農村土地承包經營權確權登記頒證的實踐與啟示

摘要：農村土地承包經營權確權登記頒證工作，主要依據物權法、農村土地承包法的相關內容實施，具體由縣級農村土地承包管理部門負責，主要從地塊、面積、位置等多個方面對農戶承包土地情況加以全面調查和記錄，在確認其符合相關法律規定后，由縣級以上地方人民政府頒發證書，這也是保障農戶土地承包權益的重要依據。相關工作的有效開展，不僅有助于維護土地承包關系的穩定性，促進農村基本經驗制度的健全與成熟，更有助于保障農戶基本的土地權益。文章圍繞農村土地承包經營權確權登記頒證情況展開探究，簡要概述了相關工作所需遵循的穩定完善、依法規范、因地制宜、民主協商等原則，從主要任務、工作方式以及考核獎懲等方面對登記確權工作進行具體的分析，最后對登記確權工作所取得的成效、經驗及啟示加以總結。

關鍵詞：農村土地承包經營權；確權登記；頒證；啟示

文章編號：1674-7437（2024）05-0234-03 中國圖書分類號：F321.1 文章標識碼：A

做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，有助于賦予農民更多財產權益，這關系到促進土地流轉、發展農業規模經營，關系到完善農村治理體系、維護農村和諧穩定，是事關農業農村長遠發展和農民利益的大事要事。張家港市錦豐鎮于2014年成為農村土地承包經營權確權的試點鄉鎮，用4個月的時間完成了3個村、81個村民小組、3073戶農戶的確權工作。2015年，符合頒證條件的村全部完成確權工作；2016年，完成確權登記頒證資料的整理歸檔工作；2017年，歸檔資料移交市檔案館[1]。此次以錦豐鎮為例，對農村土地承包經營權確權登記頒證的實踐與啟示進行探究。

1 農村土地承包經營權確權登記頒證工作遵循的基本原則

1.1穩定完善原則

本次確權登記頒證工作的開展，主要是對1998年農村土地續包工作加以規范和完善，而不是對以往工作體系的重置。因此，在實際開展工作的過程中，應在保持現有土地承包關系穩定不變的前提下，對1998年土地續包過程中存在的錯確權、漏確權等問題加以梳理和分析，在與各個相關主體進行充分協商的基礎上，妥善予以糾正和完善。

1.2依法規范原則

對于土地確權登記頒證工作的開展，黨和國家出臺了許多政策法規，其中包括《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》等，在實踐工作中，需要對這些土地承包經營權登記的相關規定進行深入解讀并嚴格遵守，具體可按照農業農村部《農村土地承包經營權證管理辦法》規定的登記內容，依照規范的工作程序，開展確權登記頒證工作，確保工作開展有法可依、有規可循。

1.3因地制宜的原則

不同地區的土地承包工作情況存在較大差異，因此經營權確權登記頒證工作十分復雜，為保障工作的高效合理開展，需要對鎮、村的土地承包實際情況進行考察，挑選適宜的登記試點，在切實了解當地現實情況并積累相關經驗后，再調整工作方案以確保土地承包工作的有序開展。對于已明確列入三年內開發建設或撤制計劃的村組，暫時無須為其登記。以當前的工作經驗來看，確權登記工作方式大致包含兩種，一種是“確權確地”方式，需要對其地塊面積加以統計并核實，在清晰劃分“四至”后，繪制出準確的地塊位置圖；另一種是“確權確利”方式，在統計并核實地塊面積后，無須再明確“四至”，但要將其位置具體劃分為“本村民小組內”。

1.4民主協商的原則

在農業生產與發展中，農民占據主體地位。農民群眾是否認可與支持，成為影響確權登記與頒證工作開展的關鍵因素。因此，在確權登記工作中，應主動征詢農民群眾的意見與看法，充分尊重農民意愿，廣泛動員農民群眾積極參與確權登記工作，廣泛征求群眾意見，讓農民充分參與到協商與決策中。對于確權登記中的重大事項，需要由集體經濟組織成員參與討論，方案的制定和實施要堅持民主決策，嚴格執行公示制度和公示時間，以便農民群眾能夠真實且全面地了解決策內容，并予以認可和支持。

2 農村土地確權登記頒證工作的主要任務

2.1規范登記相關內容

農村土地承包經營權登記內容要完整全面，其中包含的信息除了承辦經營權人的姓名、住址等基本信息外，還要準確記錄經營權證的名稱與編號。其中，要清晰標明承包期限、起止日期等。對于發包土地的集體經濟組織、負責核發經營權證的機關，也需要記錄其名稱。在此基礎上，承包土地的具體面積、編號、用途以及所處位置等情況，也是確權登記中的主要內容。另外，在土地經營權發生變動時，土地變動的相關信息也要及時進行記錄。

2.2準確核實土地承包檔案

在土地承包關系達到相對的穩定狀態后，需要對土地承包檔案內的相關內容予以核實，在確認相關內容準確無誤后，做好相關登記資料的整理與分析工作，確認臺賬、登記表完整，通過對檔案內登記內容與土地承包現實情況進行對比分析，確保合同與證書的內容符合真實情況。

2.3明確承包地塊位置

在完成檔案核實后，要根據土地承包合同、土地承包經營權證中的相關內容，結合國土資源部門的確權結果，對地塊的“四至”、位置圖進行確認與繪制，并為其劃定編號。在本組公示后，可將地塊位置圖放入承包檔案中，以便為后續的合同確認、合同變更以及合同解除等工作提供有效的依據。

2.4做好基本信息審查

在對土地承辦經營權的確權中，對于登記申請書、登記表以及位置圖等相關內容，不僅要由確權單位進行審查，而且要由承包戶進行審查，在經商議確認無誤后，再由發包單位對相關內容進行整理與匯總，并上交至鎮級主管單位進行核查，確認無誤后，最后將其上報至市委農工辦進行申請。

2.5建立土地承包登記簿

為保障土地確權登記頒證有據可查，需要建立登記簿，若已建有登記簿，需要結合確權登記的實際工作開展情況，對現有登記簿加以健全和完善；若尚未建有登記簿，需結合當前的土地承包合同、證書等相關內容，對已經依法確認的承包地塊相關信息加以整理，進而建立相關登記簿。

3 確權登記方式

根據錦豐鎮的實際情況，主要分為三種不同類型地區，進而實行三種不同的確權方式。

3.1三種不同類型地區

一是不再進行確權登記頒證工作的地區。對于農戶已經取得被征地農民社會保障并已自愿放棄土地承包經營權的土地，不再列入土地承包經營權確權登記頒證范圍。必須明確對這一類地區農戶所放棄承包經營權的土地，其歸村（組）集體所有的性質不得改變，其經營發包收益統一納入村（組）集體經濟組織收入，由全體集體經濟組織成員共享。對少量未自愿放棄土地承包經營權、且未領取被征地農民社會保障的農戶，通過重新簽訂土地承包合同的形式，登記其現有的土地承包經營權，但暫緩發放其土地承包經營權證書。二是暫緩進行確權登記頒證工作的地區。對已按規定程序、明確列入三年內居民動遷和土地開發建設規劃、將要撤制的地區，暫緩進行確權登記頒證工作。對一些歷史遺留矛盾較多而又短期內無法解決的地方，經市人民政府批準可以暫緩確權頒證。還有部分因規劃將在近三年內重新調整、土地狀況將發生重大變化的行政村，經該村集體經濟組織成員多數討論同意，并逐級報鎮和市人民政府批準同意的，也可暫緩確權頒證。三是必須進行確權登記頒證工作的地區。除上述情況之外的所有地區，均須根據當地實際情況，按規定的三種形式全面組織開展確權登記頒證工作。

3.2三種不同的確權方式

一是確權確利不確地。已經通過村集體經濟組織統一流轉實現集中型規模經營，但未組建土地股份合作社的，以及1998年續包時超標準預留的機動地等應確權未確權和目前已實行規模經營的土地，均實行確權確利不確地，將農戶的承包地塊位置明確在“本村民小組內”，并頒發承包經營權證書。二是確權確地。土地仍由農戶自己耕種，或農戶間自發流轉且地塊位置明晰、矛盾爭議較小的，采取確權確地的方式，按照有關要求核實農戶承包地塊的面積，以地塊編碼形式明確“四至”，并繪制農戶的承包地位置圖，頒發承包經營權證書。三是確權確地與確權確利相結合。對于農戶四周有承包耕地，且當時分地底冊完備的可確權確地、其他地塊或有機動地的進行確權確利。同一集體經濟組織內部，可根據情況選擇多種確權方式，但只能選擇頒發相同類型的土地確權證書。

4 登記確權工作的考核獎懲機制

4.1建立健全組織體系

成立鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組，辦公室設在鎮農村承包土地管理和流轉服務中心，協調指導全鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作。各村（涉農社區）也要成立相應的領導小組和實施小組，協調并組織開展具體的實施工作。為提高確權登記工作質量，確保各項工作落到實處，將把農民群眾滿意度、承包農戶登記率列入村干部年度目標考核。在三個試點村中，年底完成試點工作的，村班子年終報酬總額上浮10%；因工作不力，年底未能完成試點工作的，村班子年終報酬總額下浮10%，并對主要和直接責任人進行責任追究。

4.2落實工作經費保障

充足的經費是有效開展確權登記工作的必要保障。根據2013年中央1號文件提出的“登記工作經費納入地方財政預算”要求，將根據每年的計劃開展登記村數、承包面積工作，將鎮工作經費納入財政預算，每畝登記工作經費標準按上級補助執行[2]。

4.3妥善解決突出問題

在確權登記實踐中，難免會遇到各種問題。對此，應按照保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置的原則，依法妥善解決確權登記工作中遇到的問題。保障工作開展的針對性與實效性，并組織力量對土地承包問題進行摸底排查，妥善解決存在的可能影響登記工作順利開展的問題。要結合本地實際，并依法不斷完善具體的規定和工作機制，強化長效管理。此外，還要加強宣傳引導，強化農民群眾以及相關工作人員的法律意識，使其能客觀了解土地確權登記的相關政策，從而妥善處理土地承包經營糾紛，通過協商、調解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解矛盾，盡可能降低土地經營權確權中矛盾糾紛的負面影響，確保農村社會和諧穩定。

4.4加強登記建檔管理

各有關單位要按照《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理和移交規定》的要求，對確權登記工作中包含的地塊“四至”、編號等相關信息，參考相關的登記申請書、登記表等相關文件，對其進行系統的整理、歸納，形成完整且準確的工作檔案。切實加強檔案統一管理，在建立紙質檔案的同時，逐步建立電子檔案，確保確權登記工作檔案的完整與安全。

5 確權登記頒證取得的成效

5.1確權登記頒證的簽字和發證比例

全鎮共有21個行政村、713個村民小組，其中有67個村民小組不開展確權，224個村民小組暫緩確權，422個村民小組開展確權登記（420個村民小組確權確利、2個村民小組確權確地），涉及農戶16 898戶。其中，16 653戶農戶簽字確認，占比為98.6%，面積約為2 937萬km2；245戶農戶未簽字，占比為1.4%，面積約為71萬km2。實際領證農戶數16 164戶，占應發證農戶數的97.1%。（因領證時需戶主或共有人簽字，不得他人代簽，有些農戶外出等原因未簽字領證，至年底實際領證農戶比例超99%）[3]。

5.2確權登記頒證的歸檔成果

2017年，按照《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》要求[4]，完成檔案的整理歸檔工作，共歸檔綜合類211卷，農戶類（確權確利）16 567卷、農戶類（確權確地）86卷，照片檔案58卷，合計16 742卷。

6 確權登記頒證的經驗啟示

6.1確權登記既要維護農民權益，也要鞏固農村經營成果

二輪土地承包與一輪相比，情況已經發生了很大的變化，與此同時，對確定登記頒證工作的要求也在提高。隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程的加快，發展適度規模經營已經形成既有格局。2010年，農民以承包經營權，村集體以資金入股的股份制形式，把耕地“集中流轉”給村集體，由村集體統一經營、按股分紅，創新“戶流轉、村經營”的農業開發模式。本輪則采取“統分結合”的承包經營思路，遵循地到組、利到人，確保農民利益不受損、規模經營不倒退的原則，保證確權工作與農業現代化的有機統一[5]。

6.2確權登記既要鄉鎮主動負責，更要緊緊依靠群眾

全鎮按照“堅持分級負責，強化市鎮兩級的責任”的要求，加強組織領導和工作創新，形成了“以確權確利為主、確權確地補充”確權方式。同時，工作全過程公開透明，不僅使村民能夠全面了解土地經營權確權的相關信息，還組織村民民主協商，自主解決矛盾糾紛，最大限度保護成員自身的集體財產權和收益分配權[6]。

6.3農村改革既要依法依規，也要因地制宜靈活創新

錦豐鎮針對人與農地地塊無法一一對應的現實情況，在堅持原則、依法依規的前提下，以“確利”為核心，以“不確地”為應變，實現了確權工作形式的創新，切實維護了農村穩定與村民和諧。全鎮的頒證工作也獲得了省、市農業經濟部門的高度認可。

6.4群眾工作既要創新宣傳手段，也要扎根農戶

錦豐鎮一方面通過媒體、告農戶書、橫幅、電子屏幕、網站、微信等各種傳播手段，對政策要點進行總結，具體操作步驟做到家喻戶曉；另一方面，采取鎮確權登記工作人員包村、村確權登記工作人員包組、村民小組長包戶的方法，充分聽取群眾意見和建議，獲得了群眾的支持。

6.5組織保障既要依靠村民自治，也要加強考核問責

一方面，發揮村組的自治作用，村（社區）的登記方案由村（社區）集體經濟組織成員代表大會表決通過，并以村民小組為單位組織實施；另一方面，在考核推動上，成立鎮、村工作小組，加強跟蹤問效、剛性問責，把確權頒證工作與村年度考核掛鉤，強化責任、嚴格獎懲，為確權工作按時序推進提供了有力的組織保障。

7 結束語

農村土地承包經營權確權登記頒證工作是保障農民居民基本權益的重要工作，其涉及面廣、工作量大。錦豐鎮的確權登記頒證工作能夠順利完成并取得一定成效，離不開上級主管部門的政策指導，也離不開政府職能部門的鼎力配合，更離不開村一線工作人員的辛勤付出。文章簡要概述了相關工作，并對其進行了具體的分析，以期為以后的登記確權工作提供一定的參考。

參考文獻：

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[3]余莉.確山縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作的舉措[J].河南農業，2019（22）：5.

[4]段永剛，王雪梅.瀘西縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作總結[J].江西農業，2019（10）：97-98.

[5]任兆麗.姚安縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作研究[J].江西農業，2019（08）：131+134.

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