農村社區多元共治的困境及其破解的法治路徑

摘 要：為應對農村空心化、碎片化帶來的社會治理危機，中國在農村社區建設中以“共建共治”理念為指導，探索出了以社區為載體的多元協同治理方式。有力推動了基層社會治理轉型，在城市化、工業化、信息化的浪潮下，中國大量農村空心化、碎片化，成為社會治理的弊病。農村社區治理是國家治理能力現代化的有機構成和微觀基礎，在社會治理理念引導下，我國農村社區治理正在朝著更加開放、多元的方向發展，為迫切解決農村社會治理危機，需整合內外部資源，劃分不同主體在治理中的責任與角色，理順它們之間的邊界及其互動關系，形成多元協同的治理模式。由于現行法律法規尚未及時、適時地適應農村社會環境和形勢的變化，農村社區缺乏治理政策與法規支持，使得農村社區治理存在多重困境，阻滯了多元聯動治理由淺層治理向深層治理的轉換。因此，應整合多元主體間的目標定位和行動理念，界定其職責邊界，創建聯動機制與平臺，以推動深層多元聯動治理格局的生成，進而增進社區福利，促進社區發展。

關鍵詞：農村社區治理；多元共治；治理結構；法治路徑

基金項目：華中科技大學第二十批研究生創新基金“鄉村振興背景下新型農村社區治理機制研究”（YCJJ20220410）

作者簡介：馬曉寧（1997- ），男，河南濮陽人，華中科技大學法學院博士研究生，研究方向為法理學；姜瑜（2000- ），男，山東泰安人，華中科技大學法學院碩士研究生，研究方向為財稅金融法。

一、問題的提出

進入21世紀，中國愈發重視國家治理體系和治理能力現代化建設，農村是廣大農民生產、生活的重要場域，但在城市化、工業化浪潮的沖擊下，農村人口長期向城市單向流動，導致農村內部空心化、空間分布碎片化、組織能力弱化，掣肘農村治理效能發揮，阻礙基層治理現代化的實現[1]。為解決農村社會治理的癥結，中國開啟了農村社區化建設，將行政區劃內的自然村進行合并，引導農民集中起來形成較大規模的農村居民點，再參照城市社區的模式、理念、制度，將傳統村莊轉變為現代社區，推動農村社會治理模式的探索和創新[2]。相較于自然村落，農村社區的人口結構復雜、公共服務需求多樣、利益博弈激烈，傳統社會依靠血緣、地緣關系建立起來的單一主體治理結構已難以滿足社區治理需要，亟須建立起現代社會的多元協同的治理模式來整合資源、維系秩序，因此迫切需要政府、市場、社會、農民等主體參與農村社區治理，建立一套多元協調的治理機制來整合資源，維持秩序。

為應對這一問題，國家近年來高度重視農村治理體系和治理能力現代化建設，推動治理資源、重心向社區傾斜，黨的十九大報告提出的要建立共建共治共享的社會治理格局、“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃的出臺以及《村民委員會組織法》的修改都在為農村社區多元共治提供保障。然而，建立多元協同的治理模式絕非易事，不僅需要嚴謹縝密的制度設計，還要依靠價值觀念的認同，而中國的農村社區化建設缺乏長期的實踐探索和經驗總結，尚未形成完備的法律體系，導致農村社區治理主體缺少約束，引發了治理主體權力擴展、治理權責不匹配、治理規則不統一等問題，導致無法集中有效資源治理，難以建立高效、靈活的管理制度，不能有效應對社區型治理結構、治理模式出現的問題。

事實上，社區的“多元共治”并非當下的一種社會思潮，早在19世紀滕尼斯在其著作《共同體與社會》中將共同體從社會的概念中剝離出來[3]，解釋了城鎮化過程中社區無法依靠血緣、地緣關系來維持秩序；涂爾干在其著作《社會分工論》中論述了在現代復雜社會中要依靠分工來實現社會整合[4]。國內學者也基本認同了“多元共治”的觀念，并將探討引入了如何構建農村社區治理機制的理想形態中來。有部分學者主張從商談理性建立農村社區協商治理機制，還有學者從“三治融合”的探討社區治理主體的差異化、彈性化運作機制[5]。然而筆者認為，中國農村社區多元共治的困境更多是由制度供給不足造成的治理主體博弈失序，為此，“農村社區治理權力如何分配才是正當”的論證愈發緊迫，其不僅關系到各方治理主體在農村社區存續的理論正當性，更關系到農村社區治理結構發展的方向。尤其是隨著經濟下行，農村社區治理資源可能縮減，治理權力的分配方式將可能引發進一步的社會爭議乃至社會裂痕。在這種背景下，本文試圖厘清農村社區多元共治的理論與現實邏輯，從法治視角探討農村社區多元共治結構下存在的困境，最后嘗試從制度構建的層面提出破解農村社區治理的可行策略。

二、農村社區多元共治的邏輯分析

農村社區的多元共治是指基層政府、農村社區、社會組織、社工、居民等多元主體在社區這一場域內形成協同聯動的治理網絡，最大限度發揮各主體力量，以實現優勢互補、分工合作治理模式，期望以此來有效回應社區問題和農民需求，推動社區整體發展。多元共治的農村社區治理結構，既有現實層面緩解治理資源不足的考慮，也有基于國家與社會、社區發展權、社會資本理論等層面的深層次考量。

（一）歷史邏輯：國家與社會間具有聯動治理傳統

農村社區治理的根本目的是要推進國家治理體系和治理能力現代化，實現這一目標必然要對傳統的國家-社會關系進行調整。長久以來，國家受限于治理資源有限，無法輻射到廣闊的農村地區。由此，借力“社會”、發展“社會”和整合市場、社會資源以提升對農村的治理能力成為可行和合理的行動選擇之一。多元共治的社區治理模式的探索是國家治理能力構建在基層的微觀實踐，其意義在于將國家-社會關系轉化為基層政府-社會組織-社工等多元主體間的聯動治理關系，農村社區治理模式的探索實質是政府與社會的關系在社區層面的調整與重構的過程。從治理的歷史經驗來看，政府、社會組織、社區、農民等多主體的協同共治，不只是不同主體能力或作用的聚合，而是要根據治理需求，進行動態調整。從歷史的角度看，我國政府與社會的關系經歷了從命令與服從的關系、管理與被管理的關系，轉變為基于合約的契約關系和政府整合社會過程中的互動（聯動）關系。相應地，在社區實踐層面，基層鄉鎮政府與“社會”（社會組織、社區、農民等）的關系也經歷了政府-社會分化、政府-社會整合和政府-社會平等合作三個階段。

在新中國成立之初，我國農村村落相對孤立、分散，此時鄉村治理主要依靠以政府為代表的一元主體，國家權力在鄉村治理中居于絕對主要地位，主要表現為實行人民公社制度，并形成了“政社合一”的管理模式[6]，此時在治理邏輯上政府與社會是替代邏輯，即政府替代了社會治理。隨著改革開放后家庭聯產承包責任制推行，農村原有的集體化的生產和生活共同體人民公社不復存在，農村的孤立性與封閉性亦被打破，傳統村落逐漸由分散向集中轉變，這一時期除少數東部地區農村之外，農村組織形態轉為集中型行政村莊，隨之而來農村基層組織與管理體制發生了深刻的變化，行政化治理不足以滿足鄉村治理的需求，自治成為農村基層治理的主要方式，村民委員會的建立標志著我國鄉村治理進入到二元共治的階段，這一時期盡管賦予了一定程度的自治權，但仍沒有徹底激活社會的治理能力，在治理邏輯上是工具邏輯，即社會自治是政府推進社會治理過程中相機選擇的制度化工具。21世紀社區化建設后，農村社區治理成為要探索的治理模式，農村社區治理最重要的是激發農民主體意識，提高自治能力，近年來在基層治理重心下移的號召下，農村社區逐漸納入多個主體，形成了多元共治的治理格局，這一時期政府與社會的關系發生重大變化，二者由原來的工具邏輯轉變為合作邏輯，即政府與社會平等合作，共同參與治理。

（二）現實邏輯：農村社區多樣性的問題亟需多元共治

當前農村社會正處于加速轉型的關鍵階段，農村社會原有的利益關系均衡被打破，重大利益關系面臨調整與整合，即為農村社區的進一步發展創造了條件，也帶來了新的社會矛盾與沖突。現階段雖然農村社區矛盾糾紛出現了新的發展態勢，生活性矛盾、生產性矛盾、結構性矛盾在大多數農村社區都能妥善處理，而由經濟利益引發并形成的利益性矛盾已成為制約農村社區治理效果的重要障礙。從長遠來看，我國農村社會在市場化沖擊下將進一步分化，由利益分配、利益沖突、利益差距引發的利益性矛盾糾紛將逐漸由暗變明、愈發突出[7]，并蘊含著新的社會危機?？傮w上看，雖然農村社區矛盾糾紛產生的根本原因在于利益分配規則體系不合理，農村與城市之間、農民與市民之間以及農民與農民之間利益關系的整合和對利益分配未能達到個人利益之間、個體利益與公共利益的協調，從而在農村社區各主體之間引發了多樣化、多元化、復雜化、強對抗的利益沖突，為社區治理帶來了短時期內難以內部化解的矛盾，引發了群體性事件，對農村社區和諧，基層治理帶來了嚴峻挑戰。

隨著農村社區居民權利意識的提升以及深層矛盾糾紛問題的顯現，傳統的社區服務提供的“政府中心”范式對這些新問題和趨勢的回應卻越來越力不從心，影響了公眾對政府合法性和正當性的認同。在農村矛盾日益激化的背景下，政府能配置用于農村社會治理的自有資源是稀缺的，基層鄉鎮政府難以解決農村社區多樣化、復雜化的矛盾糾紛，期望借力或整合社會力量、社會資源實現多元聯動合作來提升農村社區治理能力。因此，通過多元路徑整合社會資源引導各社會主體參與治理，是當下重構農村社區治理體系的必然選擇。

（三）理論邏輯：社會分工理論下的網絡型多元治理模式

社會分工理論認為，隨著人口增長，在一定的空間下由于資源供應存在限制，人們只有分別追求不同的資源，才能避免競爭更加激烈。現代社會經濟增產伴隨的一個鮮明特征是分工的無限深化，而正是這種分工的深化，帶來了對資本投入、技術進步、相應組織形式乃至制度環境改變的需要，推動著資本積累、技術創新、社會組織和整體制度的變遷[8]。

農村社區化建設對中國農村社會轉型帶來了深刻影響，其中最為顯著的一點是加快了農民在空間范圍上的聚集，快速提升了農村社會的密度。此時，農村社區的開放性、流動性增強，人與人的關系網更加復雜，社會分工不斷細化。農村已不再是依靠地緣、血緣關系紐帶建立起來的“熟人社會”，而是在更大范圍內由不同群體構成的“共同體”，在這種背景下，一元化治理體系的碎片化帶來諸多問題，腐敗加劇、無法凝聚集體共識，難以維系群體行動等。在原有治理體制失效后，必然會產生對于新的治理制度的需求。

為適應社會分工不斷深化，引導共同體開展集體行動，農村社區治理制度與模式要順應社會分工不斷深化的需要，建立一套合作共建的新治理格局，從碎片化的一元治理模式逐漸轉變為整體化的網絡型多元治理模式。具體而言，在農村社區中合理劃分治理主體的權力與責任，并通過建立健全社區治理權力約束機制和責任獎懲機制來構建穩定、合理的權力結構，形成社區內部的權力平衡；此外是構建以契約為核心的共同觀念，在農村社區由“熟人社會”逐步發展成“半熟人”社會后，農村社會的傳統治理資源不復存在，舊有的道德秩序也會逐步瓦解，但這并不意味著農村社會無法形成一種穩定、可持續的社會關系網絡。相反，正是在社區建設之中，美國學者利達·漢尼范提出了社會資本理論，將其歸為個人在與家庭在社會交往過程中所產生的良好愿景、伙伴關系、同情憐憫、往來互動等，農村社區的多元共治的主要優勢就在于可以依靠協商凝聚共識，在治理中形成新的村規民約、道德精神，幫助農民“由身份到契約”的轉變。

三、多元共治下農村社區治理的現實困境

多元共治的核心是“聯動”，深層聯動或有效聯動的生成取決于行動理念、治理目標、職責邊界和聯動機制四個要素。但是當前農村社區尚處于多元共治的淺層次界定，在治理實踐中，治理主體在行動理念、目標定位、職責邊界、治理機制等方面存在困境，其本質是“國家（政府）中心”邏輯范式或“工具任務型”邏輯范式的現實呈現，阻滯了深層多元聯動治理模式的生成與發展[9]。

（一）治理主體目標理念不一致

理念與目標是外在行動的內在驅動力，農村社區治理領域，雖然在發展過程中將基層政府、社會性組織、企業、農民等主體納入進來，但這些主體的價值理念或思維觀念不同，在缺乏統一的治理理念的指導下，常常在治理行動中表現不一致，例如社會組織的專業服務與支持服務提供的專業理念即社會公正、助人自助、平等尊重等與政府、社區所奉行的行動理念，即以秩序為導向的治理邏輯間存在根本沖突[10]，實際就是服務行動的專業價值理念與行政價值理念之間不一致的困境。盡管鄉村振興戰略對農村治理提出了“治理有效”的目標，但這一目標過于宏觀。在缺乏權威法律規范的指導下，很難實現彼此的工作機制和治理模式的同頻共振和合作?，F實中，基層政府在農村社區治理中會依靠行政權力擴張，甚至將自治組織、社會組織瓦解為政府工作機構。這種做法難以被認可，從而導致行政管理與社區自治之間的矛盾。

（二）治理主體權責定位不明確

中國農村社區并非是由具備條件的農村地區經過長期建設自然形成，更多是在政府的行政引導下形成[11]，因此在農村社區治理中必然存在基層政府過多干預的現象，在實踐中盡管農村社區存在政府、黨組織、社區居委會、社會組織等多個治理主體，但政府處于絕對領導地位，加之缺少法律法規的束縛，其社區治理權力也不斷擴張，權力邊界更加模糊。盡管從法律上講農村社區自治組織與基層政府之間是指導與合作關系，但現實中，基層政府往往在指導中將自己的權力滲透到社區治理的各個環節之中，例如將農村社區自治視為國家權力在基層的延伸，現實中基層政府將社區居委會等自治組織分派任務、下達命令屢見不鮮，甚至直接將其視為從屬機構。行政權力的擴張削弱了其他參與主體的治理權力，嚴重壓抑了農村社區自治的主動性和積極性[12]，造成社區治理嚴重依賴于政府行政部門，最終導致農村社區治理難以擺脫傳統政府一元、行政化管理的治理模式，影響了社區村民及組織自治權的行使。

此外農村社區自治組織的權力受到擠壓。自治組織是農村社區治理的重要主體，在實踐中農村社區構建了以村民委員會為核心、以業主委員會為補充的自治組織體系。我國《村民委員會組織法》明確規定了村民委員會在自治組織中的法律地位，但關于自治組織的具體權力及行使方式，僅只做了原則性規定，而有關業主委員會等自治組織由于立法的滯后，并未落實到法律條文，使得農村社區組織的自治權難以得到法律強制力保障。在實踐中，隨著行政權力在農村社區延伸，基層政府對自治組織行使權力進行干預已成常態化，當前農村社區村委會的工作目前主要圍繞配合政府及其派出機關的工作任務展開，具有典型的行政化傾向，其工作內容極大影響了其自治權的行使。

（三）聯動機制難以構建

共建共治共享是鄉村振興背景下農村基層治理的頂層設計，也是打造新的農村社會治理格局，實現社會善治的必由之路。農村社區是農村基層治理的最小單元，打造共建共治共享的社會治理格局，要在農村社區建立協調聯動機制。目前農村社區協調聯動機制建設還處于起步階段，農村社區目前尚未建立專門的協調聯動機構，在具體機制建設上，大多數農村社區僅建立了網格責任機制，因此總體上講，農村社區的協調聯動機制尚未形成，治理主體之間缺乏有效銜接，難以形成治理合力，未能形成多元共治的新型治理格局[13]。

其次，由于法律缺乏規制，政策指引不明，農村社區治理的重大風險責任分擔機制尚未建立，農村社區各個治理主體出于自身利益考量，往往對于一些重大社區治理問題采取回避態度，存在互相推諉責任的現象，極大削弱了社區治理的權威，影響基層社會和諧與基層政權穩定，阻礙國家治理現代化目標的實現。

最后，農村社區矛盾糾紛化解主要依靠基層政府和自治組織開展，忽視了社會組織、市場主體的作用，未能形成多方參與、有效銜接的化解機制，即不利于形成多元參與的治理體系，也不利于社區矛盾糾紛化解專業能力提升。

四、農村社區多元共治的困境分析

（一）農村社區治理的立法資源嚴重不足

農村社區近年來受到黨和國家的高度重視，國務院、民政部先后出臺了多項支持農村社區治理的政策文件，但與之相對應的是我國農村社區治理法律法規卻嚴重缺失，目前我國并未出臺有關農村社區的單行法規，有關農村社區治理的地方性規章也僅有一條尚處于有效狀態，因此可以說我國農村社區治理立法存在空白。國家立法層面的趨勢使得農村社區治理過程中出現了諸多亂象，因此加快立法，以法律制度規范農村社區治理成為時代的呼聲。

然而立法是嚴肅的國家行為，將對農村基層治理體系產生重要影響，我國農村社區受發展時間和空間的影響存在較大差異，立法必須總結實踐經驗，考慮多重因素。首先，2017年民政部在全國范圍內選取了48個城鄉社區治理試驗區，其中有17個實驗區的主題與農村社區協商制度、公共服務供給制度、農村社區自治制度及社區治理法律機制有關，一方面反映出國家對農村社區治理的全方位考量，另一方面反映出當前國家在農村社區治理的經驗總結還有待提升，制度思考尚不成熟。其次，農村社區治理與農村經濟制度、政治制度相互交織、密不可分，近年來農村土地制度、基本經營制度改革不斷深入，勢必會對農村社區產生深遠影響，當前理論界對于農村社區治理與農村政治、經濟制度的互動關系研究較為欠缺，未能提供充足的法理理論，農村社區治理的法理基礎目前仍不充足。再次，立法要在通過制度安排和規制程序，建立普遍適用的理性化的正式規制規范社區治理主體的行為，協調社區主體之間的關系，并引導社會輿論、風俗習慣、內心信念發揮正向價值，但是正式規則和非正式規制都是人們根據長期實踐經驗構建與形成的，農村社區治理起步較晚，對于農村社區治理的主體關系及其制度安排學術界、實務界存在分歧。因此總體來看，目前農村社區治理的立法資源嚴重不足，缺乏理論研究和實踐的支持，只能放緩立法進程，以為將來立法留下空間，這也就使得法律滯后于農村社區治理的現實發展。

（二）農村社區治理主體權力缺少制衡與協調

農村社區治理作為微觀層面的社會治理，有協同治理的內在要求[14]，但是多元主體在農村社區治理實踐中存在多種可能，既包括正向關系，也包括負向關系，如權力沖突、互相推諉責任等。農村社區治理應強調治理主體的整合，實現各參與治理主體的制衡與協同，以促進互相合作、彼此信任、相互督促。但是首先，目前農村社區治理主體受自身組織目標影響，治理目標具有鮮明的側重點，如物業管理機構重視盈利，社區黨組織主要關注黨建工作和黨員教育，互相之間缺乏一致性，處于分散的狀態。其次，各治理主體在參與過程中的協調性不足，主要表現為在涉及利益的公共事務中，各主體存在普遍參與不足和個別參與過度的情況，如社區公共服務供給在特殊群體處于邊緣地帶，其個體利益訴求往往遭到忽視。再次，各主體的社區治理資源未能統籌規劃、整合利用，如一些志愿服務、公益性社會組織長期閑置，未能充分利用。最后，治理主體之間存在著矛盾沖突，自治組織受基層政府影響形成的行政化工作作風遭到社區居民的疏遠。上述問題表明農村社區治理主體權力缺少制衡與協調，多元主體在農村社區治理中處于總體分散、局部協作的狀態，在治理實踐中造成參與主體權力重合、交織，從而引發了一系列治理難題。

（三）農村社區治理缺乏程序性法律制度支撐

程序是專門為實現法律規定或賦予的各項權利而制定的一套行為規則、方法和步驟。在農村社區治理中，程序性制度不僅能有效制約各參與治理主體的權力，引導其合法行使治理權力，還能通過固定化的流程來有效保障農民的社區治理參與權、知情權和監督權，因此程序性法律制度是農村社區治理各項實體制度有效實施的必要條件。然而我國法律具有“重實體、輕程序”的傳統，在農村社區治理領域[15]，制度設計也缺乏對于程序正義的考慮，如我國《憲法》和《村民委員會組織法》也只對程序性法律制度只做了原則性規定，其他法律、地方性條例也并未對程序性制度的具體構建做出明確規定。

從治理實踐來看，目前農村社區有關民主自治、民主協商、公共參與、監督反饋等內容的實體制度已經確立，但其程序性制度在農村社區治理的諸多方面卻嚴重不足或有待改善。具體來說，首先，農村社區民主選舉制度、選民登記制度范圍過小，將社區非農人口、流動人口、外來人口排除在民主選舉之外，降低了民主選舉的參與度，削弱了其真實性；其次，社區民主協商制度缺乏議事主持人中立制度、重大議題公示制度和聽證制度，并且存在協商議事方式過于單一、簡化，程序設置的漏洞使得社區民主協商流于形式，偏離了其本質目標；最后，企業、社會組織及居民參與農村社區治理的內容、途徑、形式等程序性規定相對模糊，降低了農村社區的公共參與制度的實際效能。

綜合來看，農村社區治理制度缺乏程序性制度支撐，治理制度運行具有隨意性，破壞了社區民主、社區協商、民主監督等活動的合法性和有效性，給社區居民參與社區治理設置了障礙，降低了社區居民參與治理的熱情和積極性，使得社區治理主體與居民之間關系逐漸疏遠，從而形成了社區治理與社區居民相脫節的治理困境。

（四）社區發展權理念缺失

發展權以公平、公正為內核，對被邊緣化的弱勢群體尤為重要。農民仍屬于弱勢群體，促進農民全面、自由充分的發展是農村社區治理的終極價值目標，社區發展權是發展權理論的重要組成部分，其所承載的權利是由主客體時空融合、互動而成，其表面上是社區所享有的各項發展權利，但實質上落腳點還是社區成員所享有的現實發展權利。

社區發展權與鄉村振興背景下農村社區治理的目標、價值追求相契合，理應作為農村社區治理法律制度設計的重要理念。貫徹落實社區發展權，農村社區治理應當圍繞實現農民群體全面、自由、充分地發展進行制度設計，通過法律制度與機制平衡社區發展的階段性利益，并構建動態發展的農民民主，從而發展社區民主，保護社區農民發展權利。從實踐中農村社區治理的制度設計來看，農民作為農村社區治理的重要主體，其地位與權利并未得到充分保障和尊重，在社區民主協商、公共管理、服務供給制度中，更多是注重公共利益，農民的個體權益往往遭到輕視或無視；而在自治制度中，由于有效的民主機制，農民自治權無法得到有效保障，往往被社區公權力、行政權力“過分侵蝕”；另外農村社區治理制度的程序設計不合理，為農民參與治理設置了障礙，進一步限制了農民權利的行使。農村社區現有的治理制度本質上講是對傳統行政治理體制的延續，將農民視為被管理者，并非建立在社區發展權的理念之上[16]，因此制度設計忽視農民主體地位，缺乏保障農民權益的利益機制，并不能通過法律制度來共享社區發展的增量利益，利用社區民主機制平衡社區的存量利益，更不能實現農民群體全面、自由、充分地發展，因此在實踐中造成農民主體被忽視，農民權益遭到損害，從而引發了社區內部的利益性沖突，增大了社區治理的難度。

（五）農村社區治理缺乏系統化、制度化、機制化考量

農村社區治理不是一個競爭市場，更多的是強調加強治理主體之間的協作，以實現整體大于部分之和的效果。實現這一目標僅僅依靠制度、政策是不夠的，需要對農村社區治理模式進行系統化、機制化考量，優化治理結構，形成多元共治的治理格局?，F階段，農村社區治理過度關注現實情況，針對問題解決問題，首先主要表現為過于重視公共服務供給，將大量財政補貼投入基礎設施建設，期待滿足社區農民的物質需求；其次，在治理模式選擇上存在“路徑依賴”，缺乏創新，表現為過于依賴于過往的實踐經驗和借鑒成功的典型案例，造成農村社區治理模式趨同化，忽視了農村社區自身的特點。最后，農村社區的相關機制更多是以自下而上的方式形成的，但自下而上的方式存在一定滯后性，從調研來看，大部分農村社區機制建設都難以滿足社區治理現實需求，無法實現治理制度的良性運轉。因此，農村社區治理應當從體系化視角入手，考慮解決的當前問題，防范風險，并完善治理機制，實現治理制度的有效運轉，推動農村社區治理能力提高。

五、多元共治下破解農村社區治理困境的法治路徑

農村社區治理法律問題的成因復雜多樣，破解法律問題最終還是要回歸到農村社區治理的基本制度中來。法律制度的調整牽一發而動全身，必須慎重考慮，要找出鄉村振興背景下農村社區治理法律制度完善基本原則，并據此分析亟待調整的重點制度，提出完善意見，以重點制度帶動農村社區治理改革，破解治理困境。

（一）明確農村社區治理制度完善的基本原則

法律原則決定法律制度的本質和特點，體現著法律制度的價值追求。農村社區法律制度的調整與制定當首先明確“如何做”的問題，即為不同治理主體確立統一的價值理念和目標準確，所以，破解農村社區治理多元共治的困境，首先應確立法律制度設計的基本原則。

1. 保護農民發展權原則

生存權與發展權是首要的基本人權[17]，隨著我國脫貧攻堅取得決定性勝利，農民的生存權得到充分保障，未來鄉村振興在解決農民問題時必將把保護農民發展權，實現農民全面發展作為重點。社區發展權以社區農民集體發展利益為基礎，強調要通過制度設計和發展社區民主、合理分配社區發展的階段性利益，對農民發展權保護實現了由“個體”向“集體”的飛躍。因此農村社區治理中要考慮如何讓農民享受社會發展的增量利益與存量利益，以社區發展帶動農民發展。因此農村社區法律制度設計應當以保護農民發展權為重要價值追求，建立面向農民的傾斜性保護制度。農村社區立法與法律修改，要注重保護農民發展權，讓農民能夠享受到社區集體經濟發展的成果，能夠享受到社會經濟發展的成果，實現真正意義上的權利平等。

2. 權責統一原則

權責統一是《立法法》及相關法規確立的基本立法原則，要求在制度建設上注重保證權力與責任的統一。當前農村社區治理存在的問題，其根源在于權力與責任配置失衡，首先，基層政府的權力過度擴張，干預了農村社區自治組織、社會組織管理權、自治權的正常行使，破壞了治理主體權力行使的獨立性；其次農村社區公共治理權歸屬不明，村委會、黨組織、物業管理機構、社會組織、群團組織均對社區公共事務擁有一定的管理權，但具體的權力與職能劃分并不明確，各治理主體出于對自身利益的考量，往往對一些低回報的公共事務采取回避、推諉責任的做法，使得農村社區治理出現“搭便車”現象，難以形成治理合力；最后農村社區缺乏監督管理制度，各治理主體之間缺乏有效的監督，未能形成權力制衡。權責不對等的現象破壞了農村社區治理的秩序，也破壞了各參與主體形式治理權的獨立性，因此提高農村社區治理水平，確保其權力在運行中的正常、有序、高效行使，形成互相監督的制衡關系，應當遵循權責統一原則。為此，農村社區治理法律制度設計應當聚焦于合理劃分治理主體的權力與責任，并通過建立健全社區治理權力約束機制和責任獎懲機制來構建穩定、合理的權力結構，形成社區內部的權力平衡。

3. 最小限制與最大促進原則

任何法律制度都是為了某種目的而對人們的利益做出限制，農村社區治理要形成政府與社區各主體之間互聯互動、共建共治的新格局，相應的法律制度設計必須堅持最大促進原則，將非傳統治理主體納入農村社區民主協商制度、監督管理制度、決策制度之中，充分尊重其治理權利和地位，減少法律對非傳統治理主體參與農村社區公共事務的限制，將其參與治理的制度性成本降低到最低程度，促進農村社區治理主體的充分參與。此外，農村社區治理的最終目的是實現利益和諧，要在最小限制原則下減少對農民、市場、社會等主體的制度束縛，打破經濟制度、戶籍制度等對農村社區發展流動帶來的限制，給予農業、農村、農民生產經營主體更多的自由、自主、自治的空間，以便充分發揮我國政府、社會和個人以及市場的治理資源，實現農村社區治理能力現代化。

（二）明確農村社區治理主體的法律地位及其權責邊界

當前，在多元共治的農村社區治理模式下，最為棘手的問題在于治理主體的權責不明確，傳統或淺層聯動治理模式引發的多元主體間行動的不協調或聯動困境，究其根源是治理實踐中多元主體治理邊界不清、職責分工模糊導致的。因此，要通過立法厘清農村社區治理主體間的權責關系。

1. 規定村民會議是農村社區村民自治的最高決策機構

村民會議擁有村民自治中的最高法定權力，同時也是廣大村民參與民主，行使自治權最直接的方式，在學界有學者將其稱為農村的“小議會”或“小人大”。但《村民委員會組織法》第二十四條規定“村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項?！庇趯嶋H上賦予了村民代表會議與村民會議相同的法定權力，模糊了村民會議與村民代表會議的法律關系和地位，因此實踐中不少農村社區的村民代表會議已取代了村民會議，成為村民自治的最高權力機構。但村民代表會議的權力來自村民會議授權，這一做法與法理相違背，也不利于農民有效行使自治權。

因此，應當在《村民委員會組織法》中明確村民會議在農村社區自治中的決策權力，建議將第二十四條修改為“村民會議可以授權村民會議討論決定部分前款規定的事項”，以體現村民會議與村民代表會議的區別。此外根據《村民委員會組織法》第二十三條“村民會議審議村民委員會的年度工作報告”的規定，村民會議應當至少一年召開一次，為保障村民會議作用有效發揮，可以參考《憲法》第六十一條的規定，采取定時與臨時相結合的方法召開村民會議；建議將《村民委員會組織法》第二十一條修改為“村民會議每年舉行一次，由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，可以召集臨時村民會議。召集村民會議，應當提前十天通知村民?！绷硗?，為確保村民會議法定權力的完整性與純潔性，《村民委員會組織法》應當在第四章中明確規定不能以村民代表、村組織等干部大會或村民代表會議來代行村民會議職權，以保證農村社區村民會議的最高決策權力。

2. 規范鄉鎮政府在農村社區的職權范圍

盡管《村民委員會組織法》第五條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”但隨著農村社區發展，自治組織不可避免地要承擔社區部分行政、公共服務工作，當前鄉鎮政府在農村社區建設、公共服務供給等方面具有不可替代的作用，并逐漸在與農村社區的合作中將行政權力滲透到了農村社區行政工作之中，為此農村社區要理順政府與其他治理主體之間的關系。就農村社區發展的現實而言，將鄉鎮政府排除在農村社區治理之外并不現實，也不利于農村社區的建設與發展，因此應當適度限制行政權在農村社區的行使范圍，但同時又要避免出現行政權與自治權混淆、混為一體，這就需要明確基層政府在農村社區治理中的權力邊界。因此建議出臺《農村社區發展條例》，圍繞農村社區治理規定基層政府在農村社區建設、服務、管理方面職權；同時，各地政府要出臺配套實施細則明確政府在農村社區治理中的法律責任、權力行使范圍與方式，將基層政府在農村社區的權力限制在一定范圍之內。

3. 賦予農村社區社會組織法定治理權

目前社會組織參與農村社區治理并未得到國家法律的認可，相關的支撐性制度、保障性制度處于嚴重缺失狀態。但是社會組織具有公共性、草根性、組織性、自治型特征，能夠促進農村社區內部成員利益認同、利益整合的制度性成本，有力農村社區協商、互動、共治，是農村社區治理結構中的重要自治主體。因此，農村社區形成多元協同共治的治理格局，應當賦予農村社區社會組織適當的治理權。實現這一目標，首先應當加快社會組織管理立法，出臺《社會組織法》對社會組織發展、管理建立統一、協調的專門法律，以回應農村社區的發展需求[18]。其次，要在農村社區建立社會組織資格準入制度、登記備案制度、監督管理制度以及激勵和退出制度，為社會組織參與農村社區治理提供完備的法律規范和操作依據。最后各地方政府要及時出臺地方性法律法規，調整基層政府與農村社區社會組織的互動關系，在農村社區形成“政府-社區-農村社會組織-農民”的縱向治理結構。

（三）健全農村社區軟法與法律規則的耦合銜接制度

在當前的農村治理中，由于國家立法缺失，基于傳統鄉村習俗、禮法而產生的軟法發揮了重要作用[19]。從實踐來看，民間軟法推動著農村社會秩序的平穩建構，影響著村民善良風俗的培育和形成。當前村規民約作為軟法的表現形式之一，其中秉持的價值理念更多是被我國成文法鼓勵和保護的。但是隨著當下農村社會日益開放、流動，農村的傳統道德習俗的約束力逐漸下降，此外在農村空心化發展下民間軟法制定缺乏農民參與，更多是依賴于村委會等自治組織，與農民生產生活逐漸脫節，并由于民間軟法極強的問題導向，極具靈活性和地方性特色，經常與國家法律精神、法律規定相違背。

由于村規民約是規范農民的行為的第一道屏障，必須與國家法律保持一致，因此要建立軟法與法律規則的耦合銜接制度，明確軟法的內容要與國家法律價值和精神相契合，具體來說，要為農村社區軟法的制定設定法定程序，建議《村民委員會組織法》在第二十四條中增加一款，規定“村規民約”等治理公共規則由村民會議討論決定，以保障軟法充分反映村民意志。其次，軟法的應用要有法律規則的相應授權，建議地方政府出臺行政法規，規定農村社區軟法如村民公約、居民公約經村民會議討論后要向鄉鎮政府報備，經審查批準后實施，避免軟法與國家法律和政策相沖突，解決民間軟法與國家法律在效力位階、規制功能、保護利益、價值取向的銜接問題，讓民間軟法成為輔助國家法律實施的重要支撐。

（四）健全農村社區治理主體協調聯動機制

農村社區治理過程中存在多元化的治理主體，多個治理主體之間普遍存在著權力分割、協調不力，溝通不暢、反應遲滯等問題。農村社區要實現多元共治，必須建立功能齊全、運行高效、指揮有力的協調聯動機制，以形成治理合力。

實現這一目標要從多個角度入手。一是要建立信息溝通反饋機制。運用互聯網信息技術建立社區信息交流平臺，打破農村社區信息傳遞障礙，實現治理主體之間的互通互聯。二是要建立聯合工作機制，制定農村社區聯合治理工作流程，明確農村社區治理工作中的先后順序與銜接關系，保證各個治理主體有序參與，避免出現程序跳躍或程序倒流；其次要推進綜合管理，形成分工明確、專業化、常態化的聯合工作小組，提升治理主體的配合默契。三是建立應急管理機制，在農村社區治理的突發性事件中形成“一核多元、融合共治”的應急管理網絡，充分發揮基層政府、社區自治組織、居民、社會組織在危機治理中的作用，構建協作互補的治理網絡，實現治理主體的良性互動。

六、結語

當前農村社區發展正處于加速轉型的關鍵階段，農村社會的利益供給失衡、利益分配失衡引發了具有新的時代特色的社會矛盾，為農村社區治理帶來了風險與挑戰。解決農村社會的治理問題，不能僅依靠一元或二元的傳統治理模式，要進一步完善多元共治的社區治理模式，打破當前多元主體聚合無力，治理軟弱的困境。法律始終是規范和助力農村社區治理有序、平穩開展的重要依據，為此要從立法層面探索破解困境，借助立法為多元主體形成統一的治理理念與目標，進一步理清治理主體的關系，明晰治理主體的法律地位與權責邊界。具體來說，要明確村民自治組織的權力與責任，界定鄉鎮政府的治理范圍，形成保護農民利益的治理機制，最終實現社區治理資源的綜合化利用，多元主體協調共治的農村社區治理格局。

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