我國家庭教育地方立法的特征、問題與展望

摘要：家庭教育作為個體成人的基礎(chǔ)，其水平直接關(guān)系到下一代的健康成長、千家萬戶的福祉與國家民族的未來。本研究通過內(nèi)容分析法對12份省級行政區(qū)家庭教育促進(jìn)條例的文本結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、各主體責(zé)任以及法律責(zé)任進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各省條例呈現(xiàn)出結(jié)合實際情況、體現(xiàn)地方智慧、強調(diào)促進(jìn)功能、突出懲戒弱化、整體設(shè)計規(guī)范、內(nèi)容較為全面的特征，其中也存在著表述有待明確、機制有待健全的問題。本研究認(rèn)為，新時代家庭教育促進(jìn)條例的修改與制定應(yīng)朝向明確權(quán)責(zé)劃分、健全保障機制、總結(jié)地方經(jīng)驗的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：家庭教育促進(jìn)條例 政策文本 政策特征

一、問題提出

家庭教育作為個體成人的基礎(chǔ)，其水平直接關(guān)系到下一代的健康成長、千家萬戶的福祉與國家民族的未來。2023年10月，習(xí)近平總書記在同全國婦聯(lián)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話時指出：“家庭和睦、家教良好、家風(fēng)端正，子女才能健康成長，社會才能健康發(fā)展”，進(jìn)一步肯定了家教家風(fēng)對個人發(fā)展與社會建設(shè)的重要價值。[1]但隨著我國社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生了深刻變化，“生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教、教而不當(dāng)”等問題日益凸顯，亟需通過法治干預(yù)予以解決與回應(yīng)。[2]在此背景下，部分地區(qū)先行先試，積極開展家庭教育立法探索與實踐工作，為《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱《家庭教育促進(jìn)法》）的制定與落實提供了豐富的立法與實踐經(jīng)驗。[3]

本研究以“家庭教育”作為關(guān)鍵詞在北大法寶網(wǎng)站以及各省市人大平臺網(wǎng)站及相關(guān)部門的政府平臺網(wǎng)站進(jìn)行搜索，截至2023年12月15日，共獲得12份省級行政區(qū)家庭教育促進(jìn)條例（不含港、澳、臺地區(qū)）。本研究以上述12份地方立法文件作為研究對象，運用內(nèi)容分析法，對各條例的文本結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、各主體責(zé)任以及法律責(zé)任等方面進(jìn)行政策文本分析，以直觀呈現(xiàn)我國地方家庭教育立法的特征與問題，進(jìn)而為《家庭教育促進(jìn)法》的落實與后續(xù)修改歸納地方智慧，并為地方家庭立法或修訂提供理論支撐。

二、我國地方家庭教育立法的內(nèi)容分析

本研究采用內(nèi)容分析法，對12份省級行政區(qū)頒布的家庭教育促進(jìn)條例的政策內(nèi)容進(jìn)行梳理，從條例的出臺時間、橫向構(gòu)成以及縱向?qū)蛹壍榷鄠€維度出發(fā)，構(gòu)建起我國地方家庭教育促進(jìn)條例法律譜系，如圖1所示。

（一）家庭教育促進(jìn)條例的文本結(jié)構(gòu)分析

本研究在對地方家庭教育立法的文本結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析時，主要從其頒布與實施的時間、法規(guī)名稱、體系結(jié)構(gòu)等方面出發(fā)，在選取我國首部家庭教育領(lǐng)域?qū)ｉT立法即《家庭教育促進(jìn)法》作為重要參照節(jié)點的同時，對12份省級行政區(qū)家庭教育促進(jìn)條例展開文本結(jié)構(gòu)分析，以探究我國地方家庭教育立法在文本結(jié)構(gòu)上的特性。中央及12個省級行政區(qū)家庭教育立法頒布情況如表1所示。

1.頒布時間

以國家層面法律施行時間為重要節(jié)點，可將各省市家庭教育立法類型分為先行先試型、依法制定型與尚未制定型。

首先，先行先試型地區(qū)立法時間早于國家層面《家庭教育促進(jìn)法》的頒布時間。先行先試即部分地區(qū)在上級政策主體的許可下，率先制定或采納新的公共政策，先行一步進(jìn)行探索和嘗試，以積累可復(fù)制的成熟經(jīng)驗。[4]如在2016年，重慶市人大常委會在國內(nèi)立法依據(jù)少、可借鑒經(jīng)驗不多、立法難度大的情況下“摸著石頭過河”，率先制定并頒布了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》。[5]隨后，貴州、山西、江西等9省在參照《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》的基礎(chǔ)上，出于地方政府對基層家庭教育發(fā)展情況的深刻把握，陸續(xù)出臺了各地家庭教育地方性法規(guī)。

其次，內(nèi)蒙古自治區(qū)與天津市為依法制定型，即在《家庭教育促進(jìn)法》實施后頒布了家庭教育條例，且在文本中明確指出條例的制定依據(jù)是《家庭教育促進(jìn)法》等國家有關(guān)法律、法規(guī)以及本自治區(qū)（市）實際情況。

最后，尚未制定型地區(qū)則指截至2023年12月仍未制定或頒布家庭教育促進(jìn)條例的省級行政區(qū)。需注意的是，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中并未對地方性法規(guī)的制定進(jìn)行強制規(guī)定。a因此，對于尚未制定條例甚至未將家庭教育立法工作納入人大常委會立法計劃的地區(qū)而言，如何有效推動《家庭教育促進(jìn)法》落實同樣是該地區(qū)家庭教育工作的關(guān)鍵。

此外，本研究在北大法寶網(wǎng)站中以“家庭教育”作為檢索內(nèi)容進(jìn)行精確檢索，同時勾選“法律法規(guī)-地方性法規(guī)”與“時效性-已被修改”作為檢索結(jié)果的限定詞時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前僅有《江西省家庭教育促進(jìn)條例》有過修改，修改內(nèi)容主要是對條例中所提及的“民政部門”“衛(wèi)生計生部門”與“文化”進(jìn)行了更為詳細(xì)與具體的界定。[6]

2.政策名稱

名稱是對法的內(nèi)容的高度概括，立法的名稱既明確了法律的保護(hù)對象，又體現(xiàn)出立法者對該領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的態(tài)度與理念。[7]一方面，在法律的保護(hù)對象上，除貴州省在標(biāo)題中額外強調(diào)了對象為“未成年人家庭教育”外，其他地區(qū)均為“家庭教育”，指向的目標(biāo)領(lǐng)域較為明確；另一方面，在立法者的態(tài)度上，當(dāng)前已出臺的12份省級家庭教育立法均為促進(jìn)型立法，即通過指引、教育與評價等方式保障家庭教育權(quán)的有效行使，相較于管制型法規(guī)，重點突出其促進(jìn)的性質(zhì)。總體而言，12份地方家庭教育立法名稱皆為“（未成年人）家庭教育促進(jìn)條例”，彰顯了公權(quán)力對介入家庭教育活動堅定態(tài)度的同時，又展露出地方立法者對公民家庭教育自主權(quán)的尊重。

3.體系結(jié)構(gòu)

通過對目前已頒布的家庭教育促進(jìn)條例的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理，其內(nèi)含邏輯思路與在條例中的具體呈現(xiàn)如圖2所示。[8]條例由四部分構(gòu)成：首先是“總則”，指明各地區(qū)開展家庭教育活動的基本原則；其次是對不同行為主體職責(zé)的歸納；再次是“法律責(zé)任”部分，主要對違反條例者應(yīng)對其違法行為所承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行說明；最后是“附則”，規(guī)定了條例的施行日期和有關(guān)術(shù)語。

值得注意的是，部分省市在圖2所呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實際情況進(jìn)行了創(chuàng)新性的增減或修改。如最早頒布的《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》專設(shè)“保障激勵”章節(jié)，在其中規(guī)定了政府在工作機制、隊伍建設(shè)、購買服務(wù)、公益宣傳等方面的職責(zé)；a《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》中增加了專章“特別規(guī)定”，旨在保護(hù)特殊困境家庭、流動人口家庭中的未成年人和留守兒童的合法權(quán)益；b而《湖南省家庭教育促進(jìn)條例》中另設(shè)“家庭教育指導(dǎo)服務(wù)”章節(jié)，將政府、學(xué)校與社會等多個活動實施或支持主體進(jìn)行了整合，構(gòu)建了家庭教育指導(dǎo)服務(wù)新體系。c

（二）家庭教育促進(jìn)條例的立法目的分析

立法目的作為立法工作的靈魂，是立法的指導(dǎo)思想和問題意識，即耗費極其稀缺的立法資源究竟為解決什么社會問題。[9]縱觀12份條例，先行先試型地區(qū)與依法制定型地區(qū)在關(guān)注及旨在解決的社會問題上呈現(xiàn)出較大差異：前者所涵蓋的內(nèi)容主要包括促進(jìn)家庭教育（事業(yè)）發(fā)展（10省市），保障未成年人健康成長（10省市），增進(jìn)家庭幸福與社會和諧（10省市）以及引導(dǎo)社會注重家庭、家教、家風(fēng)（5省市）等，其中山西省與湖南省又在立法目的中額外強調(diào)了提高家庭成員素養(yǎng)與培育和踐行社會主義核心價值觀的重要性；而后者的立法目的與上位法的立法目的完全一致，即“為了發(fā)揚中華民族重視家庭教育的優(yōu)良傳統(tǒng)，引導(dǎo)全社會注重家庭、家教、家風(fēng)，增進(jìn)家庭幸福與社會和諧，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”而制定。

（三）家庭教育促進(jìn)條例中各主體責(zé)任分析

家庭教育活動涵蓋多個主體，各主體因活動參與程度的不同而承擔(dān)著不同的責(zé)任。其中，各省市均指出未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人為家庭教育活動開展的責(zé)任主體，而學(xué)校、政府與社會分別承擔(dān)著指導(dǎo)、推動與協(xié)同的責(zé)任。

1.家庭

各地區(qū)在家庭教育立法中對父母或其他監(jiān)護(hù)人開展家庭教育活動的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，提出了諸如“父母是實施家庭教育的主體，承擔(dān)對未成年人實施家庭教育的主體責(zé)任”（12省市）、“樹立正確思想和觀念”（12省市）、“傳承良好家風(fēng)，構(gòu)建文明和睦家庭關(guān)系，營造良好家庭環(huán)境”（12省市）、家庭教育的主要內(nèi)容（9省市）、“積極參加家庭教育指導(dǎo)活動”（8省市）、“未成年人的父母分居或離異的，應(yīng)當(dāng)相互配合履行家庭教育責(zé)任”（10省市）、“與學(xué)校、幼兒園主動溝通”（10省市）、“不能共同生活的父母應(yīng)委托他人照護(hù)未成年人”（11省市）、“尊重未成年人人格尊嚴(yán)，嚴(yán)禁對未成年人實施家庭暴力行為”（6省市）等詳細(xì)要求。此外，湖北、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省市還針對親子陪伴，強調(diào)提高陪伴質(zhì)量。d安徽、江西等省市認(rèn)為父母或其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)陪伴未成年人參觀愛國主義教育基地、家風(fēng)家教基地、博物館、科技館等有利于身心健康的場所。a

2.學(xué)校

學(xué)校作為指導(dǎo)家庭教育活動開展的重要陣地，各地家庭教育立法對其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了界定，具體可概括為健全家庭教育工作制度、建立家庭教育師資隊伍、開展家庭教育指導(dǎo)與交流活動以及關(guān)愛特殊困境未成年人發(fā)展等方面。

首先，在健全家庭教育工作制度上，除內(nèi)蒙古自治區(qū)以外的11省市條例均對此內(nèi)容有所提及，但在對該制度進(jìn)行具體表述時，其表述形式可按照條例頒布的時間順序分為三類：第一類為重慶、貴州、山西、江西4省市所表述的“家庭教育工作制度”，第二類為除上述4省以外的其他先行先試型地區(qū)所表述的“家庭教育指導(dǎo)工作制度”，第三類則是天津市所表述的“家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作制度”。在用語變化中可窺見各地區(qū)對學(xué)校在家庭教育工作中的職責(zé)隨著時間的推移有了更為明確的認(rèn)識。

其次，在建立家庭教育師資隊伍上，各地區(qū)將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入學(xué)校教師或管理人員的培訓(xùn)內(nèi)容，鼓勵師范類高等院校與高等教育機構(gòu)設(shè)置家庭教育相關(guān)專業(yè)，加強家庭教育指導(dǎo)職業(yè)技能的培訓(xùn)。

再次，在開展家庭教育指導(dǎo)與交流活動上，各地區(qū)主要以家長學(xué)校和家長委員會作為與家長保持溝通合作的主要途徑，并明確了中小學(xué)及幼兒園開展家庭教育活動的頻率與形式。

最后，在關(guān)愛特殊困境未成年人發(fā)展方面，有6省市強調(diào)學(xué)校應(yīng)關(guān)注殘疾、單親、情緒行為障礙、經(jīng)歷重大變故、遭受侵害以及其他有特殊需求的未成年人，并與其父母共同研究并指導(dǎo)開展家庭教育工作，2省市認(rèn)為學(xué)校還應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門建立特殊困境未成年人信息檔案，開展關(guān)愛幫扶工作。

3.政府

各地條例對政府職責(zé)的規(guī)定不僅集中于“政府責(zé)任”章節(jié)，同時散見于“總則”部分。經(jīng)過梳理可發(fā)現(xiàn)，政府的工作范圍主要包括但不局限于組織領(lǐng)導(dǎo)家庭教育工作、提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)以及保障特殊兒童家庭教育等內(nèi)容。

首先，在組織領(lǐng)導(dǎo)家庭教育工作上，政府主要承擔(dān)著指導(dǎo)規(guī)劃、財政投入、管理監(jiān)督、協(xié)調(diào)配合等多方面職責(zé)。其一，指導(dǎo)規(guī)劃。各條例指出，人民政府應(yīng)將家庭教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（11省市），指導(dǎo)家庭教育工作（2省市），制定并組織實施家庭教育指導(dǎo)大綱（5省市），明確各部門在開展家庭教育工作中的具體職責(zé)（10省市），從而充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用。在此基礎(chǔ)上，部分地區(qū)還按照行政等級順序?qū)Σ煌瑢蛹壵笇?dǎo)的具體職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化，如《浙江省家庭教育促進(jìn)條例》第十四條分別對縣級以上人民政府與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處的具體職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。其二，財政投入。在關(guān)于家庭教育工作經(jīng)費管理上，條例中主要有三種表述形式：一是將家庭教育工作經(jīng)費納入財政預(yù)算（8省市），二是統(tǒng)籌保障家庭教育工作相關(guān)經(jīng)費（2省市），三是將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系和政府購買服務(wù)目錄，將相關(guān)經(jīng)費列入財政預(yù)算（2省市）。其中，湖北省還提出要建立與家庭教育工作相適應(yīng)的財政投入保障機制。b其三，管理監(jiān)督。按照監(jiān)督主體的不同，可將政府的具體職責(zé)分為三類：一類是以人民政府教育行政部門為主，由其負(fù)責(zé)或加強本行政區(qū)域內(nèi)幼兒園、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校的家庭教育指導(dǎo)工作（8省市）并對學(xué)校開展的家庭教育服務(wù)進(jìn)行督導(dǎo)（8省市）；一類是以人民政府民政部門為主，重點在于對家庭教育服務(wù)類社會組織進(jìn)行規(guī)范管理（8省市）；最后一類則未明確規(guī)定具體部門，以“政府”作為表述主體，認(rèn)為政府應(yīng)建立家庭教育工作評估與檢查機制（2省市）或?qū)彝ソ逃ぷ髑闆r進(jìn)行評估和考核（2省市）。其四，協(xié)調(diào)配合。政府的協(xié)調(diào)配合職責(zé)既包括政府內(nèi)部各部門之間建立聯(lián)動機制（6省市），也包括政府與家庭、學(xué)校、社會多主體共建協(xié)同育人機制（2省市）。前者旨在提高家庭教育工作效率，后者則在于發(fā)揮政府在校家社協(xié)同育人體系中的作用。如《天津市家庭教育促進(jìn)條例》第八條規(guī)定，人民法院與人民檢察院應(yīng)“配合同級人民政府及其有關(guān)部門建立家庭教育工作聯(lián)動機制，共同做好家庭教育工作”。值得一提的是，《福建省家庭教育促進(jìn)條例》還對不同省級行政區(qū)之間協(xié)調(diào)配合開展家庭教育工作做出了明確規(guī)定。a

其次，在促進(jìn)家庭教育指導(dǎo)公共服務(wù)方面，政府不僅需要將其納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)的視野中進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，還需建立健全城鄉(xiāng)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，采取諸如宣傳家庭教育知識（6省市）、建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心或站點（11省市）、組織建立專業(yè)化家庭教育指導(dǎo)工作隊伍（8省市）、通過政府購買公共服務(wù)形式提供家庭教育服務(wù)（12省市）、加強家風(fēng)家教場所建設(shè)（2省市）等措施，為家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系的構(gòu)建提供多方面支撐。

最后，在保障特殊兒童家庭教育方面，各省市主要圍繞特殊困境未成年人做出了較多規(guī)定。在具體條例中，多省市根據(jù)實際情況對“特殊困境”的范圍與程度進(jìn)行了界定。如《湖北省家庭教育促進(jìn)條例》中將“特殊困境”界定為“留守、流動、貧困、重病、重殘、監(jiān)護(hù)缺失等”未成年人，而《湖南省家庭教育促進(jìn)條例》則將其界定為“孤兒、貧困、重病、重殘等”未成年人。無論怎樣界定，大多條例均主張政府應(yīng)當(dāng)建立特殊困境未成年人關(guān)愛救助機制，為他們提供針對性的家庭教育。此外，重慶、貴州與天津三省市從特殊兒童產(chǎn)生的根源入手，強調(diào)通過“引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村勞動力在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)”“完善進(jìn)城務(wù)工人員未成年子女入學(xué)、招生、住房等政策措施”，減少因外出務(wù)工等原因所造成的家庭教育缺失。b

4.社會

社會作為家庭教育協(xié)同育人機制的重要組成部分，各地主要對相關(guān)社會組織、企事業(yè)單位以及與未成年人有關(guān)的公共服務(wù)機構(gòu)和組織參與或支持家庭教育的程度進(jìn)行了界定，明確并制定了各組織機構(gòu)參與家庭教育的各項制度要求。所涉及的主體主要包括家庭教育服務(wù)機構(gòu)（10省市），企事業(yè)單位（9省市），婚姻登記機構(gòu)（9省市），醫(yī)療保健機構(gòu)（9省市），社會工作服務(wù)機構(gòu)、志愿服務(wù)組織和志愿者（9省市），新聞媒體（8省市），公共文化服務(wù)機構(gòu)和愛國主義教育基地（8省市），兒童社會福利機構(gòu)（6省市），未成年人救助保護(hù)機構(gòu)（6省市），精神文明建設(shè)機構(gòu)（5省市），高等院校和家庭教育研究機構(gòu)（3省市）等，提出了諸如要求婚姻登記機構(gòu)在辦理結(jié)婚、離婚登記時進(jìn)行家庭教育宣傳指導(dǎo)，鼓勵和支持社會服務(wù)機構(gòu)和志愿服務(wù)組織開展家庭教育志愿服務(wù)活動等措施。種種舉措共同構(gòu)成了社會多方參與家庭教育、為家庭教育發(fā)展提供社會支持的社會協(xié)同機制。

（四）家庭教育促進(jìn)條例的法律責(zé)任分析

法律責(zé)任是法律制裁的前提和基礎(chǔ)，地方家庭教育立法普遍在“法律責(zé)任”章節(jié)中對參與或支持家庭教育活動的各個主體違反條例規(guī)定時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。本研究對其中不同責(zé)任主體的主要規(guī)范詞進(jìn)行了統(tǒng)計，其統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。表中所呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)為除去法律援引，明確提及這一規(guī)范詞的條例數(shù)量。

首先，相較于家庭教育服務(wù)機構(gòu)、幼兒園、中小學(xué)校以及負(fù)有家庭教育職責(zé)的部門、機構(gòu)和組織，條例中針對父母或其他監(jiān)護(hù)人的規(guī)范形式較為多樣，規(guī)范力度也各不相同：絕大多數(shù)省市提出對于“不履行家庭教育義務(wù)，放任未成年人有違紀(jì)、違法或其他嚴(yán)重不良行為”的父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行勸誡（10省市）、批評教育（9省市）以及責(zé)令改正（7省市）。在此基礎(chǔ)上，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》第四十一條明確規(guī)定要撤銷對不依法履行家庭教育職責(zé)且經(jīng)教育不改的家長監(jiān)護(hù)人資格，《湖北省家庭教育促進(jìn)條例》第四十八條強調(diào)將拒不接受家庭教育指導(dǎo)的父母或其他監(jiān)護(hù)人的行為信息依法納入社會信用平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。此外，除《山西省家庭教育促進(jìn)條例》第三十四條規(guī)定明確指出會對構(gòu)成犯罪的父母或其他監(jiān)護(hù)人“依法追究刑事責(zé)任”外，其余地區(qū)主要以法律援引的形式進(jìn)行界定。

其次，對家庭教育服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的地區(qū)較少，其主要處罰為責(zé)令改正（4省市）、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)憑證（1省市）與追究刑事責(zé)任（1省市），總體而言，這可能與各地區(qū)家庭教育指導(dǎo)機構(gòu)發(fā)展情況有關(guān)。

再次，對于幼兒園與中小學(xué)校，所受主要行政處罰為責(zé)令改正（11省市），部分省市還強調(diào)應(yīng)對相關(guān)人員依法進(jìn)行處分（4省市），并沒收以營利為目的開展家庭教育活動的違法所得（2省市）。

最后，對于違反條例規(guī)定的負(fù)有家庭教育職責(zé)的部門、機構(gòu)和組織，其主要面對責(zé)令改正（10省市）與行政處分（10省市），構(gòu)成犯罪的將被追究刑事責(zé)任（3省市）。除表2所提及的主要規(guī)范詞，內(nèi)蒙古自治區(qū)與天津市還分別強調(diào)了婦女聯(lián)合會、關(guān)心下一代工作委員會以及公安機關(guān)、教育部門等群團(tuán)組織與單位可對未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行跟蹤回訪，從而確保家庭教育工作開展的持續(xù)性。a

三、我國地方家庭教育立法呈現(xiàn)的特征

本研究對12份省級家庭教育促進(jìn)條例的政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，從文本結(jié)構(gòu)、立法目的、各主體責(zé)任以及法律責(zé)任等多方面入手，嘗試描述我國地方家庭教育立法的特征。分析發(fā)現(xiàn)，條例呈現(xiàn)出結(jié)合實際情況、體現(xiàn)地方智慧、強調(diào)促進(jìn)功能、突出懲戒弱化、整體設(shè)計規(guī)范、內(nèi)容較為全面的特征。

（一）結(jié)合實際情況，體現(xiàn)地方智慧

家庭教育地方立法作為各地開展家庭教育活動的重要指導(dǎo)依據(jù)，其制定應(yīng)與當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)文化、教育發(fā)展水平、家庭教育發(fā)展的實際需要以及人口發(fā)展情況相適應(yīng)，各地區(qū)在此基礎(chǔ)上對家庭教育領(lǐng)域中存在的問題與情況予以立法回應(yīng)。

其一，地方立法智慧體現(xiàn)于對實際情況的把握。如《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》增加了專章“特別規(guī)定”，強調(diào)為留守未成年人、困境未成年人以及流動人口家庭提供家庭教育服務(wù)，這與貴州省存在較多留守兒童與流動未成年人的實際情況相適切。

其二，地方立法智慧體現(xiàn)于對新生事物的不斷探索。如各省市在對家庭教育工作制度進(jìn)行界定時，其用語從較為寬泛的“家庭教育”走向帶有指導(dǎo)意味的“家庭教育指導(dǎo)”，又從“家庭教育指導(dǎo)”走向更具服務(wù)性的“家庭教育指導(dǎo)服務(wù)”，體現(xiàn)了家庭教育工作重心由家庭向?qū)W校遷移的變化。這一變化背后是各地區(qū)對家庭教育工作制度這一新興事物的不斷探索，用語變遷反映出地方立法者對家庭教育工作制度的深入挖掘。此外，地方立法智慧也體現(xiàn)在立法監(jiān)督與評估的嚴(yán)格程度上。如《湖北省家庭教育促進(jìn)條例》第四十八條規(guī)定，將拒不接受家庭教育指導(dǎo)的父母或其他監(jiān)護(hù)人的行為信息納入社會信用平臺，這一地方性法規(guī)將家庭教育活動與父母或其他監(jiān)護(hù)人的社會利益相聯(lián)，反映出湖北省對未成年人合法權(quán)益保護(hù)的重視。

（二）強調(diào)促進(jìn)功能，突出懲戒弱化

促進(jìn)型立法意指以提倡和促進(jìn)某項事業(yè)發(fā)展為基本宗旨的立法形式，是通過將人置于法律主體的位置，認(rèn)可人的自覺性與自為性，從而培育人的自主性并鼓勵人的創(chuàng)造性的一種“軟法”。[10]結(jié)合對各地條例立法目的與法律責(zé)任的分析可發(fā)現(xiàn)地方家庭教育立法呈現(xiàn)出強調(diào)促進(jìn)功能、突出懲戒弱化的特征。在立法目的中，先行先試型地區(qū)與依法制定型地區(qū)均強調(diào)要引導(dǎo)社會注重家庭、家教、家風(fēng)，后者更是在參照《家庭教育促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上指出應(yīng)發(fā)揚中華民族重視家庭教育的優(yōu)良傳統(tǒng)。無論是對社會層面的引導(dǎo)還是意識形態(tài)上的發(fā)揚，皆體現(xiàn)了立法主體對公民自主性的重視與培養(yǎng)，即進(jìn)一步強調(diào)了條例自身的促進(jìn)功能。而在法律責(zé)任部分，各條例制定條款數(shù)量普遍較少且內(nèi)容設(shè)計較為簡單，對家庭教育活動參與或支持主體所提出的規(guī)范詞也以勸誡、批評、責(zé)令改正以及處分等詞為主（如表2所示），側(cè)面突出了家庭教育地方立法自身懲戒弱化的特性。

總體觀之，各地區(qū)條例旨在通過促進(jìn)手段對多個家庭教育活動參與或支持主體做出建議性規(guī)范，強調(diào)懲戒弱化的同時鼓勵各主體圍繞家庭教育活動積極行動。

（三）整體設(shè)計規(guī)范，內(nèi)容較為全面

縱觀12份省級家庭教育促進(jìn)條例，地方家庭教育立法整體設(shè)計符合規(guī)范，內(nèi)容基本涵蓋家庭教育事業(yè)發(fā)展的各個方面。

其一，設(shè)計規(guī)范。法律的設(shè)計規(guī)范是指在法律制定過程中，為確保立法的合法性、合理性與可操作性所必須遵循的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。在家庭教育領(lǐng)域，地方立法大多面臨著新上位法與舊下位法之間的沖突，即先行先試型地區(qū)頒布的條例與《家庭教育促進(jìn)法》之間的沖突。但這一沖突實為彼此相容的法律沖突，也就是在法律發(fā)展過程中因我國立法體系尾大不掉而自然引發(fā)的結(jié)果，具有共存性與合法性。[11]因此，從法律發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的角度來看，二者之間的沖突并不對“設(shè)計規(guī)范”這一結(jié)構(gòu)特征造成影響。

其二，內(nèi)容全面。各地條例主要以立法目的為導(dǎo)向，通過對家庭、學(xué)校、政府以及社會等多個家庭教育活動參與或支持主體的責(zé)任進(jìn)行界定，既規(guī)定了不同主體的具體責(zé)任，又強調(diào)了多主體參與家庭教育中所應(yīng)發(fā)揮的協(xié)同作用，既明確了推進(jìn)家庭教育工作的保障機制，又對家庭教育工作的組織管理進(jìn)行了規(guī)定，可以說制定了較為全面系統(tǒng)的家庭教育地方性法規(guī)。

四、我國地方家庭教育立法存在的問題

在總結(jié)地方家庭教育立法經(jīng)驗之外，也應(yīng)指出其中存在的缺點與不足。總體而言，我國地方家庭教育立法存在的問題可概括為兩方面，以下分述之。

（一）表述有待明確

各條例內(nèi)容雖較為全面，但其中也存在著部分表述含糊不清的問題，導(dǎo)致責(zé)任劃分、權(quán)力規(guī)定以及具體問責(zé)等方面存在實際界定上的模糊。

其一，未明確規(guī)定各級協(xié)同機制中不同主體的責(zé)任劃分。如《山西省家庭教育促進(jìn)條例》第十六條規(guī)定，縣級以上人民政府教育行政、民政等部門以及婦女聯(lián)合會應(yīng)當(dāng)為履行家庭教育義務(wù)有困難的家庭提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。該條文中雖提及多個部門與組織，但由于沒有對誰承擔(dān)主要責(zé)任、誰承擔(dān)次要責(zé)任進(jìn)行明確說明，很容易導(dǎo)致各主體之間推卸責(zé)任。[12]

其二，未明確規(guī)定組織管理機構(gòu)的實際權(quán)力。婦聯(lián)作為黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁紐帶，在促進(jìn)家庭教育中擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任。[13]但各地條例均未對婦聯(lián)所實際擁有的權(quán)力進(jìn)行規(guī)定，使得婦聯(lián)這一“弱勢部門”在開展家庭教育工作時缺乏與其責(zé)任相匹配的權(quán)力，也就無法發(fā)揮其相應(yīng)的統(tǒng)籌功能。修改的關(guān)鍵在于為婦聯(lián)落實行政管理實權(quán)，確保其在各行政區(qū)域內(nèi)家庭教育工作指導(dǎo)推進(jìn)與管理職責(zé)的有效行使。

其三，條例問責(zé)程序偏主觀性。有10省市在條例中指出要針對“情節(jié)嚴(yán)重”的違反條例行為給予處罰或處分，卻并未對“情節(jié)嚴(yán)重”的情況進(jìn)行具體說明、規(guī)定或列舉，導(dǎo)致問責(zé)程序缺乏司法上的保障。

（二）機制有待健全

地方家庭教育立法還存在著經(jīng)費保障機制以及激勵機制不健全的問題，二者均在一定程度上阻礙了家庭教育事業(yè)的發(fā)展。一方面，在提及家庭教育工作經(jīng)費時，多省市主張將家庭教育工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，其中浙江、福建兩省規(guī)定應(yīng)“統(tǒng)籌家庭教育工作相關(guān)經(jīng)費，逐步增加對家庭教育工作的投入”，湖北省則首次從制度層面出發(fā)，提出要建立“與家庭教育工作相適應(yīng)的財政投入保障機制”，但對于該經(jīng)費的來源、審核機制、最低標(biāo)準(zhǔn)、具體用途等都未進(jìn)行說明，導(dǎo)致該部分家庭教育支出在實際開展工作時難以受到重視；a另一方面，地方家庭教育立法雖表現(xiàn)出懲戒弱化的特征，但在具體的法規(guī)文本呈現(xiàn)中，引導(dǎo)詞多以命令式法律術(shù)語“應(yīng)當(dāng)”為主，“鼓勵”“表揚”以及“獎勵”等激勵性詞匯運用較少，且缺少實際性獎勵，難以激發(fā)各主體對開展或支持家庭教育活動的主動性與積極性，各地條例的實際促進(jìn)效果有待進(jìn)一步加強。

五、完善我國地方家庭教育立法的展望

（一）明確權(quán)責(zé)劃分

權(quán)責(zé)劃分的關(guān)鍵即在于明確多主體協(xié)同參與或支持家庭教育活動過程中的責(zé)任邊界，同時為組織管理機構(gòu)落實管理實權(quán)。首先，完善政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)同體系，明確規(guī)定誰為主要責(zé)任部門、誰為次要責(zé)任部門，對各自工作范疇進(jìn)行精確劃分與對接，落實追蹤與追責(zé)機制；其次，針對“社會協(xié)同”這種牽涉多方利益、責(zé)任分配較為復(fù)雜、問責(zé)機制難以確查的協(xié)同育人體系，應(yīng)對各主體在活動中所承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)致的補充說明，從而有效完善家庭教育問責(zé)機制，推動家庭教育事業(yè)發(fā)展；最后，完善組織管理的關(guān)鍵在于為婦聯(lián)落實行政管理實權(quán)，以確保其在各行政區(qū)域內(nèi)家庭教育工作指導(dǎo)推進(jìn)與管理職責(zé)的有效行使。

（二）健全保障機制

其一，建立健全家庭教育經(jīng)費保障機制，明確經(jīng)費來源、配置機制以及監(jiān)管措施。在經(jīng)費來源與配置機制上，政府應(yīng)為家庭教育發(fā)展設(shè)置專項經(jīng)費，在綜合考慮地域經(jīng)濟(jì)與家庭教育水平的基礎(chǔ)上，設(shè)置財政撥款額度，并適當(dāng)?shù)貫榘l(fā)展相對落后地區(qū)增加經(jīng)費撥款，從而充分發(fā)揮其使用效益；在監(jiān)管措施上，條例中應(yīng)明確向社會公布家庭教育經(jīng)費的用途、使用明細(xì)以及后期成效，供公眾監(jiān)督。

其二，各條例應(yīng)充分發(fā)揮政府在引導(dǎo)、推動、激勵、扶持家庭教育事業(yè)發(fā)展中的作用，提高“鼓勵”“表揚”“獎勵”等正面激勵措施在整體條例中的占比，并對獎勵機制進(jìn)行有效可行的規(guī)定。就如“表彰”而言，各級人民政府與當(dāng)?shù)貗D聯(lián)可定期對家庭教育實踐優(yōu)秀的家庭進(jìn)行表彰，并為被表彰家庭提供交通出行、醫(yī)療就診等方面的實際優(yōu)惠；對于組織機構(gòu)而言，可以為其設(shè)立獎項和榮譽稱號，并提供一定的資金扶持；對于取得突出成績的有關(guān)部門，可設(shè)立獎勵機制，并對工作表現(xiàn)優(yōu)秀的部門進(jìn)行表彰。唯有當(dāng)“促進(jìn)”具體、可行時，才能充分調(diào)動公眾“向上向善”的積極性與主動性，進(jìn)而塑造良好社會氛圍，助推家庭教育快速發(fā)展。

（三）總結(jié)地方經(jīng)驗

地方立法不僅僅是上位立法的實施細(xì)則，更是在中央立法未慮及之處為地方實踐提供法律依據(jù)。[14]在家庭教育領(lǐng)域，下級立法主體先行制定下位法律規(guī)范，待積累經(jīng)驗、時機成熟后，上級立法主體吸收部分下位法的規(guī)定并制定上位法律規(guī)范，其中未被上級立法主體吸納的部分同樣體現(xiàn)著地方因地制宜的治理智慧，對《家庭教育促進(jìn)法》的具體落實與后續(xù)修改同樣有著重要價值。[15]通過對地方立法進(jìn)行梳理，可發(fā)現(xiàn)我國家庭教育地方立法經(jīng)驗可分為三類，分別是觀念經(jīng)驗、實踐經(jīng)驗與因地制宜經(jīng)驗。一是觀念經(jīng)驗，主要表現(xiàn)為觀念或態(tài)度上的側(cè)重，其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒難度最小，如內(nèi)蒙古自治區(qū)等地強調(diào)應(yīng)提高親子陪伴質(zhì)量；a二是實踐經(jīng)驗，即為其他地區(qū)提供可供參考的實踐道路，但具體實踐效果還要考慮與各地發(fā)展的適切性，如《湖北省家庭教育促進(jìn)條例》對拒不接受家庭教育指導(dǎo)的父母或其他監(jiān)護(hù)人實施失信聯(lián)合懲戒；b三是因地制宜經(jīng)驗，這種經(jīng)驗也是最難吸收的，體現(xiàn)了地方立法特色，其他地區(qū)難以復(fù)刻，如福建省基于獨特的地理位置，提出建立健全與臺港澳家庭教育工作合作機制。c

因此，家庭教育地方立法應(yīng)以《家庭教育促進(jìn)法》為依據(jù)，一方面要學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)好的觀念、好的辦法，根據(jù)實際情況吸納實踐經(jīng)驗；另一方面則是突出地方特色，因地制宜探索本地經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑瑥亩鵀槠渌貐^(qū)以及《家庭教育促進(jìn)法》改進(jìn)提供可供參考的成熟經(jīng)驗。

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Characteristics， Problems and Prospects of Local Legislation on Family Education in China——Textual Analysis of Family Education Promotion Regulations based on 12 Provincial Administrative Districts

LI Jingwen WANG Shishi YANG Rundong

Abstract： As the foundation for an individual's adulthood， the level of family education is directly related to the healthy growth of the next generation， the well-being of thousands of families， and the future of the nation. Using the Content Analysis Method， this study analyzed the textual structure， objectives， responsibilities and legal liabilities of 12 provincial regulations on the promotion of family education. The provincial regulations were found to exhibit a standardization in overall design， comprehensive content， emphasis on the function of promotion， lessening of punishment， consideration of the on-ground situation， and use of the wisdom of the local community. The regulations were also found have some problems that need to be addressed， namely clarity of communication and thoroughness of mechanisms for implementation. This study concludes that the revision and formulation of the regulations on the promotion of family education in the new era should be directed towards clarifying the division of powers and responsibilities， improving the safeguard mechanism， and consolidating the experiences of different locales.

Keywords： Family Education Promotion Regulations; Policy Texts; Policy Characteristics

（責(zé)任編輯：李育倩）

作者簡介：李菁雯/貴州師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生（貴陽 550025）

王詩詩/貴州師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生（貴陽 550025）

楊潤東/貴州師范大學(xué)教育學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，貴州省家庭教育指導(dǎo)中心副主任（貴陽 550025）