人民調解精細化的理論邏輯與發展限度

牛玉兵 許皓銘

摘 要：20世紀90年代以來，我國人民調解經歷了從衰落到復興的變化，尤其是在2002年之后，人民調解案件數量持續上升并在2010年之后穩定在高位狀態。而與此相伴隨的，則是同一時期人民調解組織和調解人員的持續減少以及調解員解紛比率的不斷上升。這種現象的形成與近年來人民調解的“精細化”發展密切相關。人民調解的精細化主要表現在組織結構的精密化、糾紛處置的網格化、解紛技藝的專業化和調解過程的精致化等方面。矛盾糾紛復雜化與人民解紛需求轉變、社會治理理論的發展以及網絡信息技術的應用等是造成人民調解精細化發展的重要動因。人民調解的精細化發展順應了治理重心下移的要求，促進了調解效能的提升，為人民調解的轉型提供了可供選擇的方向，而受到制度內在屬性、調解活動的價值理性以及資源投入邊際效應等的限制，人民調解的精細化也存在著值得注意的限度。

關鍵詞：人民調解；精細化；社會治理；技術治理；重心下移

基金項目：司法部國家法治與法學理論研究項目（19SFB2005）

作者簡介：牛玉兵，江蘇大學法學院教授，法學博士，從事法學理論研究；許皓銘，成都市錦江區殘疾人聯合會三級主任科員，法律碩士，從事法學理論研究。

文章編號： 1671-6604（2024）03-0086-16

中圖分類號： DF714

文獻標識碼： A

人民調解是一項具有中國特色的糾紛解決方式。經過長期發展，人民調解已經成為我國矛盾糾紛化解的“第一道防線”，發揮著維護社會穩定、促進社會和諧、服務經濟社會發展等重要作用。黨的十九大報告明確提出，要加強和創新社會治理，強化預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。黨的二十大報告進一步提出，健全共建共治共享的社會治理制度，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善新形勢下人民內部矛盾處理機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。這些都對人民調解在新時代的創新發展提出了新要求。在對人民調解相關數據分析的基礎上，本文聚焦新世紀以來人民調解精細化發展的新現象，圍繞人民調解精細化的表現、動因、限度等問題展開分析，以期深入解析人民調解的新變化，為推進人民調解制度與實踐的轉型發展、提升人民調解在社會治理中的效能等提供助益。

一、 問題的提出

20世紀90年代以來，我國人民調解案件數量經歷了一個U形曲線變化，引發學界對人民調解復興抑或轉型的討論。有研究指出，2002年是人民調解“由衰落走向復興的拐點”【朱新林.人民調解：衰落與復興——基于1986—2009年人民調解解紛數量的分析［J］.河南財經政法大學學報，2012（4）：174-184.】。對于這一“復興”，學界大體是從案件數量和制度規范兩方面來觀察的。從案件數量上看，在2002到2016年間，全國人民調解案件糾紛處理數量快速增長，2010年人民調解案件數超過了全國法院一審受案數，2013年人民調解數量更是達到944萬件的峰值【蘭榮杰.人民調解：復興還是轉型？［J］.清華法學，2018（4）：111-127.】。以這一時間段的數據來看，人民調解的“復興”態勢已經非常明顯。而從人民調解法律制度規范來看，2002年之后有關人民調解的制度規范不斷出臺，如2002年司法部《人民調解工作若干規定》、2010年的《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）、2011年司法部《關于加強行業性專業性人民調解委員會建設的意見》和最高人民法院《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》等。據統計，2000年之前全國各級機關關于人民調解的法律、法規和規章等大致為24件，2001年到2011年間為85件，其中僅2010年到2012年間關于人民調解的專門規定就達24件，超過了新中國成立后50年的總和【王祿生.審視與評析：人民調解的十年復興——新制度主義視角［J］.時代法學，2012（1）：19-29.】。這些法律規范從制度層面拓展了鄉鎮（街道）人民調解委員會、行業性專業性人民調解委員會、人民調解小組等組織形式，確立了司法確認制度及程序等，對人民調解的經費來源、人員培訓等給予了制度保障【張紅俠.人民調解變遷研究——以權威類型轉變為視角［M］.北京：中國社會科學出版社，2016：150-158.。人民調解相關制度規范一時也呈現出“繁榮”狀態。

對于這種“復興”現象，也有學者認為“人民調解的復興半虛半實，定義為轉型才更為準確”【同②.】。該學者同時認為，未來人民調解處理的糾紛數量還會持續增長，但陌生人之間的糾紛會超過熟人之間的糾紛；德高望重型的傳統調解員也將式微，具備專業優勢的知識權威型調解員將成為主流；自發式純民間調解會減少，人民調解更多需要依賴官方平臺的支持和激勵；調解結果會更加貼近既有法律規定，相對更少關注法律外的人情世故；等等。此外，還有學者提出從基本功能、立法特征、調解模式、程序機制等方面引領人民調解轉型的觀點【張進德.論人民調解的復興與轉型［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2018（5）：103-109.】，或分析人民調解等半正式治理轉型中蘊含的雙向動員和社會機制重置的機理【呂德文，吳歡歡，徐裕如.半正式治理的現代轉型——以寧海“老娘舅人民調解中心”為例［J］.杭州師范大學學報（社會科學版），2023（2）：108-117.。

上述分析為我們觀察人民調解的發展變化提供了有益的啟發，但人民調解究竟是復興還是發生了轉型？如果是轉型，那么是什么樣的轉型？又面臨什么樣的制約條件？考慮到既有研究針對人民調解的考察主要集中于2016年之前的案件數量情況，引入更豐富的數據和更新的實踐資料來觀察人民調解的整體變化無疑更為必要。有鑒于此，借助國家統計局國家數據庫，本研究對1991年到2021年之間人民調解案件數量的數據進行了重新整理，一方面將2016年到2021年之間的案件數據納入觀察范圍，另一方面也將1991年到2021年人民調解委員會的數量、調解人員數以及人民法院一審民事案件數量等進行對比。同時，為了解近年來人民調解的實踐情況，我們專赴四川、陜西等地進行了調查訪談，以期對人民調解的發展變遷進行更為深入的分析研究。

從人民調解案件數量來看，相應的數據確實在2002年后出現了較大幅度的增長，2002年成為人民調解案件數量變化的拐點。這與既有研究的描述是一致的。但值得注意的是，2010年也是人民調解案件數量發生變化的一個關鍵節點：在該年度，人民調解案件數量首次突破了800萬件，較2009年的579.73萬件有大幅度的提升；此后直至2021年，人民調解的年糾紛調解案件數一直未低于800萬件；2010年到2014年，人民調解的受案數甚至一度超過了法院受案數（見圖1）。如此來看，20世紀90年代以來，人民調解在案件數量上的變化可以分為三個階段：一是20世紀90年代至2002年，這一階段是人民調解在案件數量上的“衰落期”；二是2002年至2010年，這一階段人民調解案件數量止跌回升，開始進入“復興期”或“回升期”；三是2010年之后，人民調解在案件數量上進入發展的“平穩期”，但學者預期的“持續增長”態勢似乎并沒有出現。

不過，僅僅觀察人民調解的案件數量并不能說明全部問題【范愉也提醒過，“不應僅以調解數量作為衡量調解效果的唯一標準”。參見范愉《〈中華人民共和國人民調解法〉評析》，載《法學家》2011年第2期，第1～12頁。】。將人民調解案件數量與調解委員會、調解人員數量變化進行綜合觀察，可以發現，在人民調解案件數量變化的同時，我國人民調解委員會、調解人員的數量卻一直處于遞減之中。由以上三個階段的劃分來看，在20世紀90年代至2002年人民調解案件數量的“衰落期”，人民調解委員會從104.0萬個下降為89.1萬個，調解人員從991.4萬人下降為716.2萬人；在2002年至2010年的“復興期”，人民調解委員會持續下降為81.8萬個，人民調解員則縮減為466.9萬人；而在人民調解案件數的“平穩期”，相應的數據進一步縮減，2021年調解委員會數量降低為68.9萬人，調解人員則降為316.2萬人（參見上頁圖1）。

上述數據值得思考。一方面，如果僅從人民調解案件數量看，2002年以來人民調解總體保持了上升直至平穩發展的態勢，這其中確實包含了“復興”的意味；另一方面，將人民調解案件數量與調解委員會、調解人員數量變化進行綜合考量，尤其是關注2002年之后人民調解在案件數量、調解委員會、調解人員等方面的變化，則可以認為，人民調解的發展變化實際更接近“轉型”的判斷。具體而言，第一，2002年之后，人民調解員和人民調解委員會數量持續縮減，而同期人民調解的糾紛數保持總體“復興”的增長狀態，2010年之后在較長時期內仍持續穩定在“平穩”的發展狀態，這其中的強烈對比說明，2002年以來人民調解的變化恐非簡單的案件數量之變，而是意味著人民調解從組織、人員到案件數量的某種整體性變化。單純以案件數量為依據來判斷人民調解的發展變遷可能不夠全面。第二，從人均解紛數來看，2002年人均解紛數0.45件，而2021年人均解紛數則達到了2.77件，人民調解員人均調解案件數量顯著上升。考慮到2002年之后人民調解案件數量快速增長的背景，人均調解案件數量顯著上升的現象恐非調解效率大幅度提升這一原因能夠解釋，更可能與人民調解制度機制的深刻變化相關。第三，從人民調解與法院受案數量的比較來看，2002—2009年，人民調解的案件數量與法院的受案數仍基本保持平衡【值得注意的是，國家統計局在2002年之后將經濟糾紛和海事海商并入民事案件中，這實際導致了法院一審民事受案數的上升。】，2010—2015年人民調解案件數量甚至超過法院受案數，只是到2015年之后，法院受案數量才超過人民調解案件數并快速增長。即使如此，2021年人民調解的社會矛盾糾紛仍占到法院和調解組織糾紛處理總量的1/3，人民調解的地位仍舊不容小覷，其在社會糾紛化解方面的效能值得重視。綜合上述情況可以認為，2002年以來，尤其是2010年以來，人民調解本身在組織形式、解紛機制等方面可能正在發生某種整體性、實質性的調整，學者指出的人民調解“主動尋求轉型以適應糾紛變遷”【蘭榮杰.人民調解：復興還是轉型？［J］.清華法學，2018（4）：111-127.】的情形或許正在發生。唯其如此，方能解釋為什么人民調解組織和調解人員數量減少而案件數量卻仍維持相對較高的狀態、解紛比率持續上升這一令人疑惑的現象。

那么，這種實質性的變化是什么？觀察近年來人民調解的實踐變革，根據在四川、陜西等地的調研，我們發現，隨著社會復雜性的增生，“現實倒逼治理主體必須在混沌狀態下學會與復雜性共生共在”【柳亦博.由“化繁為簡”到“與繁共生”：復雜性社會治理的邏輯轉向［J］.北京行政學院學報，2016（6）：76-83.】，人民調解在實踐中也正在逐步脫離簡約化、粗線條的傾向，更小的服務單元、更加頻繁的互動、信息化手段的運用等，正在推動調解組織、調解人員發現、化解矛盾糾紛的空間范圍越來越精細，信息掌握越來越周密。我們將這種傾向概括為“人民調解精細化”，并且認為，這種精細化發展，一定程度上構成了2002年以來人民調解發展或者“轉型”的重要表征。

二、 人民調解精細化的表現

黨的十八屆五中全會以來，“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”已經成為社會治理理論與實踐變革的核心，我國社會治理正在走向“精細治理”的歷史轉型【王陽，熊萬勝.從簡約治理到精細治理：效率視角下的社會治理及其變遷［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2021（7）：87-99.】。對于“精細治理”，學者的界定雖有不同，但總體而言均認可精細化治理是相對于、超越于粗放式治理的社會治理形態，認為其在理念上追求專業和科學，強調精益求精、追求卓越；在過程上強調治理過程的重塑，建立全覆蓋無死角的制度規范，開展標準化治理；在治理主體方面強調專業素質和能力；在基本立場上主張多元化，強調對社會資源和力量的整合，實現多元共治【韓志明.從粗放式管理到精細化治理——邁向復雜社會的治理轉型［J］.云南大學學報（社會科學版），2019（1）：107-114.】。由此觀察，人民調解的精細化發展，也集中體現在人民調解的組織結構、糾紛處理、解紛技藝、調解過程等方面。

（一） 人民調解組織結構的精密化

組織結構的變化對于組織的功能有重要影響。“人民調解組織設立之初，組織機構相對簡單，即附著于街鄉、派出所、單位的‘人民調解委員會組織。”【宋朝武，羅曼.基層治理現代化與人民調解制度的改革路徑［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2019（3）：42-52.】2002年以來，隨著案件數量逐步增長，人民調解的組織結構在縱向層面與橫向層面也隨之擴展。具體而言，在縱向層級，人民調解組織結構逐步改變以往調解委員會主要在基層“單位”、居（村）委會、街道（鄉鎮）設立司法助理員對調解工作進行指導，人民調解委員會呈點狀分布等狀態，探索出了區（縣）級調解中心—街道（鄉鎮）調委會—居（村）委會調委會的縱向組織結構。在這個結構中，區（縣）級調解中心指導全轄區人民調解工作，牽頭聯動區（縣）級部門處理重大疑難糾紛；街道（鎮）調委會協調派出所、司法所、人民法庭等，處理居（村）委會調委會上報的疑難復雜糾紛；居（村）委會調委會牽頭排查矛盾糾紛線索并處理一般矛盾糾紛。組織之間分工與配合，力求“微事就地解，小事不出社區（村），大事不出街道（鎮），矛盾不上交”的效果。部分地區甚至建立市級調解中心，形成市—區（縣）—街（鎮）—居（村）的四級工作機制。在橫向層面，人民調解組織也得到不同程度的擴展。人民調解委員會由原來的僅在居（村）委會、單位設立，逐步向各行業、各領域拓展，出現了醫療糾紛、道路交通事故、物業管理糾紛等專業性行業性人民調解委員會。這些調解組織圍繞更小范圍或細分領域的矛盾糾紛展開調解工作，呈現橫向層面的組織形式擴張。

經由上述變化，人民調解組織結構日益豐富，分工日益精細。如成都市A區，截至2021年底，已基本建成以區級調解中心—街道人民調解委員會—社區人民調解委員會—院落調解小組為骨干，專業性調委會、行業性調委會為補充的四級人民調解組織體系。其中，街道調委會11個、社區調委會72個，專業性行業性調委會則又包括勞動糾紛一站式聯調中心、物業糾紛聯調中心、交通事故聯調中心、知識產權調解委員會、駐派出所調解室、訴前調解室等。依托該體系，2021年該區調處矛盾糾紛3 000余件，其中街道、社區、院落調處2 000余件，道路交通事故專職調委會調解案件30余件，勞動爭議糾紛聯調中心調解糾紛860余件等【數據來源于對成都市A區司法局的訪談資料。】。

（二） 糾紛調解處置的網格化

“網格化”是近年來精細化治理的典型形態之一【吳新葉.社會治理精細化的框架及其實現［J］.華南農業大學學報（社會科學版），2016（4）：127-134.。作為一種處理基層治理事務的新興模式，“網格化”是以街道（鎮）、社區（村）為范圍，按照管理服務對象的密度劃定網格單元，將其作為基本治理單位，為網格單元配備專（兼）職網格員隊伍，通過網格員走訪采集和上報匯總網格信息，及時、精確掌握網格內人、事、物情況，為網格內群眾提供精準服務的治理模式，“網格化、大數據和鐵腳板是其中的3個關鍵要素”【張建，陳醉.我國網格化社會治理的實踐邏輯及法理反思［J］.云南師范大學學報（哲學社會科學版），2022（2）：128-138.。隨著網格化治理方式在全國各地的推廣，人民調解作為基層治理的重要組成部分，也隨之融入網格化治理洪流之中。經由對“網格調解”“調解網格”進行全網人工檢索，可以發現，目前人民調解的網格化已在全國呈多點分布的狀態。如在新聞媒體報道中，各地推進人民調解的網格化的報道已經非常多見。

上述情況，在我們針對成都市X區、陜西省H市等地的調研過程也得到印證。如在成都市X區，目前該地已經在村（社區）小組、大型小區、院落設立了調解網格，每個網格設1～2名調解員和調解信息員，全區累計建立調解網格2 316個，專兼職調解員2 520人。2020全年共化解各類矛盾糾紛12 740件【詳見成都市人民政府信息公開網站：http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action？id=2984523& tn=2，2022年11月5日訪問。。人民調解在網格化上的發展，為通過網格更加及時、精準地發現、處理矛盾糾紛提供了便利。人民調解可以共享基層治理“微網實格”，立足于更加精細、更加微小的“網格”展開工作，不僅可以實現矛盾糾紛的排查和化解，實現精細的線索摸排和精準的矛盾調解，而且通過數字化處理，也能增進對矛盾糾紛情況的全面掌握、精準研判。

（三） 糾紛調解人員的專業化

如前文所述，精細化治理的重要體現之一，就是治理者的專業化和治理手段的專業化。就人民調解而言，雖然有關人民調解職業化的問題還存有爭論【廖永安，劉青.論我國調解職業化發展的困境與出路［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2016（6）：47-51.，但從調解人員的專業素質和能力角度來看，此前學者“具備專業優勢的知識權威型調解員將迅速涌現甚至成為主流”【蘭榮杰.人民調解：復興還是轉型？［J］.清華法學，2018（4）：111-127.】的預測正在顯現，這構成了人民調解精細化發展的重要助力。糾紛調解人員的專業化大體可以從以下幾個方面觀察：

一是專業性行業性人民調解組織發展迅速。特別是2016年，司法部、中央綜治辦、最高人民法院、民政部發布《關于推進行業性專業性人民調解工作的指導意見》之后，行業性專業性人民調解快速發展。如成都市X區已經在知識產權、勞動爭議、醫療事故等糾紛重點領域建立專業性調解組織8個，并且明確提出行業性專業性調委會配備3名以上專職人民調解員、調委會和調解員主要信息要及時錄入數據庫等要求【參見成都市新都區司法局《關于印發〈新都區關于加強人民調解員隊伍建設的實施方案〉的通知》（新都司發〔2020〕18號）。。

二是人民調解員隊伍的專業化發展。這首先體現在各地越來越重視對人民調解員能力的培訓提升方面。2010年《人民調解法》明確提出了對人民調解員“定期培訓”的要求；中華全國人民調解員協會于2017年開發了人民調解員網絡培訓題庫，在全國范圍內組織人民調解員開展網絡培訓。其次，專業化還體現在人民調解對專業力量的引介方面。這包括建立人民調解專家庫，聘任相關領域專家、律師、離退休法官、檢察官等擔任兼職人民調解員，以及依托公共法律服務工作站，將人民調解納入公共法律服務，由工作站律師提供人民調解服務等方式，將更多專業人員納入人民調解領域【筆者所在江蘇大學法學院參與的“學院派”調解模式，也是專業力量介入人民調解的一個例子。參見http：//cmstop.zt.jsw.com.cn/chengshi/p/196833.html。】。再次，專業化發展還體現在對人民調解員職業化的期許上。對此，有學者認為，“調解的職業化是社會糾紛復雜化的必然要求，也是調解技能成熟發展的重要標志與基本保障”，“在時機成熟之時將職業準入作為一項法律規范性要求推廣到全體人民調解員，是適應新時期人民調解工作轉型要求的科學探索”【吳元元.人民調解員的制度角色考［J］.中國法學，2021（4）：267-287.】。一些地方已經開始了人民調解員職業化探索，將人民調解員確立為社會公益性崗位，面向社會公開招聘職業人民調解員，設定專業的職業準入門檻【宋朝武，羅曼.基層治理現代化與人民調解制度的改革路徑［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2019（3）：42-52.】。

三是人民調解工作室的品牌化發展。人民調解工作室的品牌化，就是將工作室獨特的調解技藝與品牌相結合，將獨特的調解技藝符號化，使其價值被群眾可感可及，形成個性化調解品牌。品牌化的人民調解工作室能夠取得三重效果：一是承載人民調解員的獨特調解經驗、工作方法和調解模式，形成明顯識別系統，使當事人更加準確地按需尋求調解服務。二是將調解員的個人聲譽轉化為品牌價值，形成“金字招牌”，在吸引當事人的同時，在全社會發揮調解服務的引領示范效應，帶動輻射范圍內調解服務水平提升。三是“為人民調解的‘接班人構筑了成建制的專門性學習場域，而‘老師父們的調解經驗、工作方法等也經由這一組織建制順利完成了代際轉移和進一步提升”【吳元元.人民調解制度的技藝實踐考［J］.法學，2022（9）：3-15.】，使人民調解的專業技藝得以傳承和提升。

（四） 糾紛調解過程的精致化

人民調解的過程主要包括內部和外部兩個方面，內部即人民調解員調解當事人糾紛的微觀具體過程，外部即人民調解系統與其他系統的聯動過程。近些年來，無論是人民調解的內部過程還是外部過程，均有朝向標準化、規范化發展進而走向精致化的趨勢。

就調解的內部過程而言，一般包括案件受理、調解準備、調解實施、調解結果四個環節。而隨著人民調解案件的大幅度增長，人民調解雖然流程依舊，但其內部過程的精致化程度已經提升。如在受理階段，與過去當事人隨時到當地村（居）調委會要求“評評理”即開始調解不同，近年來人民調解受案范圍呈現出“分級分類”的特征，即由不同的人民調解組織受理和處理不同糾紛。比如“當綜合性人民調解委員會認為糾紛不大，應當由社區進行解決時，通過矛盾糾紛化解中心將糾紛解決‘下移到村（社）一級”【孫沖.人民調解體系化運行研究——基于浙北T市的實證調研［D］.長春：吉林大學，2021.，而當村（居）調委會發現案件“過大”或專業性較強時，則又將其上報轉移至上級綜合性人民調解組織或專業性人民調解組織。通過在案件受理時糾紛的“大”與“小”、專業性與非專業性分流，實現各層級、各類型人民調解組織對糾紛案件的精準適配。在調解的準備階段，司法部于2020年12月發布的《全國人民調解工作規范》，提出了“填寫《人民調解調查記錄》”和“可制訂書面調解方案”等要求，調解的規范化程度得到提升。在調解實施階段，與過去調解員主要依靠自身經驗，憑借自身樸素的正義觀和地方道德、風俗等規則進行的調解相比，各級調解組織調解員越來越重視調解的專業性，高層級、專業性的人民調解組織形成了嚴密的工作流程。在調解結果的規范性方面，人民調解協議的規范性得到強化，《全國人民調解工作規范》隨文附錄了《人民調解協議書》的制式模板，爭議事項、協議內容、履行方式與時限等板塊內容的填寫要求清晰明了。

就調解的外部過程而言，隨著“大調解”“三調聯動”的發展和區、縣級矛盾糾紛調處平臺的建立，人民調解與其他糾紛處理機制的聯系日益緊密，調解過程由單一的“從人民調解開始，到人民調解結束”的閉環，發展為“從人民調解到司法確認”“警調對接”“訴調對接”等，人民調解的可運作程序不斷豐富。按照第四屆中華全國人民調解員協會理事會工作報告的統計，到2021年，全國設立派駐基層人民法院人民調解組織3 292個，派駐公安派出所人民調解組織1.4萬個，派駐信訪部門人民調解組織4 309個。2015—2021年，全國人民調解組織共接受有關部門移送委托調解的案件505萬余件，當事人申請司法確認的100萬件【李冰.第四屆中華全國人民調解員協會理事會工作報告［J］.人民調解，2022（9）：10-13.】。人民調解與其他糾紛處理機制之間的協調協同不斷完善，對社會治理復雜情況的適應性不斷提升。

三、 人民調解精細化的發展動因

人民調解的組織結構精密化、糾紛處理網格化、糾紛調解人員的專業化、調解過程的精致化等較為完整地呈現了當今人民調解精細化的發展趨勢。正如農民對于土地的精耕細作有可能使其在土地資源不變的情況下增加產出一樣，人民調解的精細化無疑可有助于解釋為什么調解組織和調解人員數量減少而案件處理數量卻能維持相對較高的狀態這一現象，同時也有助于構建對于人民調解發展轉型的一種整體性解釋框架。那么，人民調解為何會沿著精細化方向發展？其背后有著怎樣的推動因素？這主要可從社會動因、理論動因、技術動因三個維度展開解釋。

（一） 社會糾紛的新變化是人民調解精細化的社會動因

社會治理方式隨社會發展變化而調整，治理方式上的變化是對社會現實需要的回應，人民調解作為基層治理的重要方式，其精細化發展與社會糾紛的發展密切相關。對此，已有研究指出，“人民調解在1991年之后的U型發展，相當程度上源于社會糾紛類型及其特點的變化”【蘭榮杰.人民調解：復興還是轉型？［J］.清華法學，2018（4）：111-127.】。這一判斷是準確的。可以認為，社會糾紛在量和質兩個方面的變化，是引發人民調解精細化的重要原因。就糾紛數量而言，當今轉型中國已經進入“糾紛爆炸”的時代。從國家統計局門戶網站統計的法院受案數據看，2010—2021年，人民法院審理民事一審案件收案數從609萬件激增至1 661萬件，增幅達172.7%。與之相對應，人民調解的案件糾紛數在2002年后逐年增長，2010年之后更是每年不低于800萬件。而從質的方面看，在民間糾紛激增的過程中，專業矛盾糾紛、行業矛盾糾紛、新型矛盾糾紛等急速增長，其中既有因關系性質變化產生的糾紛，也有因為人口流動等新建關系產生的糾紛，還有因為經濟權益界定等新增的糾紛類型【呂德文，吳歡歡，徐裕如.半正式治理的現代轉型——以寧海“老娘舅人民調解中心”為例［J］.杭州師范大學學報（社會科學版），2023（2）：108-117.】，其結果是傳統矛盾糾紛與非傳統矛盾糾紛類型之間交相疊加，地域的拓展性，糾紛指向的外部性，社會糾紛的弱親緣性、強對抗性等新特點，不僅在農村表現越來越明顯【劉同君，陳亞蘭.農村非傳統型糾紛的特點、成因及化解機制［J］.理論導刊，2012（7）：83-85.】，在城市糾紛中也非常突出。

在社會糾紛數量快速增長、糾紛復雜化日益加深的情況下，粗線條的人民調解顯得力不從心。作為對社會糾紛解決需求的回應，人民調解力量的統合與分配，調解組織及調解員更加豐富的知識背景和更加精湛的調解技藝等成為人民調解發展變革的重要指向。從前述人民調解精細化的幾個表現看，其均與適應糾紛化解新形勢存在關聯。例如，就組織結構的精密化而言，其實質上是以調解力量的統合與更加精細的“分工”，為不同類型矛盾匹配更為合適的處置力量，以適應矛盾的復雜化；以矛盾糾紛的分流，提升糾紛處理的效率，適應糾紛數量的增長。就糾紛處置的網格化而言，其實際是通過更加細小的治理單元劃分，以更加密切、頻繁的矛盾糾紛排查，回應糾紛數量的增長以及解紛需求；以網格員走訪更加及時、深入的信息挖掘和依托網格平臺更加全面的研判，適應矛盾糾紛的復雜化。而調解者與解紛技藝的專業化，目的也是通過提升人民調解隊伍的整體能力，適應矛盾復雜化和數量增長對人民調解提出的更高要求。調解過程的精致化，則一方面通過內部規范的流程，讓矛盾糾紛處理“流程化”以提高調解效率，另一方面通過外部與司法調解、行政調解以及其他部門力量的銜接，以提升矛盾糾紛調處的效果。可以講，社會糾紛復雜化的現實，正是人民調解精細化發展的社會基礎之所在。

（二） 社會治理理論的發展是人民調解精細化的重要支撐

人民調解精細化的發生，不僅有前述社會實踐方面的動因，其與社會治理理論的發展也密切相關。在我國，傳統的治理強調“簡約治理”，中國古代帝國的“皇權不下縣，縣下唯自治”的治理就是其表現之一。簡約治理的“簡約”，大體上包含兩個方面：一是治理機構的簡約，國家無須在基層設置正式管理機構，只要動員基層的社會組織即可治理；二是治理規則的簡約，國家只需認可基層的地方性規范，依靠地方性規范即可實現對基層的治理，這使得傳統帝國朝廷對基層社會主要依靠簡約而粗放的自治。因而“簡約治理是熟人社會的治理，治理者和被治理者同屬一個熟人社會網絡，共享一個地方性規范”【呂德文.治理現代化進程中的簡約治理［J］.云南行政學院學報，2017（6）：60-62.】。然而，近代以來，簡單社會逐漸發展為復雜社會，特別是20世紀80年代以后，社會的復雜性和不確定性迅速增長，給社會治理帶來巨大挑戰，使社會治理的變革成為時代主題【張康之.論高度復雜性條件下的社會治理變革［J］.國家行政學院學報，2014（4）：52-58.】。在這種情況下，“復雜治理”迅速超越“簡約治理”，成為我國社會治理的重要模式。復雜治理依靠嚴密精致的組織網絡、制度體系、工作流程進行社會治理，具有實質性、主動性、直接性【唐皇鳳，王豪.可控的韌性治理：新時代基層治理現代化的模式選擇［J］.探索與爭鳴，2019（12）：53-62. 等特征。

人民調解精細化發展的背后，無疑深刻印記著“復雜治理”理論的影子。從宏觀上看，人民調解精細化直接受到復雜治理的實質性、主動性影響，其精細化發展，并非自下而上的自發發展，而是政府為將矛盾糾紛化解在基層，滿足社會治理現代化需要而自上而下推動的，是通過政府建立一系列制度法規和相應組織得以實現的。從微觀上看，人民調解精細化的幾個主要表現都受到復雜治理的直接推動。例如，組織結構的精密化，背后是復雜治理對組織網絡的追求，從區（縣）級調解中心到深入院落小區的調解小組，再到政府職能部門指導建立各個專業性行業性調解組織，對不同程度、不同類別的矛盾糾紛實現對口覆蓋。糾紛處置的網格化，就是復雜治理進一步演化的新形式【唐皇鳳，王豪.可控的韌性治理：新時代基層治理現代化的模式選擇［J］.探索與爭鳴，2019（12）：53-62.。調解者與解紛技藝的專業化，其實現途徑是通過《人民調解法》等法律法規對人民調解員在業務培訓、人員構成等方面進行更加明確的規定保障。調解過程的精致化，蘊含著復雜治理中對工作流程的要求，通過流程從“粗糙”到“精致”，從單一中心到多元中心的轉變，實現更為有效的治理。簡言之，人民調解精細化，不僅從宏觀上受到復雜治理的影響，其精細化的各個微觀方面，亦受到治理理論多方面的推動。

（三） 信息技術的發展是人民調解精細化的技術動因

人民調解的精細化發展除了受社會和理論的影響外，技術的變化也有著重要影響。正如學者針對精細化治理指出的那樣，“精細化社會治理的重要途徑是借助于新興網絡工具和信息化技術”【蔣源.從粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換［J］.云南社會科學，2015（5）：6-11.。網格化治理作為當前基層治理現代化的重要創新，其本質正是精細化的技術治理【袁明寶.技術治理與條塊重構：城鄉網格化運作實踐及其限度［J］.原生態民族文化學刊，2022（4）：86-97. 。人民調解的精細化發展，在相當程度上也受益于網絡信息技術對社會治理的推動。例如，前述人民調解的網格化，就在很大程度上依附于基層治理的網格化。當前，人民調解的網格化主要分兩種情形：一種是人民調解網格與區域治理網格直接重合，共享大數據信息平臺和網格員隊伍。簡言之，即在地區網格中直接植入人民調解這一治理要素。另一種是在區域治理網格的基礎上，又單獨建立了類似人民調解工作信息管理平臺等專門平臺，乃至單獨設置人民調解網格和人民調解網格員。但無論是哪一種，都不是只有調解網格，而沒有區域治理網格的情形。人民調解的網格化，在根源上仍來源于信息技術所提供的支持。再如，人民調解組織結構的精密化與調解過程的精致化也受到了信息技術的支持。數據信息平臺的建設，為區（縣）級人民調解組織更好地把握和指導地區人民調解工作提供了技術支撐，為分級分類對矛盾糾紛進行研判和處置提供了方便，為區域人民調解工作由以前主要依靠村社調委會“單兵作戰”“各自為戰”，逐漸轉變為多級多方的“聯合作戰”提供了條件，為人民調解與行政調解、司法調解等加強統合鏈接提供了契機，對矛盾糾紛的“對癥下藥”變得精準，對復雜矛盾的協同處理變得專業、精細。

信息技術為人民調解的精細化提供了重要支撐，在理解到這一點的同時，也應對技術治理的邏輯予以重視。基于信息技術的社會治理實質上建立在對社會信息采集、歸類、處理的基礎上，技術治理以信息技術推動社會治理各個要素的精準精細處理，是對傳統治理的優化與發展，而非取代。與傳統的社會治理方式相比，技術治理凸顯程式化、精準化、科學化特征，這是由“技術”本身的屬性決定的【徐龍順，蔣碩亮.大數據場域中社會治理現代化：技術嵌入與價值重塑［J］.甘肅行政學院學報，2020（3）：81-89.，表現在利用信息技術對治理對象進行監測、預警和研判，通過大數據全面掌握信息，提高了決策的科學性；利用信息技術對相似或重復的社會事件進行歸納，形成了標準化處理流程，提高了治理效率和社會效益。但在這一過程中，技術治理本身也可能引發過度數字化、工具化等弊端。網絡信息技術對于人民調解精細化的推動，也可能引發技術治理的種種負面效應，對此留待后文進一步分析。

總之，人民調解的精細化轉型，既有矛盾糾紛發展變化的社會影響，也有治理理論創新發展的推動，更得益于網絡信息技術的大力支持。當然，除了上述三方面的動因外，黨和國家對于緩和社會矛盾、推進社會治理發展的政治引領也是重要的動因，而且發揮著關鍵性作用。由于這一動因是貫通性的，前文論述中已經有所涉及，故此處不再過多展開。無疑，正是上述多方的動因導致人民調解日漸呈現精細化的趨向。從實踐看，人民調解的精細化產生了一定的積極效應：一是正如前文數據顯示，人民調解的精細化較為有效地回應了民間糾紛增長和復雜化帶來的挑戰，使人民調解在調解人員數量下降的情況下仍較為有效地處理了大量民間糾紛。二是順應了治理重心下移對人民調解的要求。社會治理重心下移的目標之一，在于化解可能由局部矛盾導致的系統性風險【任克強.政府主導城市基層治理模式的現代轉向［J］.南京社會科學，2021（3）：64-70.。通過網格化、專業化等手段，人民調解的精細化發展提升了基層對矛盾糾紛的調處能力，增進了人民調解組織與其他社會組織之間的關聯程度，社會治理重心由此得到一定的下移。三是彌補了人民調解發展過程中組織權威衰落等問題，促進了人民調解效能的提升。組織及其權威是人民調解得以發揮功能的基礎，組織載體及其權威的消解是人民調解衰落的重要原因【錢大軍.組織與權威：人民調解的興衰、重振和未來發展邏輯［J］.法制與社會發展，2022（2）：28-42.。在人民調解的“復興”過程中，正如學者預測的那樣，“與當事人互不相識但卻依靠專業知識而贏得權威性的調解員將越來越成為主流”【蘭榮杰.人民調解：復興還是轉型？［J］.清華法學，2018（4）：111-127.，而這正是當前人民調解專業化發展所呈現出來的樣態，由此也就一定程度上通過專業性權威消解了社會轉型中道德權威衰落引發的諸多治理困難，提升了人民調解的效能。

四、 人民調解精細化的發展限度

正如學者指出的，21世紀以后人民調解發生的種種變化，與其說是強勢復興，“不如說人民調解在社會糾紛持續變遷的背景下，主動尋求轉型以適應糾紛變遷”【同③.的體現。而在我們看來，人民調解的精細化發展有可能成為復興之后的人民調解進一步轉型的重要方向。精細化并非“顛覆性的體制革命，而是側重于機制改進、策略方法等方面的創新與突破”【吳新葉.社會治理精細化的框架及其實現［J］.華南農業大學學報（社會科學版），2016（4）：127-134.，“是對社會領域特別是民生領域過往那種粗放式管理的否定性實踐探索和超越性實踐探索”【趙孟營.社會治理精細化：從微觀視野轉向宏觀視野［J］.中國特色社會主義研究，2016（1）：78-83.。人民調解的精細化也是力求在原有基礎上進行創新和突破來解決具體問題，追求精準、專業、規范和高效的治理效果，從而充分發揮人民調解的功能。然而，正如農業生產的過度精細化也可能導致“內卷化”一樣【“內卷化”一詞源于美國人類學家吉爾茨《農業內在化》一書，黃宗智在《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》以及杜贊奇在《文化、權力與國家——1900—1990年的華北》也都討論過“內卷”問題。雖然人們對“內卷化”尚未形成共識觀點，但總體而言，“內卷化”大體意指某種持續資源投入日益復雜精細但卻“沒有發展的增長”的現象。，人民調解的精細化發展同樣存在著發展的限度。

（一） 人民調解的精細化不能超越人民調解基本屬性的限度

“人民調解如何定性是人民調解轉型之路的起點，人民調解在不同性質下存有不同轉型道路。”【何陽.政社合作下的人民調解及轉型之路——兼論《人民調解法》的回應性調適［J］.河北法學，2020（9）：161-173.關于人民調解的性質曾多有爭論，但從我國憲法以及《人民調解法》的規定來看，人民調解的民間性、群眾性、自治性等屬性已經得到了規范層面的承認，也為學界所公認。在前述屬性之中，民間性應該是最為根本的，也是具有正當性的【同③.。由這一根本屬性出發，人民調解的精細化發展不應超越民間性這一根本屬性的限度，不能被行政性、司法性吸納或涵蓋，否則其與行政調解、司法調解等將難以界分，也可能失去其“程序靈活、成本低、自治性強、修復社會關系徹底”【楊雅妮.民族地區法院調解社會化的本土資源及其推進路徑［J］.湖北民族大學（哲學社會科學版），2022（6）：61-71.等優勢。

由此出發，對于當前在人民調解精細化發展過程中行政性力量的介入，應予以適當注意。如在人民調解委員會的組織結構上，縱向的“區—鎮街—村社—院落”脈絡中，區級及以上矛盾糾紛化解中心，均由政府牽頭、由政府建立，其內部成員也以編內干部和政府聘用人員為主，甚至中心直接就是系統內的正規單位。比如，《寧波市北侖區社會矛盾糾紛調處化解中心公開選聘事業編制工作人員公告》說明，“寧波市北侖區社會矛盾糾紛調處化解中心為區委、區政府直屬公益一類事業單位，掛寧波市北侖區社會治理綜合指揮中心、寧波市北侖區智慧城管中心牌子，機構規格為正局級”。鎮（街道）級人民調解委員會亦有此傾向。有學者對全國七個省份不同類型行政村調研發現，鎮（街道）級人民調解委員會的全體委員，實際上是配備了一套行政班子成員，從上到下囊括了鎮（街道）黨委書記一直到司法所科員【何陽，婁成武，湯志偉.從異化到回歸：鄉村振興中人民調解復興的挑戰與應對［J］.廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（3）：116-126.。直到村社人民調解委員會，才有居民群眾擔任調解員，其中雖有村、社區干部兼任，但還是體現了較強的民間性特色。而從人民調解組織橫向的拓展看，當前專業性行業性人民調解委員會的成立，一般需要相關行政部門牽頭建設，審批的流程和程序均由行政權力全程控制。即便在人民調解組織成立以后，其日常運行仍需行政部門密切參與，甚至對專家的整合，對糾紛的轉接均對行政力量有極大依賴。再如就人民調解的網格化而言，網格化的推動者也主要是行政部門。實踐中，一些地區人民調解的網格化，本就依附于基層治理網格，而基層治理網格天然帶有行政屬性，或可導致行政部門對人民調解網格的高度控制，沖擊人民調解的民間性屬性。在這種情況下，如何在人民調解精細化發展過程中，既堅守人民調解的民間性，同時又保持行政力量的適度介入，就成為未來值得進一步思考的問題。

（二） 人民調解的精細化發展不應超越其價值目標的限定

人民調解作為社會治理的具體方式，其與社會治理的價值取向具有相同的來源，即“人”。“人”是社會治理的最終歸宿和核心價值。在這一意義上，人民調解精細化，是為了解決人的矛盾，是為了給人們營造更好的社會環境和生活環境，其與傳統調解粗放式的區別就在于強調對矛盾的精準識別、精準分類、精準調解，進而對“人”精準服務。相較于傳統調解“重平息糾紛勝于保護個人權利”【馮衛國.轉型社會中的人民調解制度：挑戰及其應對［J］.法治研究，2014（7）：56-67.的特點，我國人民調解的精細化發展的價值目標理應將“人”置于核心位置，提供精準的服務。就此而言，人民調解精細化既要通過矛盾糾紛的化解以便有效維護社會秩序，同時也要有效保障人民的權益。

人民調解的精細化在最終意義上也應以上述價值目標為依歸。人民調解精細化的發展，應防止精細化的操作對其價值目標的背離。這主要表現在三個方面。其一，正如前文所述，人民調解的精細化目前主要依賴于行政力量，行政目標由此也就得以進入人民調解的實踐過程之中，但行政目標并不一定與人民調解的價值目標完全一致。諸如“穩控”等行政目標，有可能對人民調解形成一定影響。其二，人民調解的精細化依賴于技術，技術本身具有的強烈工具性特點，這在實踐中極可能導致工具理性的放大，進而消減了人民調解的價值理性。例如，人民調解網格化的發展過程中，若工具理性膨脹，相關機構對數據信息過度求全求細，反而可能會產生侵犯群眾隱私、違背群眾意愿的結果，引起群眾對調解的抵觸。再如在調解程序上，對于程序規則過于精細化的設置，也可能產生負面的影響。例如，在調解受理階段，目前逐漸出現了隱性的“審級”，矛盾糾紛到底是“重大疑難復雜矛盾”還是“微小矛盾”，是專業性矛盾還是普通矛盾，已由行政主管部門出于治理需要進行了劃分，以至于出現了當事人遇到屬于高層級人民調解組織分工范圍的矛盾糾紛，“調解需要當事人自行到距離20余公里遠的矛盾糾紛化解中心進行調解”【孫沖.人民調解體系化運行研究——基于浙北T市的實證調研［D］.長春：吉林大學，2021：102.的情形。而當“調解場所越來越像審判庭兩造對立，調解員越來越像法官居中裁判，調解程序越來越像訴訟程序一絲不茍”【周望.轉型中的人民調解：三個悖論——兼評《人民調解法》［J］.社會科學，2011（10）：100-106.】，人民調解靈活便捷的優勢反而受到影響。其三，人民調解精細化的重要表現之一是專業化，這意味著正式制度朝向基層的延伸，但人民調解本身對于非正式制度卻有著強烈的需求。正如前文所述，人民調解的精細化本身不是目的，精細化的最終目的是服務于現實現世的人。人民調解精細化在專業性方面的發展，也需要謹記哲學家“任何規范和社會安排都必須以生活的理由去解釋，而不能以規范和制度自身的程序合理性去辯護”【趙汀陽.論可能生活［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：8.】的告誡，保持對非專業化人員的開放和對地方性規范知識的適當吸納，否則過于強調專業化也將使得人民調解組織變得更像是法律咨詢甚至司法審判機構，而非連接當事人雙方助其言歸于好的中間人，令人民調解與基層群眾失去共有的情感與價值連接，與人民調解本身的價值理性發生悖反。

（三） 人民調解的精細化不能超過資源投入的邊際效應限度

人民調解的核心功能是糾紛的化解，是社會秩序的維護和當事人權益的救濟，在這一過程中，國家和社會的整體利益也得以實現。在這一意義上，人民調解也是一種社會服務，是面向基層民眾提供的解紛公共服務機制。特別是在社會轉型發展的背景下，人民調解的“性質已經從國家治理社會工具轉化成為民眾提供糾紛解決服務的公共產品”【詳見山東大學經濟研究院（中心）、浙江大學經濟學院、《經濟研究》編輯部編《2009年度（第七屆）中國法經濟學論壇論文集》，第307頁。】。國家投入公共資源以推動人民調解的發展是必要的，而精細化的人民調解，意味著更多的資源投入。

然而，正如經濟學已經揭示的那樣，資源的投入其實存在邊際效應問題，即當資源投入達到一定程度之后，其邊際產出或者效益反而會呈現下降趨勢。人民調解的精細化發展也會面臨同樣的問題。今天，人民調解委員會和調解人員的數量確實在縮減，但調解機構組織的設置及其相互溝通、調解人員薪酬待遇的投入、調解數據平臺的建設等等，無不需要投入。對于這些資源投入，目前尚缺乏細致的數據統計，人民調解精細化的邊際效應還不好判斷，但從其他學者對于基層治理類似問題的研究來看，這種精細化發展引發“內卷”乃至效應遞減的現象也可能存在。例如，有學者針對城市社區治理，指出城市社區治理中管理機構的過分精細化、組織功能的片面化、社會組織的空心化等正在造成社區治理的內卷，出現通過內部復雜化、精細化以維持既有運作但卻缺乏活力和創新，沒有實質增長的狀態【易臻真.城市社區治理的內卷化危機及其化解——以上海市J街道基層治理實踐為例［J］.人口與社會，2016（1）：22-30.】。也有學者以基層治理中的訴訟調解為例分析指出，基層治理中資源的投入是必然的選擇，資源的持續投入對于解決基層矛盾發揮了積極作用，但“由于糾紛解決資源（含實體法規范和程序性機制）與糾紛屬于兩個不同的系統，糾紛解決資源因‘內卷化而出現精細化、復雜化，并不能作用于糾紛，只能是資源的無效投入，其邊際效應可能會逐漸遞減為零”【梁平.正式資源下沉基層的網格化治理——以河北“一鄉一庭”建設為例［J］.法學雜志，2017（5）：101-112.】。這些分析同樣給人民調解的精細化提供了警醒。為防范人民調解精細化發展超過邊際效應限度，其可能的措施在于圍繞人民調解的發展，建立科學合理的評價體系，努力使投入的資源真正落到實處，避免人民調解資源的“懸浮”，同時關注為實現精細化而投入的資源、成本與收益之比，使其維持在適度的范圍之內。

作為具有中國特色的糾紛解決機制，人民調解從衰落到復興的變化不僅對于社會治理的現代化發展具有重要意義，而且也有助于增進人們對于當代中國社會轉型和基層治理等問題的理解。本文針對“人民調解精細化”的現象歸納和理論闡釋，一定程度上為2002之后我國人民調解組織和調解人員減少而案件處理數量卻仍能維持較高狀態，人民調解能保持較好治理效能這一令人疑惑的現象提供了解釋框架，同時也為人民調解未來的轉型發展提供了進一步討論的方向。在快速變遷的當今社會中，人民調解的精細化發展無疑具有積極意義，但如何將這種精細化發展限制在適度范圍內，保持精細化發展中的多方面平衡，仍涉及很多復雜的問題，有待進一步觀察和思考。

（責任編輯： 潘亞莉）

The Theoretical Logic and Development Limit of the Refinement of the Peoples Mediation

Niu Yubing1， Xu Haoming2

（1. School of Law， Jiangsu University， Zhenjiang 212013;

2. Chengdu Jinjiang Disabled Persons Federation， Chengdu 610095， China）

Abstract： Since the 1990s， the peoples mediation in China has experienced a change from decline to revival， and especially after 2002， the number of mediation cases kept rising till 2010， the year of peak as well as plateau. On the other hand， this increase was accompanied by a continuous decrease in the number of mediation organizations and personnel and an increase in the rate of mediation by mediators. Such changes were closely related to the development of “refinement” of the peoples mediation in recent years， which mainly includes the refinement of the organizational structure， the communal sinking of dispute resolution， the specialization of dispute resolution techniques and the improvement of the mediation process. The reason for such refinements is the complexity of contradictions and disputes， the change of the peoples demand for dispute resolution， the development of social governance theory and the application of network information technology. The refined development of the mediation work conforms to the requirements of the downshift of governance focus， increases the mediation efficiency， and provides an alternative for the transformation of mediation， but such a mediation system does have limits in its refinements due to the limits in its attribute， value rationality of mediation and marginal effect of resource input.

Key words： the peoples mediation; refinement; social governance; technological governance; downshift of focus