財會監督數字治理體系的新探索
——以浙江省東陽市村社資金管理平臺為例

●趙 鋒 孫朱琳 鐘雨潤

財會監督作為監督治理經濟活動的主要手段之一，發揮著國民經濟“監測器”和“警示器”的重要作用。自2023 年《浙江省進一步加強財會監督工作的實施方案》出臺以來，浙江省東陽市高度重視財會監督工作，積極響應省廳號召開展財會監督試點。東陽市財政局將財會監督與鄉村振興相結合，按照市政府關于“鄉村振興數字鄉村集成創新示范項目實施方案”的安排，以數字賦能為抓手，以建立健全與村社履職相適應的現代基層資金管理制度為目標，系統重構村社資金管理體系，開展村社資金管理平臺項目開發和推廣應用，通過全面強化和規范村社資金的全過程管理，實現縣域財會監督數字治理體系的進一步完善。目前村社資金管理（財會監督）平臺已通過專家初驗，該項目被確定為浙江省2023 年度財會監督能力提升重點試點項目。

一、搭建村社資金管理平臺的體系框架

村社資金管理平臺作為一個系統工程，以三層級進行搭建：東陽市財政局聚焦政策效能，完善資金管理體系的政策細節；鄉鎮（街道）落實政策并完善財政資金綜合監管體系；村社按照政策要求完善自治組織的治理體系。東陽市財政局牽頭建立村社資金管理完善指引體系，以“村社事務清單化、清單事務流程化、流程管控講制衡、制衡實施講績效、體系運行數字化”為推進原則，指導村社逐步實現“體系標準化、過程規范化、結果有效化、責任可量化、運行數字化”。

具體而言，東陽市村社資金管理平臺項目圍繞“三個體系、一個平臺”四個方面展開。

（一）建設指引體系，確立導向明確路徑

基于整體工作方案以及現場調研情況，東陽市財政局制定形成“村社資金綜合監督和標準指引體系”，該體系的構成可概括為“1+N+X”。

“1”是“1 個辦法”，即東陽市財政局出臺的《東陽市農業高質量發展專項資金項目管理辦法》，是東陽市財政涉農專項資金管理的基本制度，為村社資金綜合監督和標準指引體系的制定指明方向。

“N”是“N 項指引”，顯示了某一領域資金綜合監管基本制度流程化的過程，明確不同場景的流程說明。第一期指引體系包括《東陽市村社資金管理指引》《東陽市村社資金管理風險評估指引》和《東陽市村社資金管理運行評價指引》，主要從財政視角對村社資金的綜合管理、管理過程中的風險評估及指引中的定期運行評價工作進行了規范。

“X”是“X 項指南”，即基于指引體系，對村級各類資金管理的具體操作進行規范與說明。第一期指南為《基于標準的村社資金管理手冊建設指南》，包含《管理手冊建設指南》和《資金分類管理操作指南》，主要從村社視角對如何建立并完善村社層級資金管理手冊提供了指導，并針對分類清單和分類資金設計，從操作層面進行了明確與規范，確保資金監管的可操作性強。

（二）建設標準體系，量化分類全面覆蓋

“完善村社資金管理體系建設”的標準體系包括管理標準、業務標準和數據標準三個層面，通過數字平臺實現管理標準庫和業務標準庫的全過程應用。

在管理標準體系建設層面，首先，以重點領域（一級分類）和政策事項（二級分類）為基礎，進一步完善和規范項目分類標準，形成全領域、全類型、全覆蓋的分類標準體系。同時，在鄉村資金領域的基礎上擴展所有領域項目的分類，將項目內容進一步細分為補助類、建設類、科研類以及股權投資類等。除此之外，基于現有政策文件，分業務科室對政策進行查新補充和全面梳理，形成政策事項清單與資金管理標準體系數據。

在業務標準體系建設層面，一方面，針對各個支持方向和開支范圍對應的定量標準進行細化梳理，明確規范各個業務標準的各項要素，形成平臺可以調用的業務標準和校驗規則；另一方面，基于政策制定和執行兩個視角，結合線下調研了解的資金管理基本流程，梳理完善資金管理表單。

在數據標準體系建設層面，基于《東陽市村社資金管理指引》，進一步明確管理平臺建設的要求、建設及運行完善步驟，在《村社資金管理平臺建設指引》中，對數據處理要求、關鍵數據規范和應用指南進行細化，為村社資金管理平臺的建設提供數據標準支撐。

（三）建設清單體系，精準梳理分類施策

“清單體系”是清單治理的體系基礎，包括“政策事項清單”“資金分類清單”“各類資金管理事項清單”“村級事務清單”等內容。

在“政策事項清單”方面，通過梳理村社類資金管理的依據，明確各類資金所支持的重點領域、政策事項、重點任務清單及與財政項目的對應關系等，形成政策事項清單，為村社類資金全過程管理奠定基礎。

在“資金分類清單”方面，根據政策事項清單、財政項目信息及資金管理要求，將政策事項對應各類資金的管理細節進行梳理，結合各業務科室及不同視角下資金管理的偏好，梳理資金管理要求的細節和分類標簽，形成資金分類清單。為資金全過程管理及指導行業主管部門、鄉鎮街道、項目單位等有效規范使用村社類資金提供標準依據。

在“村級事務清單”方面，根據政策事項清單的具體內容以及資金分類清單中對應的補助范圍、支持方向等，梳理財政資金對應的村級事務清單，并根據村級資金分類清單梳理的情況建立對應關系，確保村社級主體在使用財政資金時能夠明確花哪些錢、辦哪些事，進而支撐財政資金全過程管理和監督能夠縱向到底。

（四）建設數字平臺，多維設計全鏈管理

東陽市村社資金管理平臺以政策事項清單為源頭，以資金為主線，通過明晰項目分級分類管控要素要求，構建縱向到底、橫向到邊的村社資金綜合監管體系。從“基礎平臺”“業務支撐”“業務管理應用”“決策管理應用”和“門戶管理應用”五個維度對管理平臺進行了總體設計，實現“建數據”“融數據”“用數據”，保障財政資金管理數據的全鏈條完整性。

二、村社資金管理平臺的創新做法

（一）設計創新，立足不同主體進行頂層設計

基于政策生命周期主線與分層逐級細化落實的要求，東陽市財政局設計了財政資金及項目全過程管理的實施路徑，構建了“規劃—政策—項目—資金”全鏈條保障及“以政領財，政令財行”的資金監管數據資產體系。通過分類門戶，實現市委市政府、財政部門、行業主管部門、項目單位、鄉鎮街道、村社等不同主體的數據歸集和展示。以涉農專題數據建設為切入點，按照規劃定項目扶持政策，扶持政策定專項資金設置，專項資金設置定項目申報、審批、執行、監督的核心業務決策邏輯，構建了規范可用的全鏈條數據資產，為行業專題數據建立提供了可行路徑，有效推動了數字治理模式落地。

（二）機制創新，強化數據協同實現智能監管

1.數據融通機制。針對現階段各級數據融通中存在的壁壘，平臺采取“數字員工”和“數據接口”等方式進行融通，構建與之相適應的數據融通機制。在數據融通的基礎上，平臺后續將隨著業務縱向和橫向的深化發展，形成更廣泛的數據融通和協同，以支撐大數據分析和業務輔助決策的AI 智能平臺運行，實現業務、監管、預測、預警、輔助決策等全方位數字化、智能化。

2.動態督導機制。按照“順向逐級控制和逆向實時反饋”的原則，將監督控制要求嵌入流程節點，通過關鍵節點實時數據的獲取，實施督導任務下發、自查、整改、報告等環節的監督動態過程管理，在實現關口前移、動態督導的同時，也充分解決了財政專項資金一出主管部門就“失聯”等業務監管的問題。

3.公開監督機制。村社資金管理平臺可根據東陽市全部涉農專項資金政策的梳理情況以及后續新增政策的細化要求，結合資金支持方向、補助范圍等，將專項資金的特定要求，在推送資金政策信息的同時，精準推送至需要上報項目的單位和主體。這使得涉農專項資金的監管能夠置于人民群眾的監督中，讓陽光這一最好的防腐劑得到最大限度的運用，有效消除腐敗滋生的溫床，充分解決“基層不知道上級有哪些資金”“可以爭取哪些資金補助”等信息不對稱問題。

（三）體制創新，聚焦主體需求提升政策效能

村社資金管理平臺分別從政府、財政部門、主管部門、項目單位和村社五個視角進行了創新，初步構建了基于數據驅動的政策執行過程綜合監督體系。

從政府視角來看，主要創新在于完善數字政府基礎，賦能有為政府構建，提升政策的執行效能。按事和錢適時匹配的要求，不斷推送財政涉農專項資金預算執行中的堵點、卡點信息，在有效解決堵點、卡點的同時，避免了相互推諉塞責，逐步形成了財政涉農專項資金的協同推進機制；分別構建了基于政策生命周期全過程的涉農資金管理體系、數據資產及數字治理體系，為重大決策部署提供了全過程數據支撐；構建了大數據應用生態，為數字政府的建設奠定了財政數據基礎。

從財政部門視角來看，主要創新在于實現服務改革發展大局，提升政策保障能力。一是落實重大決策部署，通過把區域規劃和各項政策落實到單位具體的資金和項目管理過程，并逐層、逐部門進行匯總，實現了重大政策和項目的“聚焦政策、依法合規、分類科學、體系完善、決策智能”閉環管理。二是提升政策效能，實現了項目管理全過程的規范化、標準化、數字化和智能化，以及財政資金的提質增效。三是整體提升管理能力，通過項目全生命周期和資金全過程兩條主線的標準體系建立和村社資金管理平臺的運行，提升了全過程、全覆蓋、全方位的政策落實保障能力。

從主管部門視角來看，主要創新在于全面細化管理體系，使得政策監管能夠縱向到底。村社資金管理平臺的建設確保了分領域資金在項目申報、單位審核、部門審核匯總、財政評審、入庫等遴選儲備過程與預算項目入庫等后續環節的全程有效銜接；確保了資金全過程管理中各主體、各層級的職責邊界清晰明了并有效協同；確保財政政策要求落實到項目全生命周期管理過程。

從項目單位視角來看，主要創新在于準確分類源頭管控，確保資金管理全程規范。資金管理標準體系在項目申報等各環節各類場景的落實，確保了各遴選儲備過程與項目立項及過程跟蹤管理等后續環節有效銜接。通過申報源頭控制、立項事錢匹配、結項數據軌跡和項目檔案全程建立的方式，確保單位和鄉鎮街道干了什么事情清清楚楚，花了什么錢明明白白。

從村社視角來看，主要創新在于立足政策全程主線，構建完整政策服務。平臺為村社提供了直觀的政策庫和相關政策解讀，并根據政策的分類、受益對象和資金分類等維度對管理要求進行了梳理和規范，確保村社能夠懂要求、知政策，實現了政策直達的目的和效果。同時，平臺能實現申報主體一次提交信息、反復使用、終身維護更新等功能，提升了基礎信息的利用效率。

（四）治理創新，細化目標助推全面績效管理

村社資金管理平臺按照“以政領財，政令財行”的原則，以“規劃—政策—項目—資金”為主線，以“目標—任務—指標”細分為抓手，創新落實了“程序合規、行為合法、花錢有效、考核掛鉤”的全面預算績效管理要求。

一是細化任務，提升了財政政策效能預期。平臺按照“市委定規劃、規劃定政策、政策定專項、專項定項目、項目定資金”的業務決策邏輯，將市政府分解下達的涉農專項資金目標責任分解及細化至部門的具體事項，以人代會通過、細化到項目的財政收支預算為基礎，按照事錢適時匹配、順向逐級控制和逆向適時反饋的要求，通過對政府目標任務的細化分解和財政項目的落實，做到程序合規、行為合法、花錢有效。

二是明確要求，助推了全面預算績效管理。平臺通過建立標準體系的方式，逐步建立財政業務管理的標準。在績效管理方面，鑒于鄉鎮街道績效管理工作現狀，平臺的實施按照“項目定目標、目標定任務、任務定事項、事項定指標”的細分邏輯，逐步建立財政支出標準庫，進而助推全面預算績效管理。

三、村社資金管理平臺的推廣建議

（一）錨定數字治理目標

目前東陽市村社資金業務過程已基本完成數字化轉型，數字化平臺的應用將持續產生并積累財政節點數據和業務過程數據，這使得對數據的進一步分析和利用成為可能。因此，后續應當進一步錨定數字治理總體目標，盡快啟動關于“用數據”的村社資金管理平臺的研究建設工作。在村社資金管理平臺自有數據的基礎上，協同共享其他系統與村社資金關聯的數據，對村社資金全生命周期實現業務、管理、預測、預警、評估、優化等環節的數字智治。

此外，在錨定目標的基礎上，村社資金管理平臺還應當進一步擴大跨系統、跨區域的數據和監管措施共享，通過橫向數據的協同共享和對縱向歷史沉淀數據的清洗分析形成財政全域數字治理體系。

（二）形成數字監管機制

1.擴大資金監管范圍。應當基于現有村社資金范圍將資金監管范圍擴大至所有財政資金。通過對東陽市“十四五”規劃及財政現行政策的系統性梳理，將現有6 個領域擴大至所有領域，為財政資金和財政項目全過程管理體系的完善以及業務標準細化建立頂層設計和邏輯框架，奠定財政資金及財政項目分類標準的基礎，為管理標準及業務標準體系的完善內容和方向提供依據，為數字化實現和決策數據應用提供導向和路徑。

2.完善綜合監督機制。應當基于村社資金指引體系建立的方法體系，繼續分類完善各類資金監管標準體系及操作指南，形成穩定的綜合監督機制。

（三）釋放數據治理效能

1.拓展項目協同。村社資金管理平臺建設作為財政項目生命周期管理體系數字化轉型工作方法驗證的具體措施，應當以輔助領導決策為指引，以科學管理項目為基礎，與外圍業務廣泛互聯互通，實現財政項目管理全方位、全過程、全視角協同。

2.拓展平臺范圍。村社資金管理平臺應當在財政資金和項目全生命周期管理主線基礎上，向專項資金管理、中期財政規劃、項目績效管理、項目監督管理拓展延伸，形成覆蓋所有財政資金和項目的基于政策生命周期的綜合監管平臺。

3.拓展行業應用。村社資金管理平臺應當聚焦政策效能，以“財政資金全過程、項目管理生命周期和綜合監督全覆蓋的數據”為基礎，結合東陽特點，建立各類場景和各領域的決策模型和數據使用規范；利用“財政大腦”等現有積累形成縣域財政資金監督大數據應用和智能決策場景，進一步發揮數字賦能優勢。