數字賦能縣域城鄉融合發展的實踐現狀、困境檢視及路徑探析

摘 要：近年來，數字技術立足縣域基點為城鄉融合發展提供了全新動力，憑借高迭代性、高滲透性、高輻射性等特征賦能城鄉數據要素流動、居民數字觀念塑造、數字基礎設施建設和基層社會治理數字轉型，取得了一定成績。但數字賦能仍然面臨現實困境：基礎層面，城鄉數據要素流動受阻；認知層面，城鄉居民數字素養能力受限；實踐層面，城鄉數字基礎設施建設滯后；治理層面，城鄉基層社會數字治理機制不健全。因此，要健全城鄉數據要素市場、實現城鄉個體數字賦能、強化城鄉數字基礎設施建設和完善城鄉基層社會數字治理體系，以發揮數字技術推動縣域城鄉融合發展的賦能效應。

關鍵詞：數字賦能；縣域；城鄉融合發展

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“當代中國農業轉型的理論邏輯、基本特征及國際鏡鑒研究”（20FJYB034）；2022年成都理工大學“雙一流”建設哲學社會科學重點建設項目“中國式農業農村現代化道路研究”（ZDJS202209）

作者簡介：楊鎮希（1998- ），男，四川資陽人，成都理工大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為三農問題、城鄉發展；羅浩軒（1986- ），男，成都理工大學馬克思主義學院教授、碩士生導師，博士，研究方向為三農經濟、農業發展、城鄉融合；陳和強（1999- ），男，四川瀘州人，苗族，成都理工大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為三農問題。

一、問題提出與文獻綜述

“堅持農業農村優先發展、堅持城鄉融合發展”是全面建設社會主義現代化國家的重要途徑。2023年，中央一號文件正式提出“推進縣域城鄉融合發展”，以縣域為切入點的城鄉融合發展成為現代化建設的重要基礎。當前，以大數據、互聯網為代表的數字技術憑借高迭代性、高滲透性、高輻射性等特征深刻影響和改變人類社會的生活生產方式，為縣域城鄉融合發展提供發展機遇和全新動力。于是，2018年，中央一號文件首次提出“實施數字鄉村振興戰略”。2019年，《數字鄉村發展戰略綱要》提出將“數字鄉村作為數字中國建設的重要方面”。2022年，《“十四五”數字經濟發展規劃》首次提出“統籌推進新型智慧城市和數字鄉村建設”，實現“數字城鄉融合發展”。

伴隨數字技術和數字經濟持續健康發展，如何以數字賦能城鄉融合發展成為學術界關注的熱點。經梳理，當前學者們研究重點主要集中于以下幾方面：一是數字賦能的邏輯機理和意義。有學者認為數字城鄉融合發展是馬克思主義辯證邏輯、演化邏輯和價值邏輯的有機統一[1]，貫穿生產、分配、交換、消費社會再生產四環節[2]，在生產中推動要素流動，在分配中促進均等化發展，在交換中創新交換形式、提高交換效率，在消費中建構供需匹配機制[3]。同時，數字技術融入農業農村、社會治理、共同富裕等維度[4]，能創新產業發展模式、實現農村數字轉型、完善基層治理，推動城鄉高質量發展[5]，也是實現中國式現代化的有力舉措[6]。二是數字賦能的特征效應。數字經濟具備高滲透性、外部經濟性、區域同質性的特征[7]，以整合效應、重構效應賦能城鄉要素流動、基礎設施建設、基層治理等方面促進城鄉融合發展[8]。三是數字賦能城鄉融合發展的體制機制。有學者表示數字鄉村建設能有效化解數字賦能城鄉融合發展的結構性張力[9]，并提出完善數字鄉村建設的傳導機制[10]，發揮數字經濟服務鄉村振興的正向作用[11]。此外，建立城鄉智慧治理體系[12]、加強數字政府建設[13]等也是數字賦能的重要途徑。綜上所述，還鮮有學者從縣域角度深入探索數字賦能城鄉融合發展的具體路徑。鑒于此，本研究通過分析數字賦能縣域城鄉的實踐現狀和進行困境檢視，揭示數字賦能縣域城鄉融合發展的創新路徑。

二、數字賦能縣域城鄉融合發展的實踐現狀

“郡縣治天下安，郡縣豐天下富”，縣域既是國家完整的行政單元，也是國民經濟的基本單元[14]，是包含城鄉空間載體、人口載體、產業載體和治理載體的特定地域空間。所以，數字技術從城鄉數據要素流動、居民數字觀念塑造和能力培養、數字基礎設施建設以及基層社會治理數字化建設多個層面賦能縣域城鄉融合發展（見圖1）。

（一）基礎層面：數字賦能城鄉數據要素流動，釋放數字紅利

數據要素是推動國家高質量發展的重要戰略資源，其由城市向農村的滲透和延伸需要借助一定的空間載體。而縣域作為統籌城鄉融合發展的空間單元，不斷承接城市文明和輻射鄉村腹地，為城鄉數據要素流動和市場化建設提供了空間通道。

近年來，一系列政策制度的成型逐漸明晰了城鄉數據要素流動和市場化建設的頂層設計，奠定了數字賦能縣域城鄉融合發展的制度基礎，深化數字賦能從戰略需求到實踐操作的現實途徑。2020年，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出“加快培育數據要素市場”，將數據列為生產要素；2022年，《國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》要求“探索建立數據要素流通規則”；《“十四五”數字經濟發展規劃》《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等政策文件也強調要構建數據要素基礎制度體系，建立數據要素市場體系，促進數據要素在更大范圍內流動。

現階段，數字賦能發揮著數據要素的放大、疊加和倍增效應，深刻影響著我國縣域城鄉社會的經濟發展。據《數字中國發展報告（2022年）》顯示，2022年我國數據產量達8.1ZB，數據資源儲量達724.5EB。而《數據產品交易標準化白皮書（2022年）》顯示從2019年到2021年，我國數據市場交易規模從285億元提升到463億元，年均增長27.5%。從2015到2022年，我國數字經濟規模增長到50.2萬億元，年均增長超15%，占GDP比重的41.5%，成為拉動經濟增長的重要動力。同時，數據要素流動克服了市場資源配置的信息壁壘和時空壁壘，與縣域城鄉傳統生產要素進行交互融合，激發產業創新潛力，催生產業發展新業態新模式。2022年，農業生產數字化實現全產業鏈延伸，信息化率超過25%，智能溫室、智能灌溉、精準施肥、產品溯源等智慧農業模式的推廣普及，培育了掌握數字產品“新農具”、數據要素“新農資”的新型職業農民。再加上直播、電商、帶貨等網絡渠道的發展，縣域經濟發展模式和路徑得以創新，要素活力和經濟潛力得以激活。并且隨著數據交易生態鏈日趨完善，城鄉數據要素的市場化流通覆蓋了旅游、醫療、教育、文化等多個公共場景，推動數字化發展成果的普惠共享，2022年，我國線上辦公、線上旅游預訂、互聯網醫療的用戶分別達5.4億人、4.2億人、3.6億人。

（二）認知層面：數字賦能城鄉居民數字觀念塑造，融入數字轉型潮流

城鄉居民是數字鄉村和智慧城市的建設者和參與者，而數字賦能的關鍵就是從認知層面引導實踐主體凝聚數字觀念、激發數字意愿和提升數字認知水平，通過認識、接納、學習和運用數字化應用設備，發揮數字技術的賦能作用。具有吸納性、包容性等特征的縣域則是城鄉人口的集合體，為城鄉轉移人口提供一定的緩沖區域，成為數字賦能城鄉的人口載體。據《中國縣域高質量發展報告2022》顯示，截至2021年底，我國內地縣域達1866個，占國土面積90%左右，占大陸人口比重達52.5%。第七次全國人口普查數據也表明，縣域常住人口約7.4億人，其中2.4億人集中于縣城或縣級市城區，5億人落腳于農村。所以，數字賦能就是要保障縣域內城鄉居民平等享有參與數字經濟發展的機會。

隨著數字技術、數字產品及互聯網的應用普及，城鄉數字運用鴻溝也在逐漸消弭。特別是線上購物、網絡直播、在線辦公、在線教育、網絡醫療等17類網絡應用平臺的推廣，城鄉居民對數字技術的運用程度得到明顯提升，城鄉數字用戶數量差距不斷縮小。從2013年1月到2023年3月的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》可知，我國網民規模從2012年12月的5.64億人增加到2022年12月的10.67億人，增加了89.2%，手機用戶規模由4.2億人增加到10.65億人，網民使用手機上網比例為99.8%。農村互聯網普及率由23.7%增加到61.9%，農村網民規模由1.56億人增加到3.08億人，占比網民總體的28.9%；城鎮互聯網普及率由59.1%增加到83.1%，城鎮網民規模由4.08億人增加到7.59億人，占比網民整體的71.1%。在城鄉數字化轉型的長期影響下，城鄉居民逐漸轉變傳統思維和培養數字觀念，強化自身在數字鄉村和智慧城市建設中的主體地位，主動融到數字化建設的隊伍中。此外，城鄉居民的數字素養能力呈現顯著的增長趨勢，截至2022年12月，我國城鄉網民中有40.7%初步掌握數字化初級技能和47%熟練掌握數字化技能，還有27.1%初步掌握數字化中級技能，以及31.2%熟練掌握數字化中級技能。

（三）實踐層面：數字賦能城鄉基礎設施建設，促進產業和公共服務協同

數字賦能縣域城鄉融合發展的重要手段是推動新型數字基礎設施下沉農村，而數字賦能過程實際是強化城鄉信息基礎設施建設、構建數字賦能城鄉物質基礎的過程，具有促進城鄉數字化轉型先導性和基礎性的作用。從技術本體論維度看，數字技術與鄉村的耦合互動需要基于一定的數字硬件基礎設施，這是數字技術執行功能的前提和必備條件[15]。因此，縣域是城鄉數字前沿技術和數字基礎設施成熟的實踐基地，是實現城鄉產業發展和惠民服務的現實載體。

作為與數字經濟發展需求相適應的基礎設施體系，數字基礎設施建設能夠促進城鄉數據要素安全流通和有效利用，提升城鄉產業發展水平，推動社會公共服務均等化[16]。近些年，寬帶網絡基礎設施等新基建的大量投入加快了農村移動互聯網的發展和傳統基礎設施的全面升級，切實縮小城鄉數字接入鴻溝。據《中國數字鄉村發展報告（2022年）》顯示，截至2021年底，全國行政村通寬帶比例達到100%，通光纖、4G比例均超過99%，基本實現網絡基礎設施全覆蓋和城鄉“同網同速”。2022年，我國累計建成并開通5G基站196.8萬個，5G網絡覆蓋所有地級市城區、縣城城區以及96%的鄉鎮鎮區，“縣縣通5G”的局面基本形成。依靠新型數字基礎設施的普及，城鄉傳統基礎設施數字化改造和產業數字化創新也在加速推進。農村公路數字化管理、智慧水利建設、電網鞏固提升、農產品冷鏈物流、智慧農業等數字融合基礎設施實現了全面改造，2021年，我國已繪制446.6萬公里農村公路電子地圖，設置縣級以上水利部門應用智能監控信息采集點達24.53萬處，實現農村地區供電可靠率達到99.8%，支持3.6萬個家庭農場、農民合作社、農村集體經濟組織建設6.9萬個產地冷藏保鮮設施，農業生產化率達25.4%。此外，隨著移動互聯網的普及和發展，手機、電腦等智慧終端成為城鄉居民生產、消費、娛樂的數字化工具，數字化服務不斷增強民生福祉。在涵蓋教育、醫療、養老、旅游等數字化服務平臺的搭建和普及中，數字技術憑借傳統設施的智能化改造與公共服務有效結合，全面融入城鄉居民的日常生活，在線辦公、在線醫療、網絡視頻、網上外賣等生活服務場景得以數字化。

（四）治理層面：數字賦能城鄉基層社會治理，創新政府治理手段

在整個國家治理體系中，尤其是基層社會治理體系承載著國家權力的末端執行。而縣域作為處于城市與鄉村、傳統與現代、中心與邊緣等社會“政治應力”最為脆弱的“接點”[17]，是構建基層社會治理體系以發揮實現政治穩定和維護社會秩序作用的治理載體。2021年，黨中央發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出“加強基層智慧治理能力建設”，實現基層治理的數字化轉型。因此，數字賦能要立足縣域治理層面構建基層智慧治理新格局，發揮數字治理“善治”的價值導向，推動社會治理服務重心下移，提高精準化精細化服務管理能力。

當前，以大數據、人工智能等的數字技術和互聯網平臺的推廣極大地促進了基層治理手段的創新升級和治理能力的現代化建設。一方面，數字賦能創新政府基層治理手段。隨著“互聯網+政務服務”向城鄉的不斷延伸，2020年底，我國31個省級政府已構建覆蓋省、市、縣三級以上的政務服務平臺，其中21個地區已實現省、市、縣、鄉、村五級覆蓋，極大地推動智慧社區、雪亮工程、網格化平臺、自助政務服務終端等在城鄉基層治理中的推廣和運用。政務服務平臺、政務服務APP、政務服務小程序等成為數字政府建設的多元化創新平臺，以浙江、上海為典范的“一網通辦”“一網統管”“最多跑一次”“不見面審批”等治理模式通過優化數據業務流程、壓縮政府組織冗余，不斷向城鄉基層延伸，涵蓋了家政、物業、養老、醫療等便民服務領域，治理方式趨向多元化、智能化和便捷化。

另一方面，數字賦能提升城鄉基層治理成效。越來越多的線上辦理方式不僅提高基層工作效率，也加快提升基層智慧治理效能。例如，浙江省以“數字鄉村一張圖”精準防控解決社會治理等難題，山東淄博通過打造“互聯網+大健康”平臺引導鎮衛生院為城鄉居民提供“線上問診+醫保結算+送藥到家”服務，“區塊鏈+政務服務”加快辦事流程。2021年，我國縣域社會保險、新型農村合作醫療、勞動就業等六類涉農政務服務事項綜合在線辦事率達68.2%。此外，“積分制”“清單制”等數字化轉型增強了基層治理的精準化、及時化、透明化和便捷化。

三、數字賦能縣域城鄉融合發展的困境檢視

世界現代化進程中，與西方發達國家“串聯式”順序發展過程不同的是，我國為彌補時間差異和經濟差距采取了“并聯式”的方式推進中國式現代化，實現工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的疊加發展，其中信息化是“四化同步”發展的催化劑。然而，我國信息化建設還尚處于起步發展階段，在嵌入縣域城鄉融合發展過程中還不全面，仍然面臨著城鄉數據要素流動受阻、居民數字素養能力受限、數字基礎設施建設滯后以及基層社會數字治理體系不完善等諸多困境。

（一）基礎層面：城鄉數據要素流動受阻

數據要素已成為數字經濟時代下數字賦能的根基，但就目前而言，促進城鄉之間數據要素的流通仍然受到現實阻礙，限制了城鄉要素市場化建設。

從數據要素確權難度大來看。在生產、流通和再創造價值的過程中，數據要素具有迥異于傳統生產要素的復雜性、模糊性等特征，難以形成清晰明確的權屬界定關系。因此，法律層面針對理清數據要素權屬問題和明確界定數據財產權益歸屬的法律法規還并不完善。而這也導致數據要素確權機制的不完善，容易形成“數據孤島”“數據壟斷”等現象，不利于數據流通交易的保障和統一要素市場的建立。

從數據要素流通機制不健全來看。數據要素有序流通和優化配置是縮小縣域城鄉“數字鴻溝”、釋放數字紅利的關鍵，但既有的制度障礙和標準壁壘限制了數據流通。公開政務數據在剛性制度約束下可以實現各級各部門之間的交互共享，而企業數據由于缺乏公認的市場定價、質量評估、安全管理等流通機制的導引，難以保證數據流通的規范化、規模化和標準化。所產生的結果就是區域間、城鄉間的數字資源缺乏有效銜接，制約了數據信息的全面共享，限制了數據潛能的深入挖掘，阻礙了數據價值的獲取創造。

從數據合規尺度尚不明確來看。《數據完全法》《個人信息保護法》《網絡安全法》等法律法規為數據要素流動提供了基礎的法律保障，但數據流通仍存在立法體系相對滯后、行為缺乏統一監管、責任判斷沒有預期等現實問題，特別是網絡直播、電子商務等方面的法律處于真空狀態，造成數據要素流通監管不到位、安全隱患突顯，也阻礙了數據要素的正常流通。

（二）認知層面：城鄉居民數字素養能力受限

盡管數字技術的廣泛應用在一定程度上縮小了城鄉數字鴻溝，但由于城鄉主體年齡階段、文化底蘊、觀念意愿等的差異，農村數字貧困現象較為普遍，城鄉差距依然存在。

首先，源于傳統鄉土和現代社會割裂導致的內生困境。鄉土性是傳統農村的基本特征，農村居民因而以濃厚的鄉土意識和保守安穩的思想觀念，形成了鄉村生活自發的社會秩序[18]。而現今，鄉村社會秩序正遭受現代數字技術等外界力量的沖擊，逐漸偏離穩定狀態而陷入不同程度的混亂，具體表現為農村居民對互聯網、大數據、人工智能等新興科技缺乏主動接納的意愿，對數字技術強行改變面臨著習俗規則和社會秩序的不愿意、不適應甚至是抵制。現代性和鄉土性的沖突沿襲到數字賦能層面，導致部分農村居民自愿封閉在孤立保守的社會圈層里，進而造成數字賦能實踐陷入主體內生困境。

其次，局限于居民數字素養能力提升的發展困境。數字賦能仍然存在數字技術使用鴻溝、能力鴻溝等“數字軟鴻溝”，特別是針對城鄉居民中的弱勢群體。根據2021年《鄉村振興戰略背景下中國鄉村數字素養調查分析報告》顯示，城鄉居民數字素養平均得分僅有43.6，其中城市居民平均得分56.3，農村居民平均得分35.1，差值高達21.2，城鄉居民平均得分相差37.5%。按照職業類型來看，農村群體數字素養得分僅有18.6，明顯低于其他職業類型群體。因此，城鄉數字鴻溝主要矛盾正從數字基礎設施建設向數字素養能力轉變。

最后，受制于數字人才隊伍建設的培育困境。由于傳統農村從事農業生產的經營人員普遍年齡偏大、受教育程度不高、創新意識不強，再加上大量青壯年勞動力和高層次受教育人才涌現城市，農村地區呈現“空心化”“老齡化”，高素質人才嚴重缺失。同時，農村地區普遍缺乏對數字技術教育培訓的重視，農村居民僅依靠自身難以吸收和消化數字技術先進成果，逐漸喪失運用數字技術進行生活生產的興趣、意愿和能力，阻礙了農村數字人才隊伍的建設。

（三）實踐層面：城鄉數字基礎設施建設滯后

從整體而言，當前縣域城鄉數字基礎設施建設還比較滯后，表現作用較為薄弱，難以支撐城鄉產業協同和公共服務均等化。

第一，農村數字基礎設施建設還存在短板。從互聯網普及來看，2023年中國互聯網絡信息中心發布的第51次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2022年12月，我國互聯網普及率達75.6%，城鎮地區互聯網普及率達83.1%，而農村地區互聯網普及率為61.9%，相比城鎮落后21.2個百分點，城鄉網絡基礎設施建設依然存在差距。甚至在部分農村偏遠地區，光纖網絡、5G等數字基礎設施建設還尚未實現全面覆蓋，無法滿足云計算、物聯網等的需求，阻礙了數字基本公共服務的延伸，難以支撐高效的數字鄉村建設。從數字基礎設施資金投入來看，據《中國數字鄉村發展報告（2022年）》顯示，2021年全國縣域農業農村信息化建設的財政投入僅占國家財政農林水事務支出的1.8%。縣域社會資本投入為954.6億元，其中社會資本投入低于全國平均水平的縣有2122個，占比高達79.8%。數字基礎設施建設資本投入不足也會導致人才難以聚集、公共服務不均衡以及農村發展動能乏力。

第二，農村產業數字轉型緩慢。目前，農村地區普遍以傳統產業為主，數字產業較少，較難發揮環境優勢、資源優勢與城市產業協同發展[19]。首先，由于人口分布密度、地形復雜程度和設施建設難度，農村地區產業缺乏完備的數字化配套設施，數字化轉型還停留在基礎設施建設和單向應用的層面。其次，農民還不具備數字基礎設施的管理意識，欠缺對數字基礎設施的整體利用，尤其是在數字專業人才匱乏的情況下，對應用于農業精準生產、病蟲害預警、農產品智慧物流等方面的技術手段的運用處于初級階段。最后，農產品附加值相對較低，農村農戶難以承擔產業數字轉型過程中所涉及的數字技術應用成本、設備投入成本和運營維護成本。

（四）治理層面：城鄉基層社會數字治理機制不健全

在縣域城鄉復雜的基層治理中，工具理性的過度拓展往往會弱化價值理性，特別是治理主體依賴數字技術時，就會衍生制度重塑和組織機制的行動惰性。

第一，基層社會數字治理體系有待規范。一方面，城鄉數據要素流通和運用的法律法規不完善，易陷入數據信息安全隱患。基層治理主體運用數字平臺進行企業、部門以及個人信息的收集、匯總、加工和儲存已成為工作常態，可由于數據要素流動的法律法規尚未完善，以及治理主體欠缺數據信息保護意識和保護力度，隱私數據存在被泄露、竊取和侵權的風險。另一方面，城鄉數字協同治理體系還不健全。政府和社會發揮著數字治理的協同效應，可現實卻存在各地數字政務規劃和行動計劃重復建設、標準不一等問題，限制了省域間、縣域間、治理主體間實現互通互聯，出現數字治理體系分散的“各自為政”局面。

第二，基層社會數字治理監管不到位。傳統監管體系和監管手段不能適應現代化發展，以及法律體系和政策體系與監管體系建設不相匹配，那么城鄉數據要素流通、運用和交易可能存在風險，引發流量爭奪、數據壟斷等不正當市場競爭行為。同時，由于缺乏足夠的激勵性措施，治理監管主體往往存在不能及時反饋監管信息、采集監管數據不到位、監管情況掌握不全面等問題。

第三，居民數字治理參與度較低。數字治理覆蓋了不同身份和不同年齡階段的人群，但由于我國現代化建設正處在深刻變革的調整時期，縣域城鄉基層治理情況也表現錯綜復雜和分散，大部分城鄉居民在面對數字治理的公共事務方面自愿或者被動排除在外，催生了一種“政府干，群眾看”的治理局面。再者，各地政府對基層數字治理占據主導地位，城鄉居民的積極參與性和主觀能動性被抑制，造成公眾話語權缺失[20]。

四、數字賦能縣域城鄉融合發展的創新路徑

數字賦能要滿足縣域城鄉融合發展和現代化建設需求，從數據要素市場、數字素養能力提升、數字基礎設施建設以及基層數字治理構建方面創新數字賦能的具體路徑。

（一）基礎層面：健全數據要素市場，促進數據要素有序流動

第一，構建數據要素確權體系。首先，建立以數據要素使用權為核心的產權制度體系，根據數據要素特性賦予各類創造主體和接收主體對原始數據的使用權、管理權以及收益權。其次，根據數據要素差異性實行分類分級確權管理。針對涉及群體利益的公共數據，基層政府和社會相關組織要對其匯總、管理和保護；對于互聯網平臺產生的具有知識產權和商業機密的個性化企業數據，相關企業有權按照關聯度大小擁有其合理的所有權、使用權和收益權；而對于具有強烈個人依附性的個人數據，個體應當被授予數據信息的占有權、知情同意權、隱私保護權等。

第二，完善數據要素流通的體制規則。相關部門需制定城鄉數據要素有序流通、有效使用和安全交易的體制機制，并建立數字賦能城鄉生產、分配、流通和消費各環節的標準規范和技術規則，釋放數據要素優化縣域產業形式、生產模式等生產力結構的內在潛力。同時，設立數據商和第三方服務機構可以有效提高數據要素流動水平和交易效率，營造健康、有序、公平、高效的數據流通交易生態。此外，“原始數據不出域，數據可用不可見”范式也是進行數據管理維護的有力舉措。

第三，健全數據權益保障體系。首先，強化法律體系對公共領域數據開放、信息公開等方面的制度設計和銜接，以明確城鄉各類主體申請公共數據和參與監督的權力。其次，平臺企業在自治管理的基礎上確保法律制度的同步跟進，應自覺推進數據要素市場化進程和維護市場秩序，防止數據要素權益濫用引發的市場失序。最后，加強民事法律規范對個人數據層次化權益保護的力度，改進數據侵權行為認定和評價的個人數據權益保障規范。

（二）認知層面：實現個體數字賦能，提升居民數字素養能力

第一，加強引導城鄉居民塑造數字觀念。一是地方政府要加強數字技術推廣應用的宣傳教育，對農村留守兒童、婦女、老年人開展網絡知識普及的教育活動，持續影響和改變他們的傳統守舊觀念，打破他們的圈層禁錮。二是政府要鼓勵具有銳意進取和改革創新精神的農民起到帶頭示范作用，通過鄉土性的熟人社會和傳播的擴散效應對落后的農村居民發揮積極的引導作用和有利影響，促進農村落后群體自愿參與數字技術的認知和運用中來。

第二，繼續提升城鄉居民個體的數字素養能力。針對當前城鄉居民在科學文化素養、數字應用能力、經營管理能力等方面還無法適應全面落實數字賦能現實需求的問題，地方政府以及社會企業組織要不斷開展多元化的數字素養和技能教育培訓，通過送教下鄉、農村課堂、科教云平臺、職業培訓等方式普及科學文化知識，不斷提升農民群體適應數字化轉型發展的素養和能力。同時，要構建終身學習教育機制和數字技能終身服務平臺，激發人民群眾參與數字賦能過程的積極性、主動性和創新性，壯大縣域城鄉數字人才隊伍建設。

（三）實踐層面：強化數字基礎設施建設，奠定城鄉轉型基礎

第一，著力彌補城鄉數字接入鴻溝。一是加大網絡基礎設施的建設投入，以全新的數字基礎設施帶動城鄉傳統基礎設施的全面升級。各地政府、科研機構和企業等要加快推進電信網絡、寬帶網絡、電視網絡等完備的農村信息服務體系建設，擴大農村地區5G、大數據、云計算、人工智能等新興數字技術的覆蓋范圍和受眾群體，不斷縮小城鄉之間的數字基礎設施接入鴻溝。二是積極搭建包含農村教育、醫療、社保、金融、旅游等的數字服務平臺和全國一體化的政務平臺，補齊數字信息傳遞和服務的短板，推動數字技術普及鄉村、惠及農民。

第二，引導數字賦能縣域城鄉公共資源均衡配置。在教育層面，互聯網平臺要加快構建數字教育體系，為農村地區和相對落后地區能共享優質教育資源提供途徑，便于獲取城市示范學校和名師的各類公開課、精品課等學習資源。在社會普惠層面，各地政府要加快利用現代數字技術實現基本醫療、養老保險等的數字化轉型，通過建立電子健康檔案、遠程醫療會診等方式推動優質醫療衛生服務惠及城鄉居民，并推動基本醫療保險異地就醫直接結算和社會保險關系網上轉移接續等便利日常生活。

第三，推進縣域城鄉產業數字化轉型升級。以數字技術打通要素流動渠道、健全商品流通體系和促進一二三產業深度融合，深入挖掘農業農村數據要素資源價值，盤活農業農村資源要素稟賦，實現農業農村信息化和現代化建設，推動城鄉產業協同發展。同時，農村地區要加強農產品加工、包裝、冷鏈、倉儲等設施建設，加快建成智慧物流配送中心，實現農產品線上線下渠道融合發展。

（四）治理層面：完善基層社會數字治理體系，提升數字治理水平

第一，規范縣域城鄉基層數字治理體系。政府部門要順應基層治理數字化建設推進制度改革和加快數字立法，保障農村經營主體通過網絡平臺探索產品創新、數據價值等的隱私安全和合法權益。同時，各地政府要加強“互聯網+公共法律服務”體系建設，保證縣域城鄉居民線上線下公共法律服務的全覆蓋，推動城鄉法治建設。此外，針對各地各級政府數字協同治理難的問題，“互聯網+政務服務”在城鄉的拓展延伸可以有效地將城鄉數字化治理納入全國一體化在線政務服務平臺，創新跨地域、跨部門、跨層級、跨行業的一體化服務模式，提升村務、黨務、資產管理信息化水平，實現縣域城鄉基層治理現代化和一體化。

第二，創新縣域城鄉數字監管方式和提高數字監管能力。基層社會治理既要發揮數字技術的技術支撐，也要避免技術倫理風險。因此，在推進基層治理數字化建設中，政府部門要從法律和倫理層面規范數據信息采集、使用、存儲、審查、開放和安全的管理條例，依托物聯網協作、大數據融合、“算力”的支撐，實現城鄉運行數據的實時跟蹤和精準分析，加大對數據管理、數據運用、隱私安全、數據壟斷等的監管力度。

第三，構建縣域城鄉多元主體協同治理格局。為促進數據資源在政府部門、社會組織和公民個體間的充分流動，以及實現治理信息的有效傳遞和及時交互，數字賦能應推動建設多元化、網絡化、全覆蓋的共建共治共享的基層數字治理制度，推動基層社會治理從單維度轉向多維度協同治理。同時，政府部門要創新智慧云終端的黨務、政務、財務等信息公開和居民意見數字表達機制，進一步加強“城情”“鄉情”的治理云平臺建設以暢通社情民意，提升城鄉基層社會治理的綜合性和協調性。

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