生態損害修復責任的功能定位與實現路徑
——以某公益訴訟案為例

張彩云

(昆明理工大學津橋學院 法學院,昆明 650500)

2014年12月,廣州市白云區法院鐘落潭法庭審理了一起水土污染環境公益案件,這是生態損害修復的典型案例。2011年8月,方某與譚某簽訂魚塘承租協議轉租兩口魚塘用來傾倒淤泥,魚塘里的污泥散發出的臭味招來村民投訴并向白云區環保局舉報。經專業檢測機構對污泥進行分析,發現譚某傾倒在魚塘的污泥銅、鋅重金屬超標,達不到農用污泥標準,法院判決要恢復池塘養殖功能,清理和傾倒淤泥,開挖清理,同時對水塘中的污染塘水進行處理,使其符合農業用水的標準。面對一審判決,方某稱已采取有效措施進行修復,魚塘水質已經達標,遂提起上訴,法院以“水質達標無法證明污泥中的銅、鋅含量已經達標,也不能證明涉案魚塘已經恢復到受污染前的狀態”駁回方某的上訴請求。在該案中,最大的爭議焦點就是對魚塘修復的理解問題。法院判決被告承擔“恢復原狀”的生態修復責任,被告認為經過三年的養護與凈化,魚塘水質已達標,并可繼續養魚,已經恢復到原有狀態。但法院認為,魚塘恢復不僅需要清理傾倒的污泥及受污染的底泥,還要消除污染源中的超標重金屬,使魚塘恢復養殖功能。筆者認為,生態修復作為一個系統的生態工程,將魚塘恢復到原有的狀態,不僅要清理污染源,使水質達標,整個魚塘的生態系統環境都應恢復到未污染之前,這不論在理論層面還是實踐執行方面都存在困難,傳統生態損害修復責任并不能承載將受損生態環境恢復原狀的功能。

一、傳統生態修復責任的適用困境

廣州市白云區魚塘污染公益訴訟案反映出在司法實踐中,傳統生態修復責任不僅理論上不能達到恢復原狀的效果,在實踐中也存在法律依據不足、裁量標準不統一、修復責任實現困難等問題。

(一)生態修復責任理論上的適用難題

生態環境損害法律責任一般通過傳統民事責任規則實現。我國《民法典》中民事責任的承擔主要是“停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復原狀”。其中傳統民法意義上的恢復原狀是雙方當事人間的利益關系恢復到物理上或價值上的原狀,將權利人的受損利益恢復到未受損害之前的狀態。例如恢復受損財產的權能,賠償與受損書籍之同樣的書籍;在不能修復之情形下,還可進行金錢賠償[1]。對人身權益的恢復原狀主要有精神損害賠償以及消除影響、賠禮道歉、恢復名譽等。隨著社會發展,針對被破壞和被污染環境的修復,也開始使用恢復原狀這一概念。

在本案中,法院判令兩被告采取措施修復受污染魚塘到本次損害發生之前的狀態,但是恢復效果不盡如人意。環境損害的恢復原狀,是指治理由于人為活動造成的環境污染和生態破壞,從而實現對受損環境的修復。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱法釋[2015])對“生態修復”進行了明確,并規定其為恢復原狀的一種特定形態,然而,與傳統的民事侵權不同,《侵權責任法》難以將其納入到作為公益的范疇[2]。生態環境作為一個復雜的系統工程,具有整體性與不可逆轉性,傳統民事法律意義的恢復原狀用于受損生態環境的修復,不僅理論上不適用,在科學技術上也無法做到,生態修復并不能達到“原狀”的效果。

(二)生態修復責任實踐中的操作問題

運用傳統民事責任實現方式對受損害的生態環境進行保護有積極的作用,但在實際操作中,法院審判仍然存在著依據不明、裁量標準不統一、損害賠償責任難以落實等問題。

首先是裁量依據的不足(或不明確)。在大部分環境侵權案中,法院關于生態修復的判決主要依據的是有關“停止侵害,消除影響、恢復原狀”等民事責任的規定,在眾多的環境侵權案件中,生態補償是解決環境損害的重要途徑。法釋[2015]明確規定“恢復原狀”是一種責任承擔方式,要求侵權人對環境承擔恢復責任,使其達到受損前的狀況(1)第十三條 人民法院應當根據被侵權人的訴訟請求以及具體案情,合理判定污染者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責任。第十四條 被侵權人請求恢復原狀的,人民法院可以依法裁判污染者承擔環境修復責任,并同時確定被告不履行環境修復義務時應當承擔的環境修復費用。。不過,鑒于環境恢復的技術和復雜程度,將生態修復看作生態恢復進而適用民法上的恢復原狀作為生態修復的責任承擔方式,勢必會造成裁量依據的不足與不明確。

二是生態修復的標準欠缺。恢復原狀的責任承擔,指的是使被破壞的生態環境恢復到原來的狀況,對此,有三種意見,一種是主張將生態環境恢復到與毀壞前幾乎一樣的狀況,另一種觀點則是主張恢復到與毀壞前大體相當的狀態,第三種是認為前兩種情況都處在理想狀態,環境一旦破壞,要恢復到與之未受損前相同的狀態是不可能的[3]。在本案中,法院判決被告恢復魚塘到原有的狀態與功能,標準由環保部門審核,因此針對魚塘的恢復標準成為案件的爭議焦點。被告認為魚塘通過撒石灰及三年的自然凈化與養護,可繼續養魚,已恢復到原有的狀態,但法院認為,傾倒的污泥及被污染的底泥沒有清理干凈,污染就會持續存在,魚塘的環境并沒有恢復。魚塘的水質達標不是恢復原狀的標準,那么消除受污染的底泥,就是魚塘恢復的標準?環保部門的審核標準又是什么?法院與被告的爭議說明,生態修復的標準在實踐中的認定很難判斷。

三是修復責任的實現困難。在一般的民事訴訟中,恢復原狀責任承擔的前提是具有恢復的可能性和必要性,即需要考慮恢復原狀的費用問題。在許多案例當中,要求支付生態修復費用的占大多數,例如“泰州環境公益訴訟案”1.6億元的“天價”修復費、“自然之友和綠家園訴謝某等人破壞林地公益訴訟案”中要求被告賠償110萬元的生態修復費用等。高額的賠償金常常超出當事人的接受能力,使法院的判決很難得到履行。一些當事人對此表示不滿,向高院提出了重新審理的要求。近幾年來,我國的生態環境保護案件數量一直居高不下。“判決不決”與“終審不審”在環境司法中的表現,折射出生態修復責任的困境[4]。可以說生態環境的恢復完全是一個“天價”的工程,是一般當事人難以承受的,被告承受不起巨額的修復費用可能使司法裁判淪為空文。

在本案中,法院確認了兩被告的擔責比例,由譚某承擔80%,方某承擔其20%。修復魚塘需把水運走處理,或在現場設置一個污水處理站,受污染的底泥同樣需要處理,要根據現場施工情況、時間、成本、設備、技術等交由有資質的公司去處理。被告不具有相應的能力條件,則需要承擔修復費用,但是現實情況是,被告方某已經70多歲,經濟條件一般,譚某下落不明,400多萬元的修復費用如何承擔,案件的執行面臨困境。

二、生態修復責任的功能定位

恢復原狀責任方式用于環境損害,對于重建被損害的利益,實現生態環境的修復,具有一定的現實意義。但是,通過對廣州市魚塘污染案的分析可知,生態修復并不等于恢復原狀,單純地將恢復原狀適用于環境損害,不僅理論上實現不了恢復原狀的修復目標,在司法實踐中也存在許多問題。找準生態修復的功能定位,厘清恢復原狀與生態修復二者之間的差異,完善其實現途徑,是司法實務應解決的重大問題。

(一)生態損害修復責任實現補救功能

在嚴格意義上,生態環境受到污染和破壞后,因生態環境遭受的損害程度、損害范圍難以確定,損害結果也無法科學計量與鑒定,想要恢復到損害之前的狀態是幾無可能的,生態修復并不能達到恢復原狀的功能,只是盡可能的接近,實現一種補救功能[5]。通過補救的修復方式雖不能使生態環境恢復到與受損之前相同的狀態,但通過采取相應措施,有利于實現對生態環境的修復,生態損害修復責任的補救功能有利于克服恢復原狀的功能缺陷,對生態恢復更具實踐意義。

(二)生態損害修復責任實現預防功能

受損的生態環境得到恢復,是生態修復責任追求的最高目標,但是環境損害修復并不能使生態環境恢復如初,只是可以起到預防的威懾作用[6]。比如,在環境犯罪判決中,除了對犯罪嫌疑人判處特定的自由刑和財產刑以達到傳統的懲罰作用之外,還對其進行了創造性的運用,其目的是為了推進生態修復[7]。在環境資源案件中,要依法對被告承擔生態損害的賠償責任進行嚴格界定,使其能夠在判決的量刑和刑罰的執行方面得到充分的體現,或者將其引入到刑罰的實施中來,從而使生態環境得到恢復。

因此建議創設“恢復生態”作為一種新的環境損害責任承擔方式,它指的是由個人或其他組織造成生態環境損害的,應將生態環境恢復到原來的生態功能或原生的生態環境功能。將其與傳統民法中的“恢復原狀”區分開來,摒棄“原狀”的使用,以“恢復生態”為原則,使得生態修復責任的承擔更符合司法實踐。

三、生態修復責任的實現路徑

在司法實踐中,要逐步完善“恢復生態”這一救濟方式的適用,通過法律依據的彌補,在立法上完善恢復生態的法律責任,科學制定生態恢復的修復標準,健全環境損害賠償資金制度[8],不斷豐富環境司法實踐,落實修復責任,實現受損生態環境更好的恢復。

(一)明確恢復生態的責任內容和方式

在我國,關于生態環境損害賠償責任的規定,分散在相關的法律、法規和規范性文件之中。目前法院判決承擔生態修復責任的方式主要有行為責任和經濟責任。行為責任要求責任人將承擔修復環境作為義務,而對于經濟責任即生態修復費用的承擔問題,由于環境侵權成本高昂,環境一旦被破壞,造成的損害范圍廣、損害結果嚴重,其成本的承擔固然要考慮環境受損狀況及治理需要,但不應完全取決于此。當事人的支付能力、違法情節、所得收益、對被告的經濟影響等也應納入相應的考慮范疇[9]。因此,關于生態修復的責任履行,首先應以行為責任為主,雙方可就此達成一致并制定可行性方案,由被告組織修復,被告確實缺乏相應修復技術,在修復費用的承擔上,應綜合考慮各項因素,判令的數額應讓被告達到“痛”的領悟又不至于無法承受。為此,有必要盡快制定一部特殊的環境損害賠償的法律,配套出臺生態修復相關技術規范。

(二)科學制定生態修復標準

恢復需要將受損的生態環境還原至受損前的狀況,這一點我們已經很清楚,要想使其恢復到原來的狀況是不可能的,但究竟要達到何種程度的生態恢復,還有待司法實踐予以明確。如我國王燦發教授所言,只有將環境因素的質量恢復至其環境質量規范的要求,才能被認定為恢復原狀。也有學者主張,將被損害的環境資源恢復到能夠發揮其應有的作用與功能,就可以認定為恢復原狀[10]。筆者認為,在此基礎上,應提出一套科學合理的生態恢復標準,并將其與生態環境標準相結合。我國的環境質量標準是對環境質量的評價和對環境保護工作的一種技術要求[11],不同區域的環境都需要滿足相應的質量標準,但是由于環境標準隨著社會發展在不斷變化調整以及污染區域受規劃的調整,可以通過環境基準的確定,并結合當時環境質量要求從而實現生態的修復。

(三)完善資金保障機制

由于環境損害發生時,大多侵害的是社會公眾的利益,其影響范圍廣、受害群體不特定、損害后果嚴重,生態修復對資金提出很高要求,一般都超出修復責任人的經濟承受能力范圍之外,因此建議通過社會化的填補方式加以完善,例如最為典型的例子為環境責任保險制度,兼顧了公平與效率的原則。另外可以建立財務保證制度,通過征收排污費、環境稅等方式設立損害補償基金,以此來補償和救濟受害人[12]。此外,可將上繳的修復費用成立專項資金,專門用于環境的修復及保護。

四、結語

從生態修復的司法實踐案例看,由于傳統民事責任恢復原狀的適用依據標準的認定困難,生態修復也往往達不到預期的效果。所以,在環境損害中,采用傳統的民事責任模式已無法實現其應有的生態功能。因此,應該將生態修復責任定位在救濟與預防的功能上,確定專門的生態恢復責任,使其與傳統民法恢復“原狀”責任相區分,以切實恢復生態環境。