共識驅動、主體吸納與開放賦權：合作治理中多元主體關系的再思考

摘要：發軔于西方的合作治理概念已成為我國社會治理話語體系中的重要組成部分，但實踐中多元主體地位不平等的現狀也引發了學界對其本土適用性的質疑。已有研究通常將該問題籠統地歸因于中外國家社會關系和治理情境差異，卻對合作治理理論本身缺乏反思。為控制情境差異，研究直接以蘇格蘭的合作治理實踐為案例，發現即使在社會組織發達的西方，社會主體依然是在政府主導的合作治理體系中有限地享有平等地位和決策權。通過共識驅動、主體吸納和開放賦權，蘇格蘭政府實現了對多元主體治理力量的整合。這樣的機制設計建立在內生動機、成熟能力和包容環境等促成要素基礎上，反過來又進一步作用于促成要素。由此展開理論反思，合作治理強調的主體間地位平等并不能超越權責對等的基本合作法則，多元主體只能獲得與其治理能力匹配的地位和決策權。作為聚合最多數民眾意志表達和權力讓渡的主體，政府現階段不可能也不應該從實質上退出社會治理體系的中心。相較繼續執著于概念爭鳴，理論界和實踐界應將關注重心轉移到真實折射多元主體關系的機制設計和促成要素上，二者的建構培育及互動關系才是關乎合作治理成敗的關鍵。

關鍵詞：合作治理；多元主體關系；共識驅動；主體吸納；開放賦權

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）01-0109-017

一、問題提出

20世紀以來，西方發達國家的各種非政府、非營利組織發展迅猛，其通過各種形式參與到政府部門的決策和執行之中，形成了不同主體通力合作實現治理目標的現實局面。張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》，2008年第6期。在縫合碎片化治理、應對復雜問題、彰顯公共價值等方面，合作治理正發揮不可替代的重要作用。徐國沖：《邁向合作治理：從新公共管理運動說起》，《江海學刊》，2023年第2期。合作治理的勃興與社會形態和治理需求的變遷密不可分，有學者認為合作治理適應了后工業化進程中日益復雜的社會治理需求，這種治理模式摒棄了政府中心主義，是政府與社會主體之間的平等自由合作。張康之：《走向合作治理的歷史進程》，《湖南社會科學》，2006年第4期。多元主體間地位是否平等、能否實質分享決策權似乎也成為學界區分合作治理與參與治理、協作治理、協同治理等概念的重要依據。顏佳華、呂煒：《協商治理、協作治理、協同治理與合作治理概念及其關系辨析》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版），2015年第2期。自引入我國以來，“合作治理”概念已經成為社會治理敘事體系的重要部分，在跨域事務治理、基層社會治理和公共服務合供等領域為科學、民主和效率等原則提供合法性背書。但大量案例研究發現，當前我國多數地區、多數領域的合作治理仍未擺脫政府中心主義，社會主體既沒有被政府視作平等主體，也未獲得實質意義上的決策權。徐金燕、陸自榮、蔣利平：《合作治理視野下社區公共服務供給主體關系的斷裂與重構——基于長沙市天心區的實證調查》，《湖南科技大學學報》（社會科學版），2013年第3期。已有研究通常將該問題籠統地歸因于中外國家社會關系和治理情境差異，認為多元主體平等自由的合作治理需建立在社會組織發育成熟的基礎之上，而這種基礎是當前我國所不具備的。這種情況就引發了學者們研究取向的分野：一類學者將合作治理與我國的政黨嵌入、科層動員等概念結合，提煉本土化的合作治理機制；另一類學者則認為前者是對“合作治理”概念的濫用，轉而闡釋合作治理與參與治理、協作治理、協同治理等概念的差異，力圖正本清源。二者的爭論仍在持續，由此引出了一個懸而未決的理論問題，怎樣的多元主體關系才能稱得上合作治理，真正的合作治理只能存在于西方嗎？

要回應這一問題，調和兩類研究取向間的對立關系，一個可行的路徑就是控制情境差異，觀察西方發達國家合作治理實踐的政社主體關系。如果在市民社會成熟的發達國家，社會主體在合作治理過程中確實擁有與政府平等的地位關系，那么情境差異可以作為解釋合作治理本土適用性的重要因素；反之，學界不應將情境差異作為國內合作治理實踐的“原罪”，而忽視機制設計對合作治理成效的影響，否認“合作治理”概念本土化改造的價值。以上述思路為基礎，本文對蘇格蘭開放政府過程中的合作治理實踐展開研究，從而回應和反思合作治理中的政社主體關系。

二、文獻述評

概念“迷思”造成研究體系的混亂。由于經驗現象復雜、研究視角多樣，學界對于合作治理的概念定義一直存在爭議。國外研究的眾多定義中，最具影響力的是將其定義為“一個或多個公共機構允許非政府的利益相關者直接參與到集體決策過程，而這一決策過程是正式的、審慎的、共識導向的，旨在制定或實施公共政策、管理公共項目或資產”。Ansell C.and Gash A.， “Collaborative Governance in Theory and Practice”， Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.18， no.4（October 2008）， pp.543-571. 然而，有學者認為該定義限制了合作治理的豐富性，除政府發起的與外部利益相關者的合作外，還應囊括政府之間、政府與社會、企業與社會等多種靈活的合作安排。他們認為合作治理是“一種公共政策制定和管理的過程及結構，可以使參與主體跨越政府部門和層級、公共、私人及社會邊界，實現一個其他路徑無法實現的公共目標”。Emerson K.， Nabatchi T. and Balogh S.， “An Integrative Framework for Collaborative Governance”， Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.22， no.1（May 2011）， pp.1-29.分析框架和研究路徑的分野又加劇了概念定義的分歧，公民主義、契約主義、社會建構、網絡治理、公共價值、動態系統等多種取向共同交織成一個龐大繁雜的合作治理概念體系。作為一個“舶來”概念，合作治理在國內研究中的概念定義更是含混。張康之和敬乂嘉是該領域的兩位代表性學者，前者將合作治理定義為“一種適應于后工業社會的新型治理模式，具有非控制導向的特征，它以信任為基礎，以道德制度與平等的網絡結構為保障，以實現公共利益為目標”；后者則認為合作治理是“介于政府治理和自治理之間的復合性治理模式，是不同治理主體為解決共同事務而對各方治理資源進行的交換和共享”。敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態與發展》，《中國行政管理》， 2014年第7期。其他學者對于合作治理概念的理解更是莫衷一是，概念“迷思”又進一步造成了研究體系的混亂，很多時候學者們的討論并不在同一維度。

多元主體間關系是概念爭議的核心。總體來看，盡管國內外研究中合作治理的概念定義存在差異，但基本都是圍繞治理目標、多元主體及主體間關系三個維度展開。各個概念定義基本都認同合作治理的最終目標是追求公共價值或公共利益，也認同該目標的實現需要多元主體的通力合作，但對于多元主體間究竟以怎樣的關系和結構展開合作爭議巨大。這種爭議主要呈現出兩種傾向：（1）一種傾向強調合作治理的民主性價值，蔡長昆：《合作治理研究述評》，《公共管理與政策評論》，2017年第1期。認為多元主體間地位平等是合作治理的核心價值。這種傾向摒棄了“政府中心主義”的治理思維，僅將政府視作整個治理體系中的一個參與主體，各個主體平等互動、集體決策。這種多中心或者去中心的合作治理網絡有可能取代官僚制的傳統治理結構，成為后工業社會的主流治理模式。張康之、張乾友：《民主的沒落與公共性的擴散——走向合作治理的社會治理變革邏輯》，《社會科學研究》，2011年第2期。（2）另一種傾向則注重合作治理的工具性價值，認為合作治理的本質是多元主體共同治理社會問題或提供公共服務。合作結構不應成為辨別合作治理合法性的依據，而只是合作治理的不同發展形態。唐文玉：《合作治理：權威型合作與民主型合作》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2011年第6期。該傾向并不排斥政府中心主義，認為政府是合作治理體系的“建構主體”，合作治理將會長期與官僚制共存，彌補后者的內在知識缺陷。弗朗西斯·福山：《大分裂：人類本性與社會秩序的重建》，劉榜離等譯，中國社會科學出版社2008版，第258頁。從總體情況來看，國外學界持第二種傾向的較多，由于理論和實踐的起步較早，當前國外學者的研究多聚焦中觀和微觀層面的合作機制探討，問題和功能導向鮮明。鄭家昊：《合作治理的反思性闡釋：合作意涵、發生機理及政府引導》，《社會科學研究》，2020年第5期。而對于國內學界而言，合作治理是一個“舶來”概念，學者們試圖在此基礎上改造和建構本土理論，以平等主體關系來厘清概念定義的傾向更加明顯。

情境差異成為擱置主體關系爭議的最后一塊“遮羞布”。上文提到，國內學界對通過平等主體關系來確認合作治理合法性的傾向更加明顯，但矛盾的是，當前我國的合作治理實踐大多仍是以政府為中心開展的。這就造成了理論和實踐話語體系的斷裂，大量的社會治理實踐正在被冠以“合作治理”之名，而學界卻不認同這種治理實踐的實質是合作治理，認為是參與治理或協同治理。對于不認同卻在時刻發生的“合作治理”，不少學者稱之為“概念的濫用”，核心論據就是中外情境差異。這些學者認為合作治理就應該是主體地位平等的治理過程，在他們的觀點中這樣的定義是可以在西方找到實踐原型的。話語體系的斷裂促使另外一些學者開始繞過主體間關系，其核心論據同樣是情境差異。這些學者提出了不同觀點，認為中國情境下的合作治理應該是適配中國國家與社會關系的治理模式，執著于“正本清源”并不具有事實上的理論指導意義。由此可見，情境差異似乎成為擱置多元主體關系爭議的最后一塊“遮羞布”，雙方都能從中找到佐證其觀點的依據，從而繼續開展各自學術旨趣下的相關研究。

綜上所述，多元主體關系的含混表達已經成為分化和阻礙合作治理研究的一個重要問題，本文的主要目的就是嘗試在這一問題的突破上作出邊際貢獻。在合作治理的多元主體關系上，本文基本認同工具性價值傾向，即以實質而非形態來辨別合作治理。但與已有研究不同，本文將不再以本土情境適配需要為由站在民主性價值的對立面，而是承認主體平等是合作治理中非常值得追求的一種民主性價值，但同時指出這種理想狀態在西方都很難找到原形，不應在合作治理的真偽辨別中繼續扮演“一票否決”角色。通過打破中外合作治理情境的“人為隔膜”，本文將直接以西方合作治理的典型案例來論證一個基本觀點，即任何情境下合作治理強調的主體間地位平等都不會超越權責對等的基本合作法則，多元主體只能獲得與其治理能力匹配的地位和決策權。在此基礎上，本文將重新闡釋合作治理的概念定義，以圖調和民主性和工具性兩種研究傾向的矛盾，理順因概念爭議而混亂的合作治理研究體系。

三、研究方法與資料來源

案例研究的基本思路是在確定研究問題后選擇符合研究目標的分析單位。游宇、陳超：《比較的“技藝”：多元方法研究中的案例選擇》，《經濟社會體制比較》，2020年第2期。本文旨在探討合作治理過程中的多元主體關系，這種關系隱蘊在合作治理真實的運作機制和促成要素中，并不能通過章程、報道等書面材料反映。為深入提煉合作治理的運行機制和促成要素，本文對研究資料的分析聚焦于對具體情境的深度刻畫與描繪，這一過程與主流案例研究的旨趣與邏輯相一致，適合開展案例研究。羅伯特·K. 殷：《案例研究：設計與方法》，周海濤、史少杰譯，重慶大學出版社2017年版，第20頁。

（一）案例選取依據

本文選擇開放政府實踐作為研究對象的原因在于，開放政府是近年來西方非常具有代表性和影響力的合作治理形式，其主要目標就是通過多元主體的合作治理來促進政府的透明與問責，改善公共事務治理和公共服務供給的效率和水平。而將研究樣本選定在蘇格蘭地區的原因在于，英國開放政府的整體水平較高，在全球評估中穩居前列，其中的蘇格蘭最具典型性和代表性。由于歷史原因，蘇格蘭政府一直享有較大自治權。2016年，蘇格蘭以地方政府身份加入了“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership，OGP），如今已成為地方政府的先鋒，其與社會網絡、轄區政府及國際組織等主體的合作治理受到了OGP的高度認可。

（二）案例資料來源

2020年10月至2021年8月，本文作者之一于愛丁堡大學接受聯合培養，期間得以對蘇格蘭開放政府的合作治理進行深度觀察。我們先后8次參與了蘇格蘭政府和社會網絡組織的線上討論會，未參與的5次也有紀要可供查詢。此外，為進一步了解情況，通過滾雪球的方式，我們成功對其中的6名組織者進行了訪談，基本信息如表1所示。由于疫情原因，訪談全部在線上進行，時間為40分鐘左右，形式為半結構化訪談。訪談主要試圖從運行機制和促成要素兩個方面來刻畫其背后展現的多元主體關系：（1）開放政府中合作治理的運作機制，主要包括多元主體如何達成價值目標共識、如何錨定自身在合作治理體系中的角色、如何建立主體間的合作機制和渠道；（2）開放政府中合作治理的促成要素，主要包括哪些因素催生了多元主體的合作動機、各個主體是否具備參與合作治理的能力、動機和能力孕育于怎樣的治理傳統與環境等問題。

（三）案例資料分析方法：扎根理論

在回答“是什么、為什么及怎么做”等問題時，既有理論預設通常與現實存在較大出入。這種情況下，相比驗證假設，學者們需要做的是從手頭的經驗資料出發，將內在邏輯相關的各個要件串聯起來，從而逐步提煉一條完整的解釋鏈。整個過程需要遵循一套成熟科學的方法，而服務于發掘理論的扎根研究方法較為契合這一要求。扎根理論強調采取目的性抽樣或開放性抽樣等方式獲取資料，并通過開放編碼、主軸編碼和選擇編碼的處理方式對資料進行分析，從中生成理論。確定分析方法后，我們首先將訪談錄音轉錄成5.2萬字左右的文字稿，連同13份會議紀要整合成8.6萬字左右的質性資料。接著，遵照扎根理論的研究規范，我們分別對問題1和問題2對應的文字資料進行了逐級編碼。

四、合作治理何以開展：共識驅動、主體吸納與開放賦權等機制設計的銜接嵌套

本文主要從治理目標、治理主體、治理體系和治理過程四個方面呈現蘇格蘭開放政府的合作治理的機制設計（質性資料編碼過程見表2）。

（一）治理目標統一驅動：凝結共識的行動計劃勾勒實踐準繩

合作治理的行動首先有賴于不同行動主體對于共同目標的認同和參與。張舜禹、郁建興、朱心怡：《政府與社會組織合作治理的形成機制——一個組織間構建共識性認知的分析框架》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2022年第1期。在蘇格蘭開放政府的合作治理中，開放政府行動計劃是不同主體的共識載體。自2016年起，蘇格蘭先后制定過兩份行動計劃，共涉及財政透明、績效測量、社會公平、公民參與及公共服務等多個領域，涵蓋范圍廣泛但又有所側重，具體內容見表3。在起草計劃前，蘇格蘭政府通過“線下公開討論+線上意見征集”等方式，同其他主體商定應關注和解決的議題。不難看出，開放政府行動計劃凝聚了合作治理中參與主體對于行動目標的共識和期待，能夠將不同利益訴求有效整合進政策議程與行動計劃。

但僅有共識仍舊不足以促成集體行動，共識還需要轉化為可信承諾。劉和旺：《權力與可信承諾——諾思的國家與經濟績效理論評析》，《教學與研究》，2009年第4期。換言之，達成共識之后，各個行動主體還需充分明確與理解違背共識的預期后果，從而激勵不同行動主體自覺維護共識。在開放政府行動計劃中，公開的問責壓力和組織審查為維護共識提供了一種激勵，促使各參與主體主動達成治理目標。例如蘇格蘭開放政府行動小組的負責人S2就強調：“行動計劃是蘇格蘭開放政府過程的準繩，一個計劃周期內，我們關注的重點就是如何實現計劃上的這些承諾。這些承諾都是向公眾公開的，如果不能實現，我們將面臨很大的問責壓力。”同時，該負責人還提到，“以行動計劃為主線也是OGP的章程要求，如果制定的計劃不能如期執行，我們要向OGP申請延期（IN20210410S2）。編號規則：字母“IN”和“ME”分別代表訪談（Interview）和會議（Meeting），中間數字表示日期，最后字母數字組合表示人名（會議不編人名）。”事實上，這種問責壓力也會促使參與主體之間主動加強合作以達成目標。作為壓力的輸入方，OGP指導委員會本身也非常重視運用問責手段與計劃審查來維護共識承諾的可信度與權威性。

（二）治理主體整合吸納：四類主體的有機組合提供基礎力量

蘇格蘭開放政府的發展離不開多元主體的共同協作與參與。事實上，蘇格蘭的開放政府行動構造了一個頗具包容性的吸納體系，將蘇格蘭政府、地方政府、社會網絡與OGP都納入了政策議定與執行過程，從而強化了不同參與主體間的交流與合作。

蘇格蘭政府。在開放政府的合作治理中，蘇格蘭政府扮演著核心和樞紐兩種角色。一方面，蘇格蘭政府是最重要的決策和執行主體，“內閣掌握著開放政府行動計劃的最終決策權，預算和公共支出部、數字化部、統計部、采購和資產部等部門是主要執行者（IN20210410S2）”。另一方面，通過開放和分享決策權，蘇格蘭政府將下轄地方政府和社會組織吸納進治理過程。對內，蘇格蘭政府將開放政府負責人的部分提名和任命權移交給當地社會網絡，連同移交的還有開放政府行動計劃制定和執行的部分權責，實現決策過程的分散和治理力量的集中。對外，蘇格蘭政府主動采納OGP的運作程序與規范，積極融入到開放政府的全球合作治理體系，汲取其他地區的治理經驗。

社會網絡。社會網絡是蘇格蘭政府最為重要的合作伙伴，在開放政府的各項職能履行中扮演著不可或缺的角色。得益于蘇格蘭地區悠久的社區自治傳統和發達成熟的社會生態，當地公民就解決腐敗、環保、教育、健康、平權等諸多問題自發結成了許多社會組織，如志愿組織理事會、獨立倡導聯盟、美麗蘇格蘭等。這些社會組織高度關注蘇格蘭開放政府行動計劃的制定和執行情況，在志愿組織理事會的牽頭下組建了開放政府社會網絡，用于整合力量和集體發聲。開放政府社會網絡不僅能對行動計劃的各項決策施加影響，還能通過各種類型的交流合作將政府與更加廣闊的社會意見空間聯結起來。目前，該組織的網絡論壇已經成為政府宣傳政策、爭取民意的重要媒介。

地方政府。由于與社會公眾、社會網絡的接觸更為直接，地方政府是推進開放政府理念和貫徹計劃內容的基本力量。地方政府代表S4這樣表示，“行動計劃中有些內容和承諾與社區和公眾密切聯系，例如參與式預算、公共服務的合作生產等。在這些事務中，地方政府是更加合適的執行主體（IN20210321S4）”。受益于悠久的合作治理傳統，蘇格蘭地方政府之間也組成了治理聯盟，蘇格蘭下轄32個行政區全部加入了地方政府大會（The Convention of Scottish Local Authorities，COSLA），包括首府愛丁堡和最大城市格拉斯哥。在開放政府的合作治理中，地方政府大會的副主席加入開放政府指導小組主席團，與蘇格蘭政府和社會網絡代表一同行使決策權。

開放政府合作伙伴（OGP）。OGP是外部系統的關鍵主體，其為蘇格蘭開放政府的合作治理提供了一個整體性的治理框架。因此，雖然并不直接參與到決策和執行過程，OGP仍舊發揮著不可忽視的重要影響。OGP提供的治理框架主要包括治理目標、治理準繩和治理路徑三個方面。治理目標指的是以透明、問責、參與、創新為價值目標，治理準繩指的則是以行動計劃為參照的考察邏輯，治理路徑則是依托OGP眾多國家的治理經驗得出的以多主體合作為基礎的實踐邏輯。而在具體行動計劃的制定、執行和審查中，OGP扮演的主要角色是外部顧問和監督角色，一方面憑借其專業經驗參與決策過程，另一方面監督與審查決策的執行情況。

（三）治理體系多層嵌套：內外系統的雙向互動塑造組織架構

囿于西方國家權力碎片化的治理現實，不同合作主體在開放政府中組成了多層次的治理體系。多層次主要指的是不同治理主體在各個層級之間相互嵌套，持續協商。而在蘇格蘭的實踐中，這種多層次的治理體系由核心系統和外部系統兩部分構成，其嵌套關系如圖1所示。

核心系統。蘇格蘭開放政府的核心系統由蘇格蘭政府、地方政府和社會網絡三大支柱構成。開放政府社會網絡的主席S3這樣談到，“核心系統是執行計劃的主要力量，平時主要通過開放政府指導小組開展溝通（IN20210326S3）”。在核心系統中，不同合作主體之間的協商與合作非常緊密，不僅有制度化的集體會議，還有針對具體問題領域的反思與討論。據S3介紹，“依托開放政府指導小組，政府與社會網絡之間得以開展持續對話與合作”。開放政府指導小組每季度至少召開一次集體會議，在集體會議中，各方代表要先就各自負責的計劃內容進行工作匯報，并征求其他兩方的意見和建議。此外，合作主體還可以就某個特定話題進行“深潛”（Deep Dive），旨在通過各方對話總結和反思當前計劃執行過程中的經驗和不足。

外部系統。外部系統指的是以OGP為紐帶的國際開放政府生態系統。通過不同類型的組織結構與制度設計，OGP與英國、歐盟、OECD國家等在開放政府領域緊密合作。通過組織規范、目標設定、執行策略等方面行動，OGP強化了多層級的持續互動，提升了各個國家執行相應計劃的能力。張繼亮：《治理的“立體化”面相：多層級治理的概念、模式及爭議》，《行政論壇》，2017年第3期。從形態上看，外部系統的結構呈“洋蔥狀”，蘇格蘭內部系統是OGP的“地方成員”，是“洋蔥”的最內層。隨著管轄范圍和地域疆界的變化，英國、歐盟、OECD國家以及全球開放政府生態系統漸次向外拓展。蘇格蘭系統與英國系統之間的互動主要體現在，蘇格蘭系統必須在英國的行動計劃中承擔一定的責任，同時也會在制定和執行自身計劃時尋求英國的建議和幫助。蘇格蘭系統與其他外部系統之間的互動則主要通過OGP這一樞紐展開，“在計劃制定過程中，OGP會結合其他國家經驗，在公民參與、目標選定及執行策略等方面給予指導，還會不定期邀請其他國家的相關人員出席蘇格蘭內部會議，促進不同國家或地區的交流（IN20210410S2）”。

（四）治理過程開放賦權：三個階段的深度合作釋放治理效能

在多層次的治理體系中，不同治理主體通力合作，在開放政府的不同階段開展協商與決策。通過參與式觀察、公開資料與內部資料的交叉比對發現，圍繞行動計劃這一可信共識，核心系統和外部系統之間的合作治理可以分為制定、執行與審查三個階段。

制定階段。制定階段指的是與開放政府行動計劃有關的相關主體通過會議、討論、協商等形式進行決策，最終達成共識的過程。這一過程主要由蘇格蘭政府、地方政府和社會網絡組成的核心系統完成，以第二份計劃的制定過程為例，在發達社會網絡的支撐下，蘇格蘭政府先后在境內的愛丁堡、格拉斯哥和鄧迪等五座城市發起了七場公開討論。首先，這些公開討論對于議題非常包容，囊括財政透明、數據開放、參與、問責等多個主題。同時，這些公開討論充分吸納了來自地方政府、社會團體、高等院校等不同主體的意見。除核心系統外，外部系統也會通過專業意見、規劃指導等方式施加影響。例如，開放政府行動計劃正式發布前，蘇格蘭政府將草案提交OGP審查，OGP給出了確保過程可監控、明確承諾具體領域等五條建議。根據不同參與者訪談內容，本研究梳理得出蘇格蘭行動計劃制定的一般流程，詳細內容見表4。

執行階段。核心系統同樣承擔著推進計劃執行的重任，具體來說，核心系統的中樞是開放政府指導小組，小組成員主要是政府官員、社會組織成員等。一般而言，政府相關部門的2-3個官員會認領并牽頭組織推進行動計劃中的某個承諾，社會組織同樣也會為該承諾設置相應的對接人員。社會組織和政府部門二者通力合作，充分激發議會、學術團體、私營部門等多元主體的參與熱情，從而提升行動計劃的執行成效。而開放政府指導小組主要通過小組會議、公開監督的形式實現推進與監督。在小組會議中，各個負責部門將匯報任務進度并聽取其他部門的意見與建議。同時，開放政府指導小組還會將各方負責執行的任務進行公開。蘇格蘭政府將各方認領的任務分解為若干個起止時間明確、任務目標清晰的節點（Milestones），以方便各方與社會公眾對相關任務進行審查，實現公開的進度管理與監督。

審查階段。外部系統在審查階段中扮演著十分重要的角色，其中OGP的獨立審查機制覆蓋了行動計劃的整個生命周期。通過獨立審查機制（Independent Review Mechanism，IRM），OGP委托第三方對計劃階段性和最終的執行成效進行評價。該審查機制通過調動蘇格蘭內在的聲譽管理動機來發揮約束力：一方面審查結果影響OGP對于蘇格蘭開放政府整體水平和狀態的評估，關系到蘇格蘭能否繼續作為開放政府的“地方成員先鋒代表”；另一方面提供了府際競爭壓力，OGP成員可以任意獲取其他成員的審查報告，不同成員之間存在著一種基于評估結果的競爭壓力。

綜上所述，通過治理目標統一驅動、治理主體整合吸納、治理體系多層嵌套和治理過程開放賦權等機制，蘇格蘭在開放政府領域塑造了高度結構化的合作治理體系，該體系結構如圖2所示。

五、合作治理何以可能：內生動機、成熟能力與

包容環境等促成要素的對接耦合在提煉蘇格蘭開放政府合作治理的機制設計后，本文還對這一機制的促成要素展開了深入探討。研究發現，其促成要素主要是內生動機、成熟能力與包容環境（質性資料編碼過程見表5）。

（一）價值共識與需求匹配激發內生持久的合作治理動機

價值共識是駕馭合作張力的前提，Johnston E.W.， Hicks D. and Nan N.， et al.， “Managing the Inclusion Process in Collaborative Governance”， Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.21， no.4（October 2011）， pp.699-721. 蘇格蘭開放政府的合作治理基礎是各方對于開放政府的價值共識。蘇格蘭政府代表S2提到，“各個參與主體對于透明、參與和協作的追求由來已久，對于價值的一致認同是不同主體走到一起的根本原因”。不難看出，開放政府本身就契合廣泛的社會共識，與社會公眾的根本利益一致。而在認識到開放政府的價值后，各參與主體還在如何實現相應價值上達成了共識。“我們深知單靠任何一方是無法做好這件事的，我們彼此需要（IN20210410S2）。”這種社會共識無疑成為了開放政府合作治理的價值基礎，為各個治理主體相互溝通合作提供了一個基本的認知框架。

價值共識涉及到認知層面的融合與溝通，行動動機的塑造還有賴于實踐層面的策略選擇。從這個角度看，需求匹配也是塑造合作治理動機的重要因素。對于開放政府這樣一個復雜工程，政府與公眾之間存在著緊密的共生關系。一方面，公眾有參與政策設計和執行的需要，開放政府回應了這一訴求；另一方面，政府也需要將多元治理力量吸納進決策過程和治理結構。因此，通過法案、會議、論壇等方式促進社會與政府之間的需求匹配成為一種合理選擇。例如，2002年通過的《信息自由法案》及政府設立的信息專員職務實現了公共部門從保密走向開放。這種需求匹配不僅消解了民眾日益高漲的問責情緒，也進一步吸納了社會網絡中的治理力量，提升了政府治理效能。同時，這種需求匹配能夠進一步幫助社會網絡明確自身定位與功能，強化其對透明、高效、負責的追求，從而引導公眾有序參與決策和表達意見。Hassan G.， “Civil Society， the Rise and Fall of Civic Scotland， and Contextualising Media”，" Scottish Affairs， Vol.27， no.1（February 2018）， pp.36-44.實踐經驗也證明，一旦需求相互匹配，合作治理就會日益深化。例如，2017年在蘇格蘭政府完成開放政府行動計劃的情況下，社會網絡對于其訴求回應、公開決策等方面的表現仍存在質疑。因此，在后續的參與中，社會網絡也加強了對這些方面的參與和治理，尋求更加實質的決策權力，深化了合作治理的深度。

（二）政策基礎與治理傳統培育成熟互補的合作治理能力

合作動機具備后，合作治理的有效開展還離不開對參與主體治理能力的培養。所謂治理能力，指的是合作主體對于治理目標的理解和認同，以及在此基礎上擬定方案、推進行動的能力。在蘇格蘭開放政府的核心系統中，合作主體的治理能力培養主要依托兩個方面展開，一個是完善的政策基礎，另一個是成熟的治理傳統。政策基礎指的是公共部門通過法律、制度、會議等方式為各個參與主體制定具體的行動目標和政策扶持，從而鼓勵、支持、引導參與主體在認識、行動、結果等方面形成公開、具體、可供問責的行動計劃或工作方案，避免陷入無序的沖突與爭論。例如，早在2002年《信息自由法案》就已經作為開放政府的關鍵制度頒布。2007年，蘇格蘭政府又推出了國家績效框架（National Performance Framework），旨在保證公共服務的透明與高效，提升公共服務的質量與效能。該框架為公共部門的每個職位都設定了一個可公開追蹤的產出目標。此外，蘇格蘭政府還非常注重整合公眾對于政策基礎的意見。例如在制定開放政府行動計劃時，政府會充分征求和整合公眾提出的評議意見。

得益于蘇格蘭地區成熟的治理傳統，不同參與主體形成關心公共事務、強調協作互助的理念與氛圍，這也提升了各個主體的治理能力。蘇格蘭政府、地方政府、社會網絡三個支柱之間，形成了尋求合作的基本共識和行動方式。以社會網絡為例，社會網絡的生成與發展很大程度上得益于當地民眾的自治傳統。為改善環保、教育及扶貧等問題，當地公民積極結成“美麗蘇格蘭”等各種社會組織。同時，社會組織之間也有著非常密切的交流與協作，不同社會組織也會因為愿景、理念的契合而形成更加廣闊的組織聯盟，開放政府網絡（OGN）就是其中代表。而在地方政府之間，不同地區的聯合與協作同樣由來已久、積淀深厚。地方政府代表S4提到，“1975年至今，各地政府依托‘地方政府大會’開展合作治理的歷史已經達到46年（IN20210321S4）”。不難看出，早在開放政府的合作治理前，成熟的治理傳統已經形成。這意味著社會中的不同行動主體都普遍認同合作治理的必要性，同時也依托傳統的自治事務發展出了合理可信的合作傳統與合作模式。這些傳統對開放政府中的共識塑造、決策分享、資源交換等工作而言至關重要。

（三）開放決策與賦權社區塑造包容平等的合作治理環境

對于合作治理而言，包容環境的營造至關重要。一定程度上，公共部門如何營造一個開放的決策體系關乎合作治理的成敗。只有不同類型的行動主體被充分吸納，在決策過程中有序表達意見、充分溝通協商，合作治理才具備開展基礎。同樣，包容的治理環境也能夠避免體制外反對力量的發育，將對話引向更加理性平和的方向。在開放政府的合作治理中，蘇格蘭政府對利益相關者參與集體決策展現出了很強的包容性。依托指導小組會議機制，蘇格蘭政府將計劃制定、執行和審查的部分決策權讓渡給地方政府和社會網絡。“決策過程的開放使得社會網絡和地方政府的自身訴求得到了充分表達，從而增強了政策設計的科學性和政策推行的接受度。”而公共部門的充分尊重與賦權也強化了合作主體的參與意愿與資源投入，提升了合作治理的成效。“擁有更高參與熱情和更大行動空間后，社會網絡和地方政府也傾向于承擔更多責任，以實現共同的價值追求（IN20210410S2）。”

在橫向開放決策過程之外，蘇格蘭政府還致力于推動縱向的社區賦權。社區賦權指的是蘇格蘭政府要求提升社區提供公共服務、參與公共政策的能力和地位，從而強化社區對于公共事務治理的影響力與行動力。例如，2015年蘇格蘭議會通過《社區賦權法案》，該法案旨在強化社會能力，實現更大程度的公民參與。該法案的規定包括：開放政府的相關產出績效以供社區監督；尊重社區在社區事務中的主導定位，建立“社區規劃伙伴關系”；擴大社區采買和使用資產的權利以支撐其參與公共服務的設計和提供。以《社區賦權法案》為代表的一系列政策已經成為開放政府行動計劃的關鍵支撐，為社會網絡影響政策制定、參與治理過程提供了重要途徑。

六、研究發現與理論反思

研究發現，作為西方國家合作治理的代表性案例，蘇格蘭的開放政府實踐同樣沒有完全擺脫“政府中心主義”。作為合作治理的發起者，蘇格蘭政府通過共識驅動完成了對多元治理主體的吸納，并借助開放賦權機制打造出一個多層嵌套的治理體系。在這個治理體系中，蘇格蘭政府擁有最多的治理資源、最強的治理能力和最大的治理責任，其他多元主體名義上擁有與其平等的地位，而實際的決策和執行過程仍是以蘇格蘭政府為中心，其他主體扮演的是決策信息輸入和治理力量補充的角色。但是蘇格蘭政府的確通過合理的機制設計，使得多元主體獲得了與其自身治理能力、決策知識水平和責任承擔意愿相對等的地位，最大限度地調動了多元主體的積極性，提高了合作治理的效率和水平。這樣的機制設計背后折射出的多元主體關系并非是一朝一夕間形成的，而是各個主體在內生動機、成熟能力和包容環境等因素影響下長期對話與合作的產物。對于這樣一個植根西方、廣受國際認可的典型合作治理案例，盡管其主體地位并不平等，但國內學界再也無法以情境差異來否認其合法性。相反，學界要勇于承認一個事實，即不同合作治理形態中呈現的主體關系差異并不能作為判別合作治理真偽的“一票否決”式依據。

基于上述研究發現，本文以多元主體關系為切口，從合作治理的概念定義和研究重心兩個方面開展理論反思，并以此為理論指導提出我國未來合作治理的改進路徑。

（一）厘清合作治理的概念定義

當前國內外大量的合作治理實踐中，多元主體關系與平等自由、開放決策的理想狀態仍有不小距離。學者張康之曾對這一現象作出解釋，他認為“這在目前更多地表現出參與治理的特征，卻應當看做是合作治理的起點。也就是說，雖然各國政府在這樣做的時候，還是依據中心-邊緣模式進行的，但是，它漸漸地對中心-邊緣模式形成沖擊，必將改變社會治理模式的中心-邊緣結構”。張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》，2008年第6期。這一解釋非常具有啟示性，基本闡明了實踐與理論話語體系斷裂的原因所在，但同時仍遺留兩個問題待回應，即：（1）為什么更多表現出參與治理特征的合作治理起點不能被叫做參與治理，二者之間的臨界判定標準是怎樣的；（2）合作治理對中心-邊緣模式的沖擊會持續多久，最終會成功嗎？這兩個問題一直以來都是籠罩在合作治理研究上空的“兩朵烏云”。對于第一個問題，本研究認為兩個概念并不存在本質上的差異，尤其是在中文語境下，我們很難找到這樣一個是參與但不是合作的治理情境。參與本身就是一種合作，但很多學者會反駁，參與有主次之分，而合作沒有。然而沒有主次之分的合作可能會在主體多元但同質的商業活動中存在，但在涉及到政府和社會等多元異質性主體的公共治理合作中，沒有主次之分的主體關系很難存在。只要全體公民仍有讓渡權力來組建政府解決公共事務、提供公共服務的需要，政府永遠是聚合最廣大公民意志、掌握最充分治理資源、擁有最核心治理地位的治理主體。在現有的學術話語體系中，無論是協商治理、協同治理、協作治理、參與治理還是合作治理等，其本質上都是政府主導的、與多元社會主體開展的合作治理的不同形態，區別只是在于政府賦權的程度和合作開展的形式。上述觀點同時也回應了第二個問題，即只要國家公權力有存在的必要且存在，政府就很難從形式和實質上退出“治理舞臺”的中心。

上述論證只為闡明一個觀點，以主體關系平等程度的絕對值而非區間來辨別合作治理真偽是不科學的，也是不必要的，否則除協商治理、協同治理、協作治理、參與治理、合作治理外，學界還可以在不同的絕對值上提出大量的不同概念。相較繼續執著于通過主體關系的平等程度來定義合作治理，學界應該更加注重從工具性價值角度著眼認識合作治理的本質。合作治理誕生的初衷并不是為了彌補民主體制的漏洞，而是政府希望整合多元主體的治理力量，共同應對社會上日趨動態、復雜和不確定的“棘手問題”。因此，本文將合作治理定義為：合作治理是一個由政府和社會等多元主體為了共同解決公共事務或提供公共服務而設計的一種機制安排，在這種機制安排下，多元主體在治理過程中擁有與其自身治理能力、決策知識水平和責任承擔意愿等因素相對等的權力和地位。

（二）定位合作治理的研究重心

對于上述概念定義，合作治理領域的相關學者一定有不同看法。但本文的主要目的是，通過這樣一個更具包容性的概念定義來調和民主性和工具性價值傾向間的分歧，從而將合作治理的研究重點從概念爭鳴中解放出來，聚焦于更具理論增益價值和實踐指導意義的合作治理機制研究。從蘇格蘭開放政府的合作治理過程可以看出，即使是在西方的治理情境中，國家與社會離理想狀態下的平等合作關系仍相去甚遠。這種情況下，國內學界不應繼續以情境差異為中外合作治理研究設置“人為隔膜”，執著于探討主體間的地位關系。蘇格蘭開放政府的合作治理本質上仍是由多層政府主導建構的治理體系，這與我國多數地區、多個領域的合作治理并沒有實質差異，但其共識驅動、主體吸納和開放賦權的具體運行機制卻非常值得國內學習。這樣的運行機制建立在內生動機、成熟能力和包容環境等促成要素的長期浸潤下，反過來又會進一步激發內生動機、培育成熟能力和塑造包容環境。運行機制和促成要素是多元主體關系的真實折射，二者的建構培育及互動關系關乎合作治理的成敗，是學界未來應該重點探究的內容。

（三）我國未來合作治理的改進路徑

上述反思不僅具有理論價值，還能為我國未來合作治理的實踐改進提供參照。要改善合作治理成效，未來我國的實踐探索同樣應該從主體關系這一視角切入，聚焦于多元主體間的合作治理機制設計和促成要素。具體來講：

機制設計層面，以共識驅動為前提，以開放賦權為保障，推動治理體系對多元治理主體的整合吸納。研究發現，中外情境的合作治理中，政府現階段都占據著事實上的主導地位。這種情況下，如何將多元主體吸納到政府主導的治理體系將直接反映合作治理機制設計的水平。為更好地完善治理機制，未來我國各地政府首先要建立治理目標的共識達成機制。當前我國各地各種形式的合作治理實踐中，政府一般通過行政命令或購買服務的形式完成對社會治理力量的整合，這一過程中社會主體對于治理目標的理解和看法并沒有得到足夠重視，執行過程也會出現各種偏差。事實上，我國政府治理目標的本質是為公眾提供更好的公共服務，這與公眾的內在需求是一致的，但在具體治理情境和治理問題上的溝通缺位依然會阻礙治理目標共識達成。因此，未來在制定合作治理的目標時，我國各地政府應通過實地調研、公開投票、意見征集等多種形式廣泛聽取各類主體訴求。其次，要將共識性治理目標分解到各類主體，以此明確主體間合作關系，完成主體吸納。通過制定行動計劃等形式，各地政府可以根據各類治理主體的治理訴求和優勢完成目標分解，以明晰的權責關系增加合作治理對各類主體的吸引力。最后，要通過開放賦權為各類主體提供履行職責的行動空間。合作治理中多元主體平等地位的本質是權責對等，社會主體不能向政府奢求職責范圍之外的放權，反過來政府應該保障社會主體職責范圍之內的授權。例如，在互聯網平臺監管等新興治理領域，以罰代管的效果并不顯著。相反，政府應重視同平臺企業的合作治理，明確二者監管領域的劃分和銜接，賦予平臺企業與監管職責對應的監管權。

促成要素層面，在包容的治理環境下，激發多元主體參與合作治理的內生動機，培育其開展合作治理的成熟能力。決定上述運行機制運行成效的兩個重要因素為多元主體是否具有參與合作治理的內生動機、是否具備開展合作治理的成熟能力，而二者是包容治理環境長期浸潤的結果。隨著社會生產力和生產關系的快速變革，未來的治理問題必將愈加復雜。這種情況下，我國各地政府應將合作治理作為一種常態化治理模式在多個領域廣泛應用，承認和尊重社會主體的治理主體地位，通過開放決策過程等方式打造更加包容的治理環境。在這種包容治理環境之下，政府主動引導其他主體關注與自身利益密切相關的治理問題，通過典型案例等形式直觀展示單一主體和多元主體的治理成效對比，挖掘社會主體的內生治理動機。對于參與到合作治理中來的社會主體，政府可以通過引導培訓、經費支持等多種形式幫助其更好地完成共識目標分解出的具體治理任務。同時，政府也要為社會主體設置一定的容錯機制，使其能夠在長期的治理實踐中不斷磨練治理能力，最終成為成熟的社會治理主體。

（責任編輯：游姣）

收稿日期：2023-03-29

作者簡介：門理想，管理學博士，電子科技大學公共管理學院講師、碩士生導師；馬亮，管理學博士，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師；駱飛（通信作者），中國人民大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“數據要素統一大市場背景下公共數據的協同運營路徑研究”（編號：23CGL051）；國家自然科學基金項目面上項目“數字政府如何降低行政負擔：面向中國地方政府的實證研究”（編號：72274203）；北京市社會科學基金青年帶頭人項目（重點項目）“接訴即辦、政府績效管理與城市治理創新”（編號：21DTR058）；四川省哲學社會科學基金青年項目“面向數字經濟高質量發展的四川省公共數據協同運營路徑研究”（編號：SCJJ23ND450）。