基礎教育集中核算模式財務管理探索研究

●倪靜娜

一、基礎教育集中核算模式財務管理概述

（一）基礎教育集中核算模式下財務管理的意義

隨著財政體制改革，財務集中核算模式已經普遍應用于基礎教育系統的日常管理工作中，各級政府基礎教育系統將會計核算業務從單位行政管理中分離出來，集中核算學校業務，這個模式一經施行，就表現出很大的財務管理優勢，對基礎教育單位財務管理水平的提升發揮著重要的推動作用，有利于加強財政資金的管理和監督，有利于規范財務管理和會計行為，有利于提高財政資金使用效益。但隨著財政體制改革的深入，在新形勢下會計集中核算的實行也面臨著一些問題。隨著國家對教育的愈發重視，政府財政部門對教育經費的投入越來越多，愈加強調教育經費使用的效益，如何加強基礎教育單位集中核算模式的財務管理工作和使用好財政資金是教育領域良好發展的關鍵。本文以上海市靜安區基礎教育系統財務管理工作實踐為研究對象，針對目前基礎教育系統集中核算模式下仍然存在的責權劃分、人員素質、工作流程等問題，探索適合教育系統集中核算財務管理模式，提出科學性、合理性解決方案，對提高基礎教育單位財務管理水平具有積極意義。

（二）基礎教育集中核算模式工作機制形成

基礎教育集中核算是指在不改變學校資金所有權、使用權與自主權，以及會計主體的法律責任不變的前提下，取消基礎教育單位原內部設置的會計崗位，由各級政府成立的會計集中核算機構，將基礎教育單位的主要會計工作集中在一起，統一處理基礎核算事務的一種組織形式。

以靜安區基礎教育集中核算模式為例，靜安區基礎教育系統集合下屬學校會計人員成立獨立核算機構，實行“集中管理、分校核算”的體制，采取會計核算聯合辦公的形式，承擔靜安區教育系統170 多家公辦學校的財務日常核算工作。在這種形式下，教育單位內部一般不進行獨立會計核算，學校只設1—2 名財務管理人員，負責除會計核算外的報賬及財務管理工作。學校的經濟業務由學校出納對原始憑證收集整理，定期將原始憑證和原始憑證匯總表送交集中核算機構進行審核支付處理，然后集中核算機構會計人員據以填制記賬憑證，登記總分類賬和明細分類賬，編制會計報表。會計人員集中辦公，指導、協助、監督被代理記賬單位教育經費收支狀況，并提供基礎財務數據等相關財務服務。

二、基礎教育集中核算模式下財務管理的優勢

在集中核算模式下，基礎教育單位的會計核算業務均納入集中核算機構管理，這將各基礎教育單位的業務管理工作與會計核算工作獨立開來。集中核算機構融會計核算、會計監督、會計服務于一體，集中處理基礎教育單位核算事務，有利于加強教育系統財政支出管理，提高教育財政資金的使用效率，規范統一基礎教育單位的會計行為，強化財政資金的監督和管理。

（一）整合人力資源，降低行政成本

集中核算模式下，由原本每個基礎教育單位各配備一名會計人員，轉變為在集中代理記賬機構中的一名會計人員承擔2 至3 家單位的會計核算工作，會計人員人數較之前至少減少一半。會計人員的精減，降低了各單位行政成本，使資源得以整合，進而減少人員經費、設備購置等公用經費的支出。

（二）規范統一基礎教育單位的會計行為

基礎教育系統會計人員在統一的核算單位集中辦公，制定了適用于基礎教育系統集中核算模式下的財務管理制度，包含預算管理、資產管理、會計核算、經費支出等基本財務制度。規范統一基礎教育單位的財務工作流程，從原始憑證的收集、記賬憑證的編制、財務報表的編報、財務分析到會計檔案的裝訂等各個步驟均設定標準，不同學校在同類業務的處理上規范統一，統一核算標準、統一審批流程，減少財務風險。同時財務集中核算的模式也便于集中學習、解讀文件、專業交流以及業務探討，落實從預算到決算的各項制度，宣傳財經法律法規，協助、指導學校規范使用資金。

（三）提高工作效率，強化監督力度

集中核算機構對上有主管部門、對下有各教育單位，是連接主管部門和各教育單位的橋梁。及時向下傳達上級主管部門的通知，根據上級部門要求統一布置各項財務工作，如預算編制工作、決算工作、各類財務數據統計等，是集中核算機構的基本職責。各單位的每筆經濟業務需要經過集中核算機構代理記賬會計人員進行合法性、合理性審核，集中核算機構對被核算單位資金收支進行全方位及全過程監督，發現問題及時報告上級，也有助于強化上級主管部門的監管力度，提高財政資金使用效益。

三、基礎教育集中核算財務管理存在的問題

通過對基礎教育集中核算模式的財務管理現狀分析發現，該模式有利于提高基礎教育單位財務管理水平，同時也發現，基礎教育集中核算模式下的財務管理工作仍存在一些問題。

（一）集中核算機構與基礎教育單位的財務管理職責界定不清

集中核算模式下，往往出現財務核算與財務管理分割的情況。會計賬移至集中核算機構后，學校會覺得集中核算機構的存在是一種保障，所以會產生依賴，缺乏了財務管理的自主性，在思想意識上認為在資金核算的把關方面應該由代理記賬的會計人員全權負責及處理，導致基礎教育單位的主要領導對資金、資產的審核及保管有所忽視，這種意識的存在使學校放松了對自身的財務管理，財務管理意識的淡化造成了學校財務管理職能的弱化。大多數學校沒有主動根據最新要求，建立和完善相應的內部財務管理制度，單位內部監督控制力度不夠。

而集中核算機構的代理記賬會計人員只能對學校提供的原始憑證等報銷材料的合規性與完整性進行檢驗，至于經濟業務是否確有發生的真實性，則很難通過紙質材料來辨別，無法了解每一筆資金支出背后的學校業務活動的實質。財權與事權分離，“被核算單位只用不記，集中核算機構只記不管”的情況造成會計責任主體不清，遇到問題則會出現學校工作人員與集中核算機構會計人員之間相互推諉的現象。

（二）財務人員能力參差不齊

集中核算機構內部的會計人員的日常工作是代理記賬，向來是傳統的“重會計核算、輕財務管理”的觀念。大多數代理記賬會計人員對工作職能的認知僅為會計核算，缺乏財務分析能力及財務管理理念，無法應對新形勢下基礎教育單位教學發展中存在的財務問題。此外，會計人員的工作環境比較閉塞，因為常年在集中核算機構上班，不經常對外溝通交流，容易發生財務人員用會計語言與學校非專業人員溝通，造成對方難以理解，又或者財務人員各自表達想法無法站在對方角度考慮問題等情況的出現。

從基礎教育單位層面看，單位內部的財務崗位經常出現一人多崗的情況，如資產管理員是由圖書管理員甚至任課老師兼任，缺乏相應的財務知識結構和財務思想觀念。單位內部沒有安排專門管理關鍵財務內控的崗位，缺乏明確的責任人，如資產管理員、政府采購專員等。在集中核算模式下，被核算單位在財務管理方面對集中核算機構產生過度依賴，從而導致被核算單位內部的財務人員對自身的要求降低，專業素質降低。

此外，隨著現代財務信息化水平越來越高，但目前大部分財務人員工作職能僅為基礎會計核算及報賬工作，缺乏精通計算機操作分析財務數據的復合型人才。

（三）集中核算機構與基礎教育單位之間的財務信息不對稱

基礎教育系統成立教育集中核算機構后，會計人員與出納不在同一單位辦公，缺少了會計與出納之間的相互監督和制約，集中核算機構的代理記賬會計只是事后監督，所以導致被核算單位財務事前、事中監督出現盲區。集中核算模式下，會計人員不在學校辦公，且日常核算、報表等事務性工作使得財務人員沒有更多的精力去了解學校，無法全面了解學校的教育教學實際發生的經濟業務、不清楚學校最新的發展情況和發展需求，常常不能及時提供給單位財務意見，無法實現全過程的實時實地會計監督。受到地域影響和空間距離的限制，學校業務部門與集中核算機構之間日常溝通主要是通過線上或電聯，容易造成信息不及時、不對稱，交換信息時容易出現理解上的偏差。學校無法及時了解最新的政策變化導致可能出現不合規或者不合理的資金配置。會計核算和財務管理不連貫，財務管理留在學校，核算交給集中核算機構，會計事務與賬務的脫節致使會計集中核算工作很難與學校財務管理工作建立密切聯系。

學校覺得會計非本單位編制，不屬于學校管轄范圍內的人員，有時候認為會計不會立足學校，從而對會計提出的要求和建議不理解或存在抵觸情緒。基層學校對于代理記賬會計人員的優質服務、咨詢解讀、指導的需求與目前現行的財務服務模式局限性之間矛盾。

（四）基礎教育集中核算模式線下報銷流程繁瑣，溝通不暢

基礎教育財務集中核算模式下，被核算單位內部只設出納崗位，定期將原始憑證送交代理會計。基礎教育的經濟業務由單位內部審核交至集中核算機構，進行報賬時，會計根據發票、合同等原始憑證，了解詳情存在著滯后性，如發現問題會將憑證退回或要求補充，來回往復影響了工作效率。

因此，需要通過信息化平臺拉近代理會計與學校之間的距離，財務線上報銷具有及時性與實時性，很多繁瑣的工作通過信息化平臺變得便捷而有效，節省了溝通的時間和精力。借助信息化系統，會計人員可以及時發現存在風險的業務環節，對癥下藥，出謀劃策，及時修正偏差，幫助學校提升決策準確度、規避與防范風險。

四、優化基礎教育集中核算模式財務管理建議

基礎教育財務集中核算機構是聯結財政部門與各學校的重要設置，結合集中核算的管理優勢，分析存在的問題，要提升財務管理，當務之急是完善內控管理制度、加強人才培養，以及解決集中核算機構與基礎教育單位之間由空間距離引發的各種問題。

（一）完善基礎教育集中核算模式的內控管理制度

一套行之有效的內部管理制度是規范會計行為的重要保證，基礎教育系統需逐步建立起相互制約、相互監督、相互協調的內部控制管理體系，制定內部使用的財務管理制度，明確學校與集中核算機構之間的責任，出納與會計之間的分工，規范和細化財務管理工作。

從制度設計上明確會計責任主體，厘清被核算單位與集中核算機構的權利義務關系。集中核算制度要求保持預算管理體制不變，預算單位仍然作為一級預算主體自行編報年度經費預算；單位的財務主體法律責任不變，只有明確了權責利的邊界，才能使得核算中心與被核算單位形成良性互動與協同發展。

被核算單位領導要樹立本單位財務管理理念，避免過度依賴核算主體單位。結合學校實際工作情況，根據最新的政策要求建立學校內部財務管理辦法。同時，集中核算機構也應該從日常財務工作中總結經驗，制定一套科學統一適用于教育系統的財政收支標準及財務管理活動規范流程。例如對于日常財務報銷流程和涉及的財務規定、上級部門下發的文件通知、政府采購制度、預決算制度、內部審計制度、資助工作制度等分類別匯編成冊，明確各項工作管控流程，樹立制度管人、流程管事的工作理念，確保學校財務管理各項工作開展有章可循、有據可依，以內部管理制度體系的構建推動學校財務工作高效有序運行。

（二）培養基礎教育復合型財務人才

基礎教育系統的工作圍繞著教書育人，學校亦不斷提升教師隊伍教書育人能力。實際上，財務工作是學校一切教育教學活動順利開展的重要保障，財務人員是對學校運營信息的核算者和歸集者，最了解學校各類業務情況。

人才興，則事業興。通過人才培養，可有效促進財務人員職能轉型，財務人員的專業能力、溝通能力得到了提升，則打造了一支肯干事、能干事、有戰斗力、凝聚力的專業人員隊伍。

1.加強財務人員專業培訓。財務作為專業技術崗，對專業素養要求較高，加之近幾年財務制度改革，新舊政府會計制度銜接、中華人民共和國政府采購法修訂等，部分財務相關的法律法規、規范性文件、政策制度已經發生變化。財務人員需要不斷更新和儲備財務知識，才能更好地把控經費使用的規范性及會計處理的準確性。基礎教育主管部門會同財政部門組織安排邀請專業人員對新出臺的文件進行解讀，在財政信息化平臺實操培訓；定期收集財務工作中的共性及個性化問題，專人答疑解惑，有助于提升財務人員專業能力，扎實其實操本領。

2.新形勢下的財務人員由核算會計向管理會計轉型。在數字化時代下，伴隨著信息技術的不斷發展，傳統的財務職能已經不能適應時代的發展。之前財務職能只要求財務人員可以進行記賬、算賬和報賬等基礎業務，但現如今簡單的基礎業務將逐漸依靠財務信息化實現。在實現財務共享的大背景下，財務人員不僅僅是基礎財務信息的提供者，更是要能夠參與到財務管理中，通過財務分析、財務預測，幫助學校做出正確決策。基礎教育集中核算機構不僅僅是為學校代理記賬成立的機構，重心更要放在做好財政資金預算執行等各類財務信息的分析和控制上。集中核算的內容不僅僅局限于“會計問題”，更要不斷完善構建成更能適應新形勢的基礎教育體系下的集中核算模式，將理論學習運用到實際工作中，從而培養多方面均衡發展型人才。從“核算型”向“管理型”職能的轉變，不僅可以釋放財務人員才能，還能更好地為教育工作服務。

（三）加強集中核算財務人員與學校的聯系，深化業財融合，提升服務意識及溝通能力

財務會計按照一定的規則對單位的經濟活動進行確認、計量、記錄，反映單位的財務狀況、經營成果和現金流量，本質是通過“算賬”管理資產，提供準確的會計信息，做好“賬房先生”。傳統的事后核算型財務管理方式必須向業務前端前移，能夠提供財務分析、做好財務規劃，幫助規避與防范風險。

集中核算模式下，會計人員積極主動參與學校的財務管理，將財務與教學科研業務全過程有效融合，比如：編制預算時財務人員需要參與其中，了解學校業務內容，使得財務人員跳出傳統財務做核算、出報表的思維和工作定式，深入了解學校日常教學管理和財務管理情況，熟悉學校年度工作計劃。協助服務單位編制預算、跟蹤預算執行情況，監督經費規范使用，提高資金使用效益和效率。定期向被核算單位領導匯報，分析財務報表和相關數據，引導被核算單位加強財務管理。主動將事后管理變為事前引導、規范。通過業財融合，可以形成相互監督的模式，通過及時溝通，有效化解、規避風險。

集中核算機構財務人員應打破原有的埋頭苦干、專業但不夠變通的刻板印象，積極參與學校規章制度的擬定和修訂；宣傳、解讀最新的財務和資產相關的國家政策法規，及時傳達上級主管部門的各類規范要求，及時解答或解決代理記賬學校提出的財務和資產相關的疑問或困難。同時，持續收集學校對財務以及資產工作的意見和建議，上傳下達，反饋落實情況。

財務人員作為集中核算模式下的中堅力量，不僅需要具備扎實的專業基礎，同時也要具備較強的溝通能力和對事情靈活處理的能力。財務人員作為集中核算機構和學校聯系的橋梁，出納如何將學校財務情況及時、真實地反映給會計，會計如何將工作要求有效轉達給學校等，都依賴于彼此的溝通。財務人員由于專業技能強，工作性質閉塞，常常與機器和數據打交道，普遍存在不善于溝通的現象。除了專業知識培訓之外，可以通過語言表達培訓、財務角色分配場景訓練和團建等方式，互相了解對方的工作內容，換位思考，提升財務人員對外溝通能力。

新形勢、新挑戰，都對財務人員的能力素質提出越來越高的要求，要以“創新思維”“變革精神”引領和推動財務工作持續向更高水平轉型邁進。

（四）增強信息化建設，賦能財務工作

上海市靜安區基礎教育系統積極運用信息化手段助力教育財務管理事業，逐步實現了預算、核算和資產的平臺建設。平臺功能仍需要進一步完善，強化分析功能，同時還要增加平臺之間的關聯性，進行精簡整合。

1.通過信息化平臺拉近集中核算會計與被核算單位之間的距離。在現行基礎教育財務集中核算模式下，財務報銷將逐漸向無紙化報銷轉變，會計與學校相分離也可以實現便捷迅速的審核。第一，增加電子發票報銷端口，減少紙質材料各部門流轉的時間，讓報銷更具有及時性與實時性。第二，增加經濟業務報銷網上審批系統，在網上報銷系統中添加電子簽名功能可以實現相關負責人線上進行實時簽字審批。相關負責人可以隨時隨地利用電腦PC 端或者手機移動端進入 “在線審批簽字”模塊進行簽字審批。避免了開會外出、病假居家等的限制，無需面對面進行，報銷人也無需奔波勞累，節省了時間和精力。同時，縮短了溝通的時間長度，也避免了找不到人、找錯人、見面材料不齊全等耽誤時間的狀況出現。

2.借助信息化系統，幫助學校提升決策準確度，規避與防范風險。集中核算機構幫助基層學校梳理了各個上級主管部門下發的文件，并同步發布在云端平臺，使得差旅費、課題經費、培訓費等重點經費的使用有理可依、有據可循、有章可走；用信息化手段打破了信息不對稱的阻礙，強化了學習賦能與業務發展的互通互聯。會計人員要應用信息技術，及時發現潛在問題并對癥下藥，聽取學校困難點和意見，發現存在風險的業務環節，出謀劃策，及時修正偏差，化解風險。財務人員不再是單純地記賬，更要通過信息化平臺獲取并分析更為全面的財務及業務數據，從中提煉出具有較高價值的信息，立足于學校戰略發展，通過信息化數據為管理層的決策做分析，為教育發展提供科學、準確且有價值的信息。

3.人工智能賦能基礎教育財務管理。目前大部分基礎教育系統財務人員仍在進行會計核算、數據填報等基礎性、重復性工作，財務人員的職業特征使其在學習新事物方面動力不足。在未來一段時期，人類工作者和人工智能程序將共同完成日趨復雜的會計工作。財務工作實現數字化、標準化、在線化之后，當業務量增大、快速擴張時，系統有規律有流程，高效率處理簡單重復的工作，人則更多的是需要能夠溝通以及處理復雜事務的分析能力和決策能力，解決落地問題等。

信息技術能夠解決很多重復性、規律性、標準化的問題，但是無法解決非標準化問題。讓會計人員從繁重的日常重復性的基礎性事務中解放出來，有更多的時間去從事更有價值、更具創造性的工作，實現會計工作重點的轉移，有利于會計領域的轉型。

高質量會計人才非但不會被人工智能取代，反而是被社會經濟發展迫切需求。同時，會計人員也要不斷提高自己的會計專業能力和思維創新能力，增強自己的不可替代性。

五、結論

在國家、行政單位、集中核算機構和基礎教育單位多方面的共同努力之下，會計集中核算使會計工作的發展有了質的飛躍。基礎教育行業實行會計集中核算制度對規范基礎教育單位的規章制度和財務管理有推動作用。集中核算機構參與核算監督工作的管理，使得內外監督共同作用，有利于規范基礎教育單位的財務行為，對于提高會計信息質量和工作效率、思想認識以及資產利用率等有著重要作用。

在繼續充分發揮基礎教育財務集中核算模式的優勢下，完善信息系統功能、賦能財務工作，注重專業型、管理型、信息化復合型財務人才的培養，實現財務綜合能力提升和財務職能轉變。復合型財務人員通過信息化手段將會計語言上升到管理語言，把數據轉化為信息，輸出高質量的會計信息滿足決策者與管理者需求，有效管理基礎教育單位的教育經費，提高資金使用效率，從而實現教育財務管理績效的進一步提升。