上海市政基礎設施景觀提升策略研究與實踐探索

摘 要：市政基礎設施是城市生存和發展所必須的工程性基礎設施，是影響城市空間景觀的重要組成部分。上海是中國較早開展市政基礎設施景觀提升探索的城市，本文探討上海如何以新一輪城市總體規劃研究和貫徹實施為契機，通過綱領性制訂市政基礎設施景觀提升策略，持續推進系列文件、導則、標準、規程、活動，形成一系列體現以人為本理念創新、多措并舉方法創新、建管協同管理創新、社會參與實踐創新的規劃治理成果體系，推動上海市政基礎設施景觀品質不斷提升的創新實踐過程。

關鍵詞：城市更新；市政工程；基礎設施；城市空間；景觀提升；規劃策略；創新實踐

中圖分類號：TU997 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0027-06

市政基礎設施是城市生存和發展所必須的工程性基礎設施，包括交通系統、水系統、能源系統、通信系統、環境系統和防災系統等，是關乎城市面貌和市民生活的城市空間重要組成部分。

上海是中國近代城市和市政基礎設施建設的先驅，已建設規模龐大、體系完整、保障出色的市政基礎設施系統。但在改革開放初期，上海城市建設發展迅速，市政基礎設施缺口大，除一些標志性項目外，市政基礎設施建設多強調功能性、經濟性、時效性，對景觀性整體考慮不多。之后隨著上海城市發展和經濟水平提高，市政基礎設施在景觀設計上已大為改善，但這種改善往往限于自身，對與周邊環境的融合和功能協調還考慮不足。

市政基礎設施景觀提升是一項非常復雜的工作，需要城市規劃、空間選址、功能布局、方案設計、景觀環境、相鄰關系、公眾參與等的綜合考慮和全過程規劃建設管理。2015 年，上海研究新一輪城市總體規劃時，提出“建設卓越全球城市”發展愿景。結合《上海市城市總體規劃（2015—2035）》研究和批復落實，上海市規劃和國土資源管理局（2018 年11 月更名為上海市規劃和自然資源局，以下統一簡稱“上海市規資局”）研究制訂《市政基礎設施景觀提升策略》，提出基于城市總體規劃景觀分區管理的上海市政基礎設施景觀提升規劃管理策略。之后，貫徹中央城市工作會議精神和“人民城市人民建，人民城市為人民”指導思想，結合上海中小河道整治和城市更新轉型發展，上海市規資局陸續推出關于市政基礎設施景觀提升的系列文件、導則、標準、規程、活動，推進上海空間環境品質不斷提升，規劃治理理念、方法、技術、機制不斷進步，為上海“建設卓越全球城市”更好保駕護航。

1 總體制訂《上海市政基礎設施景觀提升策略》

2015 年，結合上海新一輪城市總體規劃研究，上海市規資局制訂《市政基礎設施景觀提升策略》，綱領性指導上海市政基礎設施景觀提升規劃管理工作。作為中國第一個針對市政基礎設施景觀提升的規劃治理策略，特色亮點主要體現在：

1.1 思路上明確兩個目標導向

一是“集約化”，要求在滿足城市功能和安全運行前提下，鼓勵市政基礎設施之間、市政基礎設施與其他性質用地、市政基礎設施與其他建筑等結合設置，最大限度集約土地資源，減少對周邊環境影響。

二是“景觀化”，要求在做好市政基礎設施科學規劃、合理選址前提上，規劃編制階段加強研究，提出市政基礎設施景觀提升規劃要求；規劃實施階段加強方案審核，提升市政基礎設施景觀化設計和與周邊區域景觀風貌和諧水平；政策法規和機制標準上加強配套，提供對市政基礎設施景觀提升的系統性保障。

1.2 空間上實施分區規劃管控

按照上海市風貌景觀總體規劃要求，全市分為三級區域實施管理（圖1）。

Ⅰ級區域為中心城外環線內地區、歷史文化風貌區、黃浦江濱江編制單元、虹橋國際中央商務區、國際旅游度假區等景觀敏感地帶；

Ⅱ級區域為市域范圍內除Ⅰ級區域以外的新城城區；

Ⅲ級區域為市域范圍內除Ⅰ、 Ⅱ級以外的其他區域。

針對上述三個區域，分類明確規劃管控要求，如Ⅰ級區域要求新增市政基礎設施應強化景觀設計、注重與周邊景觀風貌環境協調、對景觀環境有影響的市政基礎設施應采用結合或地下化方式設計等。II 級、III 級區域要求參照I 級區域，結合項目，逐級放寬規劃管理要求。

1.3 規劃上明確集約化和景觀化要求

關于“集約化”，要求上海涉及市政基礎設施的各級各類規劃，必須加強市政基礎設施用地規模研究，必須符合新制訂《上海市節約集約用地標準》，規劃成果中新增節約集約用地論證分析專章。要求除須單獨選址市政基礎設施外，其余市政基礎設施規劃布局，優先考慮集約節約結合設置。對此針對性提出需單獨選址市政基礎設施內容，和線性交通和市政設施兼容性表（見表1，其余略）、場站交通市政設施之間結合兼容性表、場站交通市政設施與其他性質用地兼容性表。

關于“景觀化”，要求針對不同區域、不同類型規劃，針對性新增景觀分析內容，明確市政基礎設施景觀提升規劃要求。比如Ⅰ級區域中，要求控制性詳細規劃和城市設計應包含對市政基礎設施的景觀分析和設計內容、系統布局類專項規劃應提出市政基礎設施景觀化要求、選址類專項規劃應包含市政基礎設施的景觀分析篇章；II 級區域中，如有城市設計，應有對市政基礎設施的景觀化設計內容；III 級區域的重要選址類專項規劃，應有市政基礎設施的景觀分析內容等。

1.4 審批上加強市政基礎設施景觀審核

首先對城市景觀影響較大的市政基礎設施提出景觀審核要點，包括：地面道路景觀審核要點、河道景觀審核要點、架空類交通設施景觀審核要點、架空線纜景觀審核要點、獨立用地市政場站設施景觀審核要點（見表2，其余略）等。然后在核提選址或規劃設計要求時，依據專項規劃或控詳規劃，結合“景觀審核要點”，設計要求中明確市政基礎設施景觀管理要求。建設方案審核階段，加強方案設計與景觀審核，措施包括引導建筑師、藝術家參與方案設計和場所改造，加強土地節約集約利用和景觀分析審核，加強對區位敏感或景觀影響大市政基礎設施的專家評審和方案公示等。

1.5 管理上加強政策標準配套

編制推出《市政基礎設施景觀化和集約化控制導則》《上海市節約集約建設用地標準》，修訂《上海市市政和交通基礎設施專項規劃編制審批操作管理規程》《上海市市政和交通基礎設施專項規劃成果規范》，更新《市政和交通基礎設施專項規劃審批辦事指南》，制訂下一步政策標準完善實施計劃。

《上海市政基礎設施景觀提升策略》推出及多措并舉貫徹實施。上海市規資局2015 年就推進產生一批設計出色、景觀友好、環境宜人的市政基礎設施項目，如徐家匯城市副中心人行天橋項目、曹家渡城市副中心人行天橋項目、新五角場人行天橋項目、北橫通道重大交通項目等。上述項目在2015 年9 月上海市首屆城市空間藝術季中專題展出，取得很好社會反響。

2 創新推出《上海市街道設計導則》

為深入貫徹中央城市工作會議精神，2016 年上海市規資局會同市交通委、市規劃院，聯合研究推出《上海市街道設計導則》。作為中國首部《街道設計導則》，《上海市街道設計導則》在推動城市管理創新實踐方面，體現四方面特色亮點：

2.1 重新審視街道價值

中央城市工作會議提出要加強城市設計，實現對城市格局、風貌和各類空間的精細化管理。導則提出街道是城市中最重要公共空間，街道及兩側界面所構成的“U”型空間內，涵蓋城市設計中涉及公共利益的大部分關鍵要素，應將其作為城市設計首要切入點、街區更新主要落腳點、城市雙修重要著力點，從更整體、更人性化視角開展街道設計，更好展示城市形象、促進綠色交通、創造宜居環境、推動經濟繁榮。

2.2 堅持以人為本導向

理念上，從“主要重視機動車通行”向“全面關注人的交流和生活方式”轉變；方法上，從“道路紅線管控”向“街道空間管控”轉變；技術上，從“工程性設計”向“整體空間環境設計”轉變；評價上，從“強調交通效能”向“促進街道與街區融合發展”轉變；路權上，從“機動車為主”向“兼顧車行與步行，優化步行環境”轉變。

2.3 完整目標導引實施策略

面向所有交通參與者，考慮“時空統籌”和“周邊設施協調”，將安全、綠色、活力、智慧作為價值導向，按照“導向—目標—導引—措施”四個層次逐級展開：導向之下形成若干目標，目標之下提出設計導引，導引輔以措施和推薦設計，以此指導具體的街道規劃、設計、建設、管理、維護等工作。比如“安全街道”導向目標是交通有序、慢行優先、步行有道、安全過街、騎行順暢、環境可靠；“慢行優先”導引是“維持街道的人性化尺度與速度，社區內部街道寧靜共享”；與其相輔的是“合理控制機動車車道規模，增加慢行空間”等五大措施，每措施配有推薦設計方案，如圖2 所示。

2.4 全方位考慮設計與實施

適應街道設計由“交通、市政專業主導”向“規劃引領下的交通、市政、建筑、環境、景觀等多專業合作”轉變，全方位考慮街道設計規劃、建設、管理各階段工作要求。面向規劃階段，提出增加路網密度、營造社區生活圈、建設開放式街區、促進街區發展等要求。面向建設階段，歸納不同街道類型的設計方法，形成斷面、路段及交叉口系列推薦方案。面向管理階段，從工作組織、政策設計、審批機制、配套措施、公眾參與等各方面提出實施策略與工作建議。

《上海市街道設計導則》成果一經出版就矚目全國，其工作理念、方法、技術、成果等在行內得到廣泛認同，住房和城鄉建設部大力推廣，北京、廣州、南京、廈門等許多城市前來學習并創新開展在地實踐。上海也結合導則發布，推進天潼路、楊樹浦路、海倫西路、政立路、天鎮路等一批街道綜合改造試點，編制《上海街道空間設計規范》， 推動導則成果更廣泛實施應用。

3 持續發布《上海市河道規劃設計導則》

2017 年，上海市政府響應黨中央號召，發布《關于本市全面推行河長制的實施方案》，要求全力做好城鄉中小河道水環境綜合整治工作。當年上海市規資局會同市水務局、市規劃院，聯合研究推出《上海市河道規劃設計導則》。

《上海市河道規劃設計導則》秉承上海市中小河道“生態為先、安全為重、人民為本、文化為魂”規劃建設思路，提出上海市河道及沿河陸域規劃、設計、建設、管理、運維等的全生命周期工作思路、方法和機制，主要特色亮點體現在：

3.1 思路上強調規劃建設的“四個轉變”

即規劃理念由“主要重視安全保障”向“全面構建復合功能”轉變，總體內涵由“生產生活基本功能”向“生產、生活、生態綜合功能”轉變，統籌范圍由“水域本體”向“水陸統籌”轉變，設計思路由“水利工程設計”向“整體空間設計”轉變。滿足上海河道“維護城市安全、促進生態平衡，滿足交通運輸、保證通航安全，延展公共空間、容納公共活動，展示地區形象、傳承地區文化”的多元發展要求。

3.2 方法上延續“導向—目標—導引—措施”策略

導則延續《上海市街道設計導則》方法策略，以“生態之河、安全之河、都市之河、人文之河、創新之河”為價值導向，導向下提出若干目標，目標下形成設計導引，導引輔以措施和推薦設計，以此指導具體的河道規劃、設計、建設、管理、維護等工作。如“都市之河”導向目標是城水相融、可達開放、復合多元、品質魅力；“城水相融”導引是“延續上海依水而生、因水而興、水沛城興的發展脈絡，強化國際化大都市河道及沿河陸域的一體化規劃建設”；與之相輔的是水岸聯動、城鄉輝映等措施策略，每措施策略都配有設計方案示例，如圖3 所示。

3.3 機制上注重對“河長制”的支撐和豐富

導則強調水路統籌、水岸聯動、水綠交融、水田交錯，豐富“河長制”內涵，支撐河長制，促進河長治。針對河長制，突出“黨政同責、突出水資源安全保障、突出河湖水面率控制，突出中小河道環境整治”，推進“一河一檔、一河一策、一河一長”模式，完善市區街鎮村居四級河長體系。針對規劃引領，強調多規合一、河道及沿河陸域評估、編制河道及沿河陸域的規劃建設方案；針對綜合治理，強調部門協同、公眾參與；針對保障機制，強調建設機制、激勵機制、協商機制、保障機制、儲備機制、更新機制等的協調和同步發力。

《上海市河道規劃設計導則》2017 年底形成成果，2018 年初伴隨國務院批準《上海市城市總體規劃（2017—2035 年）》和上海各級河長全部就位，上海市規資局和市水務局開始在全市中小河道整治中應用推廣導則成果。2019 年底，上海全市中小河道整治工作完成預期目標，特別在河道水質和城水相融上取得顯著成績。《上海市河道規劃設計導則》作為中國首部《河道規劃設計導則》，在總結實踐經驗基礎上正式出版，取得國內矚目，再次掀起北京、杭州、廣州、成都等兄弟城市前來學習實踐熱潮。

4 發動社會全面參與

2020 年，新冠疫情肆虐全球，中國各行各地無不轉入嚴峻的抗疫工作中去。在此過程中，上海并未停止市政基礎設施景觀提升工作推進力度。

2020 年，上海市規資局制定《上海市專項規劃（詳細規劃層次）編制審批管理操作規程》和《上海市專項規劃（詳細規劃層次）編制技術要求和成果規范》，進一步明確基礎設施專項規劃的地位、作用、成果要求，進一步加強對土地節約集約、景觀提升等規劃要素的管控。

2021 年，上海市規資局修訂《上海市節約集約建設用地標準》，重點鼓勵城市公交場站、大型公共設施及5 個新城中地上地下空間的立體開發、綜合利用、無縫銜接等節地技術和節地模式，鼓勵城市內涵式發展。

2022 年，上海市成立基礎設施設計聯盟，推動規劃、市政、建筑、景觀多專業設計師跨界交流、協同合作，形成一系列代表性成果，開展基礎設施品質提升設計成果展，擴大行內外社會宣傳。

2023 年6 月，上海市規資局發布《關于推進高質量發展，全面提升基礎設施品質的指導意見》，提出設計十條和完善規劃、設計、建設、竣工等全生命周期和多部門聯動的協同規劃建設管理機制。8 月，市規資局牽頭啟動“集成創新·都市營造”2023 上海基礎設施設計競賽，全市精選30 個中小型設施項目為設計對象（分布圖見圖4），面向國內外征集優秀設計方案，引導設計師提出、實踐建出符合時代發展的創意作品。經過為期4 個月的面向國內外方案征集、專家評審、社會公示等，從400余件海選入圍作品中，分市政場站、橋梁通道、軌交站點、美麗街道、驛站用房5 大類，評選出一等獎27 名，二等獎30 名，三等獎117 名。

通過2023 上海基礎設施設計競賽，一是吸引全球優秀規劃、市政、建筑、景觀設計師積極參與、跨界交流、協同合作，共同推進上海基礎設施設計方案水平提高；二是提升社會各界對上海推進基礎設施高質量發展的認同度，通過競賽豐富工作管理模式創新，帶動基礎設施周邊城市發展，提升城市溫度、服務市民生活；三是通過競賽評選探索上海基礎設施專家評審制度；四是吸引遴選百名青年設計師（工作室）加入上海基礎設施設計聯盟；五是立足實施吸引城投集團、申通集團、機場集團、申鐵公司、上海電力、上海燃氣及各區建設項目主管部門、項目建設主體聯合主辦競賽活動，鼓勵建設主體在后續實施方案中采用、深化本次競賽方案優秀成果。

2024 年1 月，上海市規資局在上海設計中心舉辦“集成創新·都市營造”2023 上海基礎設施設計競賽頒獎典禮，宣布該項活動將每年展開，以競賽促發展推動上海基礎設施設計水平不斷提升。

5 總結與展望

響應中央城市工作會議精神，貫徹國務院批準《上海市城市總體規劃（2017—2035 年）》，上海歷經多年積極探索，形成一系列由文件、導則、標準、規程、活動組成的，體現以人為本理念創新、多措并舉方法創新、建管協同管理創新、社會參與實踐創新的規劃治理成果體系，推動上海市政基礎設施景觀環境品質的不斷提升。這是一場以城市發展新理念為指導的從規劃業內延伸到各領域，再到廣泛市民認同后主動參與的社會行動，是一場激發規劃建設乃至全社會資源、政府政策、全面認同的發展轉型，是一場帶動全國性關注市政基礎設施景觀提升的機制理念方法創新探索行動。總結經驗，離不開整體戰略的事先制訂、持之以恒的貫徹實施、各方面力量的協同發力、社會各界的積極參與。未來，面對上海轉變超大城市發展方式城市更新背景，面臨后疫情時代的更高要求和更多約束，如何在市政基礎設施建設時解決高品質景觀要求和緊約束經濟成本間矛盾，將是上海乃至全國同行下階段面臨嚴峻挑戰。

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基金項目：上海市規劃和自然資源局科研計劃項目