科技體制改革背景下財政科研經費管理存在的問題及對策

許風玲 劉一威

摘 要：【目的】探討科技體制改革中財政科研經費管理問題，并提出解決策略。以財政科研經費為我國科技事業快速發展提供強有力保障的同時，實現黨的二十大報告中提出的“提升科技投入效能”的目標，助力我國更好地實現高水平科技自立自強。【方法】采用文獻分析、專家訪談等方法，解讀我國科技體制改革與財政科研經費管理的關系，強調加強財政科研經費管理的重要性，并在分析現行財政科研經費管理存在問題的基礎上，提出一系列應對策略。【結果】應對策略包括擴大財政科研經費管理自主權、建立財政科研經費撥付新機制、加大對科研人員的獎勵激勵力度、減輕科研人員非科研事務負擔以及探索財政科研經費監管評價新模式等。【結論】對于實現科技管理松綁、加速科技創新、激勵科研人才、減輕科研人員負擔以及提升財政科研經費投入效能等目標，具有一定的參考價值。

關鍵詞：科技體制改革；財政科研經費管理；科技投入效能；對策分析

中圖分類號：G311? ? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1003-5168（2024）07-0137-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.07.028

Problems and Countermeasures of the Management of Financial Research Funds under the Background of Science and Technology System Reform

XU Fengling LIU Yiwei

（Jiangxi Institute of Science and Technology Information， Nanchang 330006，China）

Abstract： [Purposes] This study aims to explore the management of financial research funds in the reform of the science and technology system， and propose solutions to ensure that financial research funds provide strong support for the rapid development of China's science and technology industry， while also achieving the goal of "improving the efficiency of science and technology investment" proposed in the report of the 20th National Congress of the Communist Party of China， and helping China better achieve high-level scientific and technological self-reliance. [Methods] This study used literature analysis， expert interviews， and other methods to interpret the relationship between China's science and technology system reform and financial research funding management. It emphasized the importance of strengthening financial research funding management， and based on the analysis of the existing problems in financial research funding management， proposed a series of response strategies to promote more effective management of financial research funding. [Findings] These strategies include expanding the autonomy of financial research funding management， establishing a new mechanism for allocating financial research funding， increasing incentives for researchers， reducing the burden of non research affairs on researchers， and exploring new models for monitoring and evaluating financial research funding.[Conclusions] This study has certain reference value for achieving the goals of relaxing scientific and technological management， accelerating scientific and technological innovation， motivating scientific research talents， reducing the burden on scientific research personnel， and improving the efficiency of financial research funding investment.

Keywords： science and technology system reform; financial scientific research funds management; science and technology investment efficiency; countermeasure analysis

0 引言

在實現我國高水平科技自立自強的迫切要求下，財政科研經費管理作為深化科技體制改革的重要內容，扮演著至關重要的角色，具有“牽一發而動全身”的關鍵作用。本文聚焦科技體制改革背景下的財政科研經費管理問題，旨在提出有效對策，以確保科研經費的投入能夠為我國科技事業的快速發展提供堅實保障，并實現黨的二十大報告中提出的“提升科技投入效能”的目標。通過優化科研經費管理，提高投入效能，助力我國在高水平科技自立自強道路上更進一步。

財政科研投入是實施科技計劃、落實戰略需求、承載國家使命的集群式重量級投入，是科技投入的引領性力量［1］。《全國科技經費投入統計公報》顯示，2012—2022年，全國研究與試驗發展（R&D）經費從10 298.4億元增至30 782.9億元，居世界第二，十年增加了20 484.5億元，增長了198.9%。特別是黨的十八大以來，財政科研經費投入持續增加，“十四五”期間，國家科技計劃進一步加大投入力度。隨著科研投入的不斷增加，提升投入效能已成為黨的二十大報告的明確要求。因此，建立科學高效的財政科研經費管理機制至關重要，這對于激發科技創新能力、推動科技事業發展起到關鍵作用。

1 財政科研經費管理的重要性

1.1 科技體制改革與財政科研經費管理的關系

科技體制改革旨在通過制度創新和政策調整，實現科技資源更合理的配置和使用，從而推動高水平科技自立自強。其中，財政科研經費管理作為科技體制改革的重要組成部分，為科技創新活動提供了引領性資金支持，這對于激發科研人員積極性、促進科技創新以及推動科技事業發展至關重要。因此，科技體制改革與財政科研經費管理密切相關。

1.2 加強財政科研經費管理的重要性

在科技創新日益成為國家競爭力核心要素的背景下，加強財政科研經費管理顯得尤為重要。一是促進科研經費高效使用。通過加強管理可不斷合理配置與有效利用科研資金，從而避免浪費和濫用，提高財政資金的使用效益。二是促進科技創新高質量發展。通過加強管理可真正落實“投入問產出、花錢問績效”的要求，在科技創新過程中提高科研成果的質量、應用價值和影響力。三是增強對科研人員的約束和激勵。通過加強管理可激發科研人員的責任感和創造力，為科研事業的蓬勃發展提供堅實的人才支持。四是強化科研經費監管效果。通過加強管理可防范廉政風險，確保科研經費的安全合規使用，維護科研事業的健康發展。

2 現行科研經費管理存在的問題

2.1 財政科研經費管理剛性過大

財政科研經費是政府提供的財政保障，用于支持科研項目在申請、立項、實施和結題等全過程所需的經濟費用。財政科研經費管理是保障科研活動開展的關鍵環節，其管理水平的高低直接影響著科研項目的成敗。目前，財政科研經費管理存在管理剛性過大等問題，這一問題在科研項目的前期準備階段、實施階段以及結題后的整個過程中都有不同程度的表現。首先，在項目實施前，財政科研經費預算編制過于刻板。財政科研經費預算是根據項目的研究目標和任務進行估算編制的，一旦確定后原則上不得隨意調整，具有一定的剛性。然而科研團隊往往根據以往經驗進行經費測算，導致預算編制不規范、不合理的現象時有發生，預算的科學性和準確性較差。其次，在項目實施過程中，財政科研經費預算執行過于剛性。財政科研經費開支要求嚴格按照預算執行，存在預算控制性強、財務報銷手續繁雜等問題。加之科研活動具有相對的不確定性，預算執行時經常面臨突發情況，需要隨時調整，而剛性的預算執行則不利于科研人員靈活應對這些問題，不利于發揮科研人員的創造性和創新活力。最后，在項目結題后，財政科研經費預算結余管理過于剛性。經費驗收是科研項目結題驗收的重要環節，但項目完成既定績效目標并通過驗收后的預算結余資金管理較為嚴格。因此，為避免結余資金規模過大等問題，科研團隊常常會突擊花錢，這不利于資金使用效益的提高。

2.2 財政科研經費撥付環節不暢

目前，財政科研經費存在撥付進度較慢，科研人員著急“等米下鍋”等財政科研經費撥付環節不暢的問題［2］。究其原因，主要有以下幾個方面：首先，財政科研經費撥付流程煩雜。財政科研經費的撥付需要經過財政部門和項目管理部門的多個審核審批環節，每個環節都需要耗費一定時間來準備、傳遞和審查審批文件，因此整個撥付流程相對冗長，無法及時響應科研活動實際經費需求。其次，財政科研經費撥付時限較長。這一方面是撥付流程的復雜性和審批程序的繁瑣性所致，另一方面是相關制度并未明確撥付時限，導致科研人員需要耐心等待較長時間才能獲得經費支持。此外，財政科研經費撥付責任不明確也是原因之一。科研工作通常涉及多個單位的合作，最終經費需要撥付到牽頭單位和參與單位。然而，在整個財政科研經費撥付過程中，責任分工不清、信息溝通不暢等問題時有發生，導致撥付環節出現的問題無法得到及時解決，進而影響了撥付的時效性和準確性。

2.3 科研人員創新活力激發不足

創新驅動的核心在于人才驅動，財政科研經費管理的重要目標之一就是激發科研人員的創新活力。2021年8月，國務院辦公廳發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，隨后各地也相繼頒布了相關政策文件，并圍繞“讓科研經費更好地服務人的創造性活動”這一目標提出了具體措施。但是，由于文件發布時間較短，政策措施落實涉及多部門多主體，在實際操作過程中還需要進一步探索落地機制措施，政策效應有待在實施中進一步顯現［3］。因此，財政科研經費對科研人員創新活力的激發仍存在不足。首先，獎勵經費試點范圍有待擴大。當前，獎勵經費試點主要集中在中央屬、省屬科研院所中，獎勵經費的分配也主要集中在一些重點領域或優秀成果上，對于其他科研人員來說，獲得獎勵經費的機會相對較少。其次，績效工資水平有待提升。目前政策允許將間接經費用于科研人員績效支出，但由于績效工資總額有限、項目周期長、參加人數多等原因，加之項目單位對績效支出政策使用不到位，科研人員通過科研項目獲得的績效報酬并不高，導致激勵效果尚不明顯。最后，科技成果轉化激勵力度有待加大。科技成果的轉化是科研活動的重要環節，將科技成果應用于生產和社會實踐中，可以實現經濟效益和社會價值的最大化。因此，科技成果轉化收益分配方式需要更具激勵性。目前，科技成果轉化收益往往集中在科研院所或企業等組織機構，而對實際創造成果的科研人員來說，獲得的收益相對較少，這不利于激發科研人員的積極性。

2.4 科研人員非科研性負擔過重

目前，我國財政科研經費普遍實行科研項目負責人負責的“課題制”，即項目負責人負責財政科研經費的管理和使用，項目負責人和項目成員是財政科研經費的申請者和執行者。然而，在實際操作中，科研人員常常面臨科研項目經費不好花、財務報賬審批繁瑣等非科研性工作的挑戰，這直接分散了科研人員的主要精力。究其原因，首先，科研人員財務管理知識相對匱乏。由于科研人員的主要精力投入在科學研究，對于財務管理方面的知識了解不足，使得他們在經費使用、報賬審批等方面容易出現問題，導致經費使用效率低下。其次，財政科研經費的財務報賬方式相對滯后。當前科研項目經費報賬方式往往是人工審核加財務信息系統相結合，導致科研人員在經費使用過程中需要接受層層審批，繁瑣的程序限制了科研項目經費使用的靈活性和高效性。此外，財政科研經費數據資源相對封閉。財政科研經費的申請、使用和結算等過程涉及多個部門和環節，但跨部門協作和信息共享存在不暢，導致信息傳遞不暢、流程不透明等問題，增加了科研人員的負擔和管理成本。這些問題使得科研人員不得不在非科研性工作上花費大量時間和精力，直接影響了科研工作的開展和效率。

2.5 財政科研經費監管評價不夠

科研人員關注的首要問題是科研項目的申請和能夠爭取到的財政科研經費。然而，一旦成功獲取科研項目和財政科研經費，部分科研人員對于資金的使用情況和效益卻不夠重視，這導致了科技投入效能不高等問題。究其原因，還是在財政科研經費監管評價上疏于防范。首先，監管職能未能充分發揮。目前，各地已基本形成內部監管與外部監管相結合的監管模式。然而，監管主體的職責和監督范圍存在不清晰的問題，職能交叉現象也依然存在。監管合力尚未形成，導致對財政科研經費的支出情況和效果的監督不夠到位。其次，監管方式信息化支撐不足。目前，科技綜合業務管理系統和財政業務系統間并沒有實現信息共享兼容，監管主要還是采取傳統文件審批和人工核查臺賬等方式進行。這種方式不僅效率低下，其智能性、準確性、透明度均尚有欠缺。最后，對財政科研經費績效評價不夠。目前，對科技工作的評價主要以財政科研經費到款的金額多少為主，且在項目結題或者資金下達后不久即進行績效評價，對科技成果的應用和轉化關注不夠。因此，現行的財政科研經費績效評價不能客觀準確地反映項目的真實績效，也不能反映其長期全面的績效情況。

3 應對策略

3.1 擴大財政科研經費管理自主權，為科技管理松綁

為解決財政科研經費管理剛性過大等問題，應遵循科研活動規律，根據國家“放管服”改革“能放則放、應放盡放”的原則，賦予科研人員更大的經費管理自主權［4］。一是優化預算管理。在預算編制階段，通過精簡合并預算編制科目等方式探索更加簡便化的預算編制辦法，并下放預算調劑權限至科研單位。在預算執行階段，引入靈活的預算管理機制，預算執行過程中應允許一定的靈活性和調整空間，以應對項目開展過程中的變動需求。在預算結余管理階段，注重盤活結余資金，提升資金使用效能。二是加強內部管控。在科研單位內部應建立完善的內部財務管控制度，提升財務管理水平，保障下放的權限能接得住、管得好。同時，科研單位應對科研人員的財政科研經費使用加強監督與指導，以確保他們具備正確的經費使用意識和能力，并確保經費使用符合相關規定。三是推廣示范經驗。在條件成熟的領域或地區，可以推廣“經費包干制”等試點經驗，并逐步擴大其實施范圍。同時，完善“包干制”項目無須編制預算的管理方式，以進一步擴大財政科研經費管理的自主權。

3.2 建立財政科研經費撥付新機制，為科技創新賦能

為解決財政科研經費撥付環節不暢的問題，相關部門應建立財政科研經費撥付的新機制，為科技創新賦能。一是簡化撥付流程。通過建立預算一體化支付系統改進撥付流程，簡化審批程序、優化審批環節和精簡審批文件，從而加快科研經費撥付速度。二是明確撥付時限。相關部門可以建立分類的撥付計劃并明確各類財政科研經費的撥付時限，確保在規定的時間內完成撥付流程，避免撥付時限不明確導致科研人員長時間等待經費支持的情況出現。三是壓實撥付責任。通過加強各部門間的合作與協調，建立撥付反饋機制，實時反饋財政科研經費從財政撥付到科研單位、從牽頭單位和參與單位到科研人員的完整閉環信息，從而壓實各方撥付責任，進一步減少財政科研經費的在途時間，確保財政科研經費能夠更好地服務于創造性活動。

3.3 加大對科研人員的獎勵激勵力度，為科研人才助力

為更好地為科研人才助力，有必要加大對科研人員的激勵力度。一是擴大獎勵范圍。在科技創新政策的號召下，我國科研人才隊伍規模不斷擴大，應將中央屬、省屬科研院所中獎勵經費試點范圍逐步擴大至更多科研機構和領域，特別注重提升中青年科研人員的項目獎勵率，儲備優秀中青年人才。二是提升績效工資水平。增加績效工資總額，確保科研項目參與人員能夠合理分享項目成果所帶來的績效收益。同時，加強對績效支出政策的正確使用和落實，確保科研人員通過科研項目獲得的績效報酬合理且能夠體現其貢獻。三是加大科技成果轉化激勵力度。改革科技成果轉化收益分配方式，確保科研人員在科技成果轉化中能夠獲得更多的收益。可以采取鼓勵科研人員參與股權激勵計劃、提供專利或技術轉讓收益等方式，激勵科研人員積極參與和推動科技成果的轉化。

3.4 減輕科研人員非科研事務負擔，為科研人才減負

習近平總書記曾指出：“要建立讓科研人員把主要精力放在科研上的保障機制，讓科技人員把主要精力投入科技創新和研發活動。”［5］在財政科研經費管理中，需要切實減輕科研人員非科研事務性負擔，為科研人才減負，保障他們將主要精力投入科研工作中。一是落實科研財務助理制度。項目承擔單位應當與財務管理部門合作，根據項目規模配置專職或兼職的財務助理，為每個項目提供預算編制、執行和結余管理等專業化服務。二是推進科研經費數字化管理。充分利用現代數字技術手段，升級財務信息系統服務功能，減少科研人員準備各種憑證和文件資料的工作量，實現線上辦理、指尖辦理和一次辦結等服務功能，減少對科研人員和科研活動的干擾。三是持續推進科研減負行動。科技主管部門應持續深入科研單位和科研人員中開展調查研究，傾聽意見建議，不斷優化政策措施，開展科研減負迭代升級行動，推動科研人員減負工作常態化和制度化。

3.5 探索財政科研經費監管評價新模式，為投入效能加分

財政科研經費監管和績效評價是提升科技投入效能的有力抓手。隨著國家對科技創新領域的財政投入力度不斷加大，建立科學有效的財政科研經費監管和績效評價機制變得尤為緊迫。一是形成監管合力。建立政府主管部門、科研單位內部以及獨立第三方機構共同參與的監管模式，覆蓋科研項目立項前的預算編制、實施過程中的預算執行，以及結題后的預算結余全過程監管。二是構建信息化監管平臺。打破科技管理數據孤島，建立科技業務綜合管理系統和財政業務系統的聯動監管平臺，提供財政科研經費數據收集、智能分析、輔助決策和違規預警等功能。三是開展科學績效評價。在項目結題驗收時進行財政科研經費結題審計和財務驗收，注重對財政科研經費的產出、效果、影響等多個指標進行績效評價，形成財政科研經費投入產出效能的綜合評價體系。

4 結語

財政科研經費投入對我國科技創新發展至關重要。為確保科研經費持續為科技事業提供強有力支持，實現“提升科技投入效能”的目標，本文分析了科研經費管理中存在的問題，如管理剛性大、撥付環節不暢、創新活力不足等，并提出了相應對策。建議擴大管理自主權、建立新撥付機制、加大獎勵激勵、減輕非科研負擔、探索新監管評價模式等。這些策略旨在松綁科技管理、加速創新、激勵人才、減輕科研人員負擔和提升經費投入效能。在未來科技體制改革中，我們應高度重視財政科研經費管理問題，確保其能夠為實現高水平科技自立自強做出更大的貢獻。

參考文獻：

［1］劉文軍， 李賡， 黃豐雨. 轉變財政科技經費配置管理方式，提升科技投入效能［J］. 中國科學院院刊， 2023， 38 （2）： 193-202.

［2］中國政府網.中央財政優化科研經費管理：提高效率，精簡手續，完善機制，壓實責任［EB/OL］.（2021-08-20）［2023-11-18］.https：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/20/content_5632464.htm.

［3］潘昕昕. 國家科研項目人員激勵保障經費改革進展和對策建議［J］. 中國科技資源導刊， 2022， 54 （4）： 27-35.

［4］劉垠. 繁文縟節更少 激勵力度更強 創業環境更好［N］. 科技日報， 2021-08-20 （002）.

［5］保護創新能力 把時間還給科研人員［N］. 科技日報， 2021-06-07 （001）.

收稿日期：2023-11-27

基金項目：2023年度江西省科技創新發展戰略與科技政策研究基地開放基金青年項目“‘創新江西背景下江西科技體制改革研究”（2023QN004）。

作者簡介：許風玲（1986—），女，本科，高級工程師，研究方向：科技管理、信息技術。

通信作者：劉一威（1984—），男，碩士，高級工程師，研究方向：信息技術、科技管理。