之間的適用關系，在協調發展中推進風險預防，以風險預防促進協調發展。三是補強解釋《大氣污染防治法》第2條中有關預防原則的表述，為源頭治理、規劃先行的工作原則注入比例原則的理論內核，推進適度減碳。四是深入貫徹《中國應對氣候變化的政策與行動》等國家政策中的協調式新發展理念。尤其是通過“雙碳”的分階段式目標安排，推進減污降碳協同增效和經濟社會可持續發展。

2. 3 法理闡釋：促進氣候變化法治原則和制度體系的融貫

從法理維度來看，采取協同關系說可以有機統合氣候變化應對的科學原理與法律原理，并與中國實現“雙碳”目標的政策要求相契合，因此是促進中國氣候變化立法中法律原則和制度體系融貫的較優選擇。

一是通過規范預防原則的適用，促進預防性氣候變化訴訟和救濟體系的規范建構。如前文所述，預防原則被詬病之處在于其內涵的空泛性。盡管預防原則表達了風險預防的觀念，但其本身并不能為氣候風險規制提供具體指導。2015年1月6日，最高人民法院公布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（注釋〔2015〕1號）也沒有進一步釋明重大風險的判斷標準與依據。但通過與比例原則的協同適用，預防原則因內容空泛而缺乏可操作性，進而導致氣候風險規制的行政恣意等問題可得到一定紓解。比如，將預防性公益訴訟的類型從民事公益訴訟拓展至行政公益訴訟，將受案范圍從危害控制型拓展至風險預防型，將其責任形態從程序救濟拓展至實體風險防御［24］。尤其是要明確預防性環境公益訴訟或氣候變化訴訟的適用情形，構建預防性救濟制度體系，以最低成本實現最佳氣候風險規制和碳達峰碳中和目標。

二是可以拓展比例原則的適用領域，協調經濟社會發展與氣候變化應對的關系。比例原則的法律適用在傳統上通常以事后救濟形式出現，但這已難以滿足氣候風險規制防患于未然的特殊需求。為協調預防原則與自由秩序型憲法結構間的緊張關系，事前預防型的調控手段正被引入比例原則理論［25］，比例原則在某種意義上已具備促進氣候風險規制合理化的方法論意義。如前所述，要將比例原則引入氣候風險規制領域面臨多重法理阻礙。近年來，比例原則在適用法域上已實現由部門法向跨部門法的延展，并在適用范式上實現由規范命題到方法論的轉型。但是，氣候風險所具有的科技不確定性、機制變動性、影響廣泛性，仍使得傳統比例原則難以適用于氣候風險規制這一新興特殊領域，并時常引發氣候風險的預防過度或預防不足，造成公共資源的無端浪費或私人合法權益的普遍受損。但通過與預防原則的協同適用，比例原則在適用條件上可以實現從事實明確性向科技不確定放寬，在適用模式上實現由一次性審查向多階段審查的轉型，在適用功能上實現由事后救濟向事前預防的進階。進言之，將比例原則引入氣候風險規制領域，構建跨流域管理與區域管理相結合體制、跨部委綜合協調機制、區域一體化協同治理機制，可以加強碳排放的國內法治與國際法治互動，并在未來《生態環境法典》等相關法律中強化涉碳制度間的均衡協調，促進碳排放規制目標與制度體系的融貫。

三是可以促進氣候變化應對的協同立法和跨部門法調整。應對氣候變化的各項政策與法律是相互關聯的，而對這些政策、法律的協調不足，是導致出現氣候風險預防過度或預防不足的關鍵原因，需要將這些看似不同的氣候變化法規、責任、計劃和預防措施整合到一個連貫的體系當中［26］。因此，需要統籌協調氣候風險規制中的經濟、社會和環境的利益關系，兼顧應對氣候變化和保障民生，采取全面均衡的政策制度措施。加強《氣候變化應對法》與《大氣污染防治法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律在立法目的、基本原則和基本制度等方面的銜接，并對比例原則、預防原則等法律原則的被實現程度作出適當制度安排。而協同關系說以整體觀為要旨，以協同推進為目標。在法律原則的融貫方面，其能夠最大程度地同時實現比例原則所欲追求的自由價值與預防原則所欲追求的安全價值，從而體現法律原則作為“最佳化命令”［27］的特殊地位。在制度體系的融貫方面，協同關系說注重綠色低碳發展的黨規國法銜接與綜合交叉，強調碳排放規制與協同控制的制度設計需覆蓋源頭防控、過程控制、末端治理的碳排放規制全生命周期。這些均能夠為推動大氣污染物與溫室氣體的協同控制提供新的解釋思路。從而在氣候風險規制及央地專門立法中綜合運用該二項法律原則，并從總體上彰顯立法目的與立法理性、生態理性等。

3 協同關系說對中國氣候變化立法的指引效應

自2012年中國社會科學院法學研究所公布《中華人民共和國氣候變化應對法》（專家意見稿）以來，截至2024年1月1日，中國在氣候變化應對領域已出臺1項全國人大常委會決議、13項省級地方性法規、4項市級地方性法規、3項省級政府規章，但仍存在立法分散而難以形成合力、滯后于政策實施、缺乏專門的氣候保護基本法等問題。其原因主要在于：一是當前中國應對氣候變化立法仍處于從起步摸索到總結歸納的過渡階段，立法者采取漸進式策略，主動放緩應對氣候變化法進程，恰恰彰顯其審慎與理性［28］。二是《巴黎協定》所開創的國家自主貢獻與履約監督審查相糅合的全新方案，在相當意義上重塑了全球氣候治理秩序，也直接導致了已有草案的滯后性與不周延性。三是正在編纂中的《生態環境法典》設置了綠色低碳發展編，如何在法典化背景下統籌推進氣候變化立法或者碳中和立法，以及如何調和比例原則與預防原則的關系，是繼續討論的重要議題。鑒于此，協同關系說可以為國家與地方層面的氣候變化立法提供以下三方面理論指引。

3. 1 堅持適度風險預防的氣候變化應對基本原則

適度風險預防意指政府總體上應采取適當且必要的行政手段以預防氣候風險，并且規制成本應與氣候風險所可能導致的損害相均衡。這區別于傳統意義上的強風險預防與弱風險預防，是比例原則與預防原則的協同關系理論在氣候風險行政中的具體化。這既是基于中國當前在人口結構、能源供需、經濟社會轉型、高質量發展等考量下做出的妥適安排，也是防止出現運動式減碳和一刀切式減碳等氣候風險過度預防問題的合理抉擇。具體建議如下。

一是在立法目的條款中規定推進經濟社會發展與氣候變化應對相協調。立法目的蘊含著一部法律的價值定位和目標預設，明確立法目的，有助于廓清立法的邏輯起點，進而為氣候變化立法提供應然的制度模式與實證規范的法律解釋標準［29］。至于如何規定面向氣候變化以及融合碳達峰碳中和的立法目的條款，相關地方立法可資借鑒。例如，《青海省應對氣候變化辦法》《山西省應對氣候變化辦法》等均將最終立法目的指向推進經濟社會可持續協調發展。如此，既能體現中國氣候變化立法以人為本、高質量發展理念，同時也有助于氣候風險行政的協同配合并增強氣候變化立法的系統性、整體性、協同性。

二是在法律原則條款中規定適度風險預防原則。采取何種氣候變化立法的基本原則，攸關該法律的基本性質、價值取向與發展方向等問題。對此，相關立法或專家建議稿均可提供借鑒。例如，應對氣候變化的地方性法規或省級政府規章大多規定了統籌規劃、保護優先、合理利用、趨利避害等原則性內容。其中，保護優先、趨利避害等內容體現積極應對，預防為主的原則理念，而統籌規劃、合理利用等內容則暗含科學應對，適度規制的比例原則理念。2012年《中華人民共和國氣候變化應對法》（專家建議稿）第4條、第6條、第8條所規定的可持續協調發展原則、減緩與適應并重原則、政策協調原則等基本原則，均體現比例原則與預防原則的協同理念。因此，國家氣候變化立法有必要提煉法律原則的公因式，將適度風險預防原則作為指導這些地方性法規或政府規章的上位法原則。在表達形式上，建議以獨立規范或完整條款的形式對比例原則和預防原則分別作出規定，以充分發揮這兩項基本原則條款輔助氣候風險行政及司法裁判的規范功能。

三是堅持總體國家安全觀，將適度風險預防全面融入氣候變化立法。黨的二十大報告要求“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“積極穩妥推進碳達峰碳中和”“有計劃分步驟實施碳達峰行動”。在立法進程中，應以社會經濟發展情況和現實需求確定階段性立法目標，以適度轉化為原則推進氣候政策向法律轉化［30］，并統籌安排相關配套法律法規規章的立改廢釋工作，實現立法進程與碳達峰階段和碳中和目標實現階段的協同對應［31］。建議制定《氣候變化基本法》或《應對氣候變化法》，強化立法推進、合作治理、保障實現等工作。首先，氣候變化立法重點在于推進立法目的協同、體制機制及法律制度的協同，以及既有相關法律間的規范協調，并運用比例原則對央地氣候變化立法進行合憲性審查。其次，重點對環境資源監管體制進行調適與創新，建立跨部門、綜合性的統一議事協調機構，優化統一監管與多部門協同配合、公眾深度參與的治理體系。再次，針對綜合性或專門性立法實施暴露的問題，及時修正立法目的、基本原則、核心制度等，加強黨規國法的多元規范協同。最后，將氣候風險預防全面嵌入生態文明建設整體布局，提煉各項分散立法中的共性規則并融入國家氣候變化立法，兼顧實現永續發展、生態-社會系統韌性建設、循環經濟轉型等多重目標，系統性推進氣候變化立法。

3. 2 優化減緩與適應并重的氣候變化因應制度體系

建立健全減緩與適應并重的氣候變化因應制度體系，既是基于氣候科學的現實考量，也是遵循協同關系說的必然選擇。其中，減緩是指通過減少碳排放或增加碳匯，降低氣候變化速率。在此過程中，已生成的氣候風險不會消除并仍在不斷累積。適應是指通過加強氣候風險識別與管理，充分利用有利因素與防范不利因素，以減輕氣候風險所造成的損害。相比而言，減緩性氣候風險規制具有長期性、艱巨性，更需遵循比例原則以循序漸進。而適應性氣候風險規制具有現實性、緊迫性［32］，更需遵循預防原則以防微杜漸。為化解氣候風險并盡可能減輕損害，有必要將比例原則與預防原則分別融入減緩性與適應性制度構建當中。

中國在氣候變化的減緩與適應等方面已取得一定制度成果。其中，較為成熟的減緩性制度有兩種：一是總量控制與交易制度。代表性立法有《碳排放權交易管理暫行條例》《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》等。地方層面也曾在其地方性法規或政府規章中作出了相關規定，比如《寧波市氣候資源開發利用和保護條例》第33條要求建立逐年的溫室氣體排放清單制度。二是目標責任與考核制度。比如《大氣污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國濕地保護法》等均已明確各級人民政府的環境保護目標責任，并通過考核機制促進碳減排或碳增匯。較為成熟的適應性制度主要有三種：一是氣候風險監測預警制度。比如《青海省應對氣候變化辦法》第12條、《山西省應對氣候變化辦法》第37條均要求氣象主管部門會同有關部門，加強對氣候變化和極端氣候事件的監測，為防災減災行動的實施提供依據。二是氣候災害防治制度。比如《江蘇省氣候資源保護和開發利用條例》第26條、《江西省氣候資源保護與利用條例》第23條均要求適時開展人工影響天氣作業。三是氣候可行性論證與資源規劃制度。比如《安徽省氣候資源開發利用和保護條例》第29-31條將氣候可行性論證列為城鄉規劃與工程建設的必經環節，《廣東省氣候資源保護和開發利用條例》第19條規定氣候資源保護與利用規劃制度。

然而，當前的應對氣候變化央地立法無論是外在完整性抑或內在融貫性均遠未達到體系化的程度，前述兩類制度構建仍有完善空間。其中，在減緩性制度構建方面，同類制度間存在一定的制度重疊、制度沖突、制度缺位等問題，導致政府規制過度或規制不足，影響氣候風險行政效率。例如，碳排放配額制度與用能權制度、碳排放目標責任制間分別存在同質化或對立化傾向［33］，并且中國目前尚未建立碳稅制度、碳匯制度、資源生產率領跑者制度等。現行法律規范在規制公民碳排放方面也存在諸多問題，如《加中華人民共和國節約能源法》中的公民內容缺失、綠色消費制度失效以及市場激勵措施等相關法律不盡完善等［34］。而在適應性制度構建方面，《國家適應氣候變化戰略2035》（環氣候〔2022〕41號）指出現階段還存在工作體系不完善與重點不突出、重點領域與區域適應氣候變化能力較弱、知識經驗供給不足等問題。這需要充分利用現有生態文明制度體系協同促進低碳發展，通過源頭治理、系統治理、綜合治理相結合的制度設計來實現溫室氣體減排和推動減污降碳協同增效。

對此，可在協同關系說的理論指引下進行立法協同與制度體系優化，加快完善協同增效相關法律法規，強化多元政策工具統籌協同與優化差異性政策的管理協同［35］。一方面，在減緩性制度構建中需更多偏向比例原則，以加強同類制度間的制度耦合、制度選擇、制度查漏補缺等工作。例如，加快建立健全碳排放配額制度，推進其與用能權制度實施的指標換算、數據共享、機構合一；促進碳排放目標責任制等命令—控制型規制手段逐步讓位于碳排放配額制度等市場激勵型規制手段；探索構建碳匯交易等新型制度，促進經濟生態化、生態經濟化和城鄉共同富裕［36］。另一方面，在適應性制度構建中需更多偏向預防原則，統籌碳達峰碳中和與生態環境保護相關工作，強化目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同。對此，域外相關實踐可資借鑒，例如：英國設立氣候變化委員會［37］，以整合與協調各政府部門的管理職能，健全氣候風險評估標準體系，完善氣候風險溝通機制，促進各環節內容有效銜接，最終形成集氣候系統觀測、影響風險評估、采取適應行動、行動效果評估為一體的工作體系。日本《氣候變化適應法》第12條至第15條規定地方有權聯合制訂跨區域適應氣候變化規劃，組建跨部門的統一指揮或議事協調機構等，以強化適應氣候變化的區域協同、部門協同、制度協同。美國在氣候變化應對領域采取環境聯邦主義，在國家氣候變化立法條件尚不成熟的情況下，鼓勵地方依照本地實情探索推進立法，為未來制定相對完善的國家氣候變化法積累知識與經驗［38］。

此外，還要協調好氣候風險規制中行政權和司法權的關系。一方面，要充分發揮激勵型規制、信息規制、社會化規制等彈性規制手段的功能，強化氣候風險規制的行政優益性，但要防止過于倚重威懾型執法。另一方面，在構建預防性的氣候變化公益訴訟制度過程中，法院要發揮主觀能動性，對法律進行合理解釋與適用，以確保應對氣候變化法律制度實施過程中出現的各類風險得到及時有效化解［39］。同時，也要堅持司法權的謙抑性，防范司法權能動過度或任意擴張，對行政權造成不合比例性的過度干涉。進言之，氣候變化的司法治理應當樹立溫和司法能動主義理念，規范建構下司法的有限作為，以及裁判過程中的司法方法重整［40］。既要馴化、控制行政權，以法官釋法、對氣候風險行政進行形式合法性審查，同時也要以推動政策形成、規則制定、制度設計等方式促進政府高效完成氣候風險行政的目標和任務。

3. 3 構建共同但有區別的氣候風險預防責任體系

共同但有區別的責任可被解構為同等情況同等對待的同一性正義與特殊情況特殊對待的差異性正義［41］，這與協同關系說所強調的適度氣候風險規制理念不謀而合。特別是《巴黎協定》生效后，國家自主貢獻機制賦予中國履行溫室氣體強制自主減排的國際義務，通過國內法機制予以實現。增強溫室氣體控制協同規制和自主規制并形成合力需要法律、政策的調整和改革，主要對策就包括制定氣候變化應對專門法律［42］。因此，中國氣候變化立法需要堅持碳減排義務覆蓋的共同原則與時空分配的區別方法，在地域間、行業間、央地政府間構建共同但有區別的氣候風險規制體系，從而實現利益協調、利益整合與利益共進的氣候善治目標。這既是堅持環境法義務重心論［43］以保障公眾合法權益的務實做法，也是強化法定義務主體的氣候風險預防責任，增進氣候變化立法實效和制度績效的必然選擇。

一是強化不同地域間的氣候風險協同預防責任。鑒于綠色金融、氣候投融資、碳市場等項目的地方試點已產生先行優勢，碳中和進程與地方立法的區域分化差異愈發明顯。例如，《青海省應對氣候變化辦法》規定發展林業碳匯等氣候變化適應性措施，在氣候風險應對上偏向比例原則；《山西省應對氣候變化辦法》在章節體例安排上，則優先規定能源結構改革等氣候變化減緩性措施，在氣候風險應對上偏向預防原則。因此，有必要對各省氣候變化因應立法工作進行類型化與經驗總結，在堅持減緩與適應并舉的總方針下，按照應對能力、應對需求與生態脆弱性等要素，將全國劃分為適應性優先區與減緩性優先區。建議基于不同地域的異質性，構建有利于應對氣候變化的國土空間總體規劃和專項規劃，強化區域應對氣候變化行動，提升重大戰略區域應對氣候變化能力。在規制內容的分配上，鼓勵適應性優先區更多承擔氣候變化適應性責任，減緩性優先區更多承擔氣候變化減緩性責任。同時，還應注意綠色低碳發展的滯后地區與先行地區之間在轉型慣性上的差距及其相應的區域制度差異。

二是強化不同行業間的氣候風險協同預防責任。為適應不同行業的氣候變化應對需求，建議依照不同行業的結構與特點，構建差異化的氣候風險預防責任。比如，發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等行業部門與氣候變化誘因的聯系最為緊密，因此針對這些行業的立法應更加偏向預防原則，這些行業部門也應優先納入碳交易、碳金融等相關法律制度的規制范圍，以承擔更多的氣候變化減緩性責任。而鑒于農業、林業等其他行業部門與氣候變化誘因的關聯度較小，因此對其規制應偏向能兼顧和促進生態、生產與生活三生共贏的比例原則，承擔氣候變化的適應性責任。例如，農業農村主管部門需強化農業應變減災工作體系，構建適應氣候變化的糧食安全保障體系；林業與草原主管部門需推進造林綠化工程，不斷增強生態系統的碳匯能力。

三是強化央地政府間的氣候風險協同預防責任。在縱向上，當前央地政府間的氣候風險規制責任分配與履行還存在依賴于運動式治理、專項治理、壓力型治理等非常規手段的問題，盡管能快速解決一些氣候治理歷史難題，但其并未突破傳統國家治理模式，難以有效避免氣候治理中央地關系的“ 統死放亂”怪圈和周期性震蕩［44］。中央集權與地方分權只是國家治理的形式而非目的，二者各有優勢。其中，前者在于防范氣候風險規制目標離散，實現氣候風險規制行為的標準化、一致性，保障氣候風險規制所需資源和條件迅速成就［45］，適合對緊迫風險的規制。后者在于防止央地政府間氣候風險信息的傳遞失真，為適當氣候風險規制措施創造條件，適合于對非緊迫風險的規制。因此，建議依照地方自主為原則、中央介入為例外的公法輔助原則，對央地政府間的責任分擔事項作出合理差異化安排。對于緊急且重要的事項，應允許中央政府強勢介入地方氣候治理；對其余事項，應給予地方政府充分的規制自主權，允許其依照本地實際對中央政策內容作出適當調整。

4 結 語

綜上，氣候風險規制中比例原則與預防原則的關系問題源自法律的自由價值與安全價值間的緊張沖突。依照比例原則的要求，政府在氣候風險規制中不得過度限制公民的自由權利。而為保障公眾環境健康權益免受氣候風險的侵害，又迫切需要強化政府氣候風險預防義務的履行?？梢?，比例原則與預防原則在理論和實踐的雙重層面均具有內在張力。如果過分倚重其中某一原則，可能會對氣候風險規制和經濟社會發展產生不利影響，因此有必要調和二者間的緊張關系。相較而言，協同關系說更具理論與現實可行性。其肯定這兩項法律原則各自的存在與適用價值，因而與氣候風險規制的統籌兼顧目標相契合，有助于促進行政法和環境法的溝通與協調，妥善處理法律事實和法律價值間的交互影響關系。當前氣候變化等環境風險問題復雜多變，因而持續挑戰著傳統法律理論。如果固守原有理論不加以更新，將難以適應氣候風險規制的現實需要。而不講條件地或激進地適用預防原則，也可能會破壞原有法治秩序并滋生公權力濫用等問題。

環境法作為特殊的部門行政法，更有待從基于確定性的傳統秩序行政和福利行政，轉向基于不確定性的風險行政模式，從而促進氣候法學、海洋法學等新興學科的發展。在協同關系說的理論指引下，氣候變化立法應當形成比未來的《未來的能源法》《碳達峰碳中和促進法》等相關立法更加特色鮮明的法律規范體系。首先，氣候變化法應兼具授權法、保權法與控權法的三重性質。除了積極的行政給付與風險預防之外，還需設置更多法律審查制度全程監督預防措施的作出是否合理，以保障公民自由權利不受過度侵犯、避免公眾環境健康權益保護不足。其次，氣候變化法應兼具適度性與預防性。在法律規范構建上，既需考慮當前的社會經濟可承受能力，又要兼顧長遠的氣候風險預防需求、國家總體安全和利益。最后，氣候變化法應兼顧科技關聯性、制度穩定性與政策適應性，從法律、市場、政策等多方面保障氣候正義的實現與氣候治理現代化。建議在未來的《未來的生態環境法典》“綠色低碳發展編”的核心制度設計中，加強與氣候風險規制前沿科技的銜接，為國家氣候變化政策的調整預留必要空間。

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（責任編輯：于杰）