河南省小農戶高質量發展對策研究

劉愷慧，何澤軍

（河南農業大學經濟與管理學院）

2020年以來，河南持續出臺加快農業強省建設的系列文件，旨在率先建成農業強省，支撐農業強國建設。作為鄉村最廣泛的群體，小農戶在農業強省建設中不能缺席。2024年中央一號文件提出“支持農戶發展特色種養、手工作坊、林下經濟等家庭經營項目；強化產業發展聯農帶農，健全新型農業經營主體和涉農企業扶持政策與帶動農戶增收掛鉤機制”。小農戶是以家庭經營為基礎，以家庭成員為主要勞動力，從事小規模經營，集生產與消費于一體的農業微觀經濟組織。我國一般將其界定為種植面積小于3.3公頃、養殖規模小于一定數量（生豬50頭、牛10頭、雞500只）的農戶。目前，小農戶經營規模小、市場地位弱、生產活動散，是農業強省建設的難點所在，迫切需要推進其高質量發展。

一、河南省小農戶高質量發展的現實基礎

（一）部分小農戶升級為家庭農場，經營能力不斷提升

據調查，2022年河南小農戶約2 200萬戶，占全部農戶的98.8%，戶均耕地面積約0.37公頃。家庭農場是小農戶的升級版。2022年，納入全國家庭農場名錄系統的家庭農場超過26.2萬個，經營土地超過133.33萬公頃，遠遠超過2017年的9 564個、10.67萬公頃。這表明，5年來一批小農戶升級為家庭農場，生產經營能力得到顯著提升。

（二）獲取社會化服務增多，勞動生產率不斷提高

越來越多的農戶通過社會化服務從事農業生產經營。2022年，河南農業生產社會化服務組織達12.6萬家，年服務種植面積超過1 333.3萬公頃次，服務農戶1 601萬戶次。通過吸納應用大量社會化服務，小農戶勞動生產率顯著提升。2017年河南省小麥種植戶每公頃產量7 143千克，每公頃用工量61.35日；2022年每公頃產量6 790.5千克，用工量55.05日，平均每公頃節約用工量6.30日。2017年河南生豬散養戶（小農戶）每頭出欄用工量3.77日，2022年為3.04日，平均每頭勞動用工量節約了0.73日。

（三）加入合作社的戶數增多，組織化程度提升顯著

近年來，農民合作社發展迅速，帶動小農戶的數量增加，提升了小農戶的組織化程度。據統計，2017年全省農民合作社總計12.5萬個，帶動小農戶289.1萬戶，占當年農戶總數的13.3%；2022年河南農民合作社總數達19.8萬個，帶動小農戶578.2萬戶，占當年農戶總數的26.3%，比2017年翻了一番。

二、河南省小農戶高質量發展的制約因素

（一）“守土”觀念較強

河南農村留守的老人或婦女“守土”觀念較強，即便自己種地經濟收入較低也不愿將土地流轉出去。2018年以來河南土地流轉速度較慢，有的年份略有下降，目前基本保持在233.33萬公頃左右，約占全省耕地面積的31.8%。土地流轉較慢的原因在于農民的“守土”觀念較強。除了“守土”觀念，多數小農戶對先進生產技術和裝備不敏感，也缺乏相應的投入能力。

（二）組織化程度較低

盡管河南近年來加入農民合作社的小農戶增加較快，但與全國相比入社農戶占比依然較低。據調查，河南有意愿加入合作社的小農戶僅占總承包農戶的30%，合作社平均擁有社員27戶，農戶入社占比和平均擁有社員數量低于全國水平（48%，35戶），與山東、江蘇等農業發達省份相比差距更大。

（三）政策支持度低

與家庭農場相比，小農戶難以享受一些政策優惠。家庭農場作為新型農業經營主體可享受政府貸款、扶持資金、農業政策性保險等優惠政策。但是，小農戶很難獲得政府以及金融機構的政策支持。據調查，在糧食類家庭農場中，有56%獲得各級政府的補貼，平均補貼金額約6萬元，而小農戶極少獲得糧食直補之外的其他補貼。

（四）設施農業用地指標不多

小農戶單純種糧食很難獲得較高的經營性收入，只有種植經濟作物或者從事養殖業才能獲得相對可觀的經營收入。但是，河南大部分耕地為基本農田，可用于發展設施農業的一般耕地僅占全部耕地的10.2%，低于全國水平9個百分點，且宜耕后備耕地資源面積極小。較少的設施農業用地指標限制了小農戶生產經營的積極性。

三、小農戶高質量發展的典型經驗

（一）歐盟實施“小農戶支持計劃”

歐盟內部出現嚴重的小農戶用地資源供給不足、勞動力投入較少、市場參與度不高以及經濟規模過小等問題，影響了歐盟共同農業。為促進小農戶高質量發展，2013年歐盟開始對其共同農業政策進行調整，增加了針對小農戶的“小農戶支持計劃”。該計劃旨在優化補貼方式、調整補貼額度，降低小農戶生產成本，提升市場競爭力。同時，削減繁文縟節和各種行政限制，簡化補貼手續，減少對小農戶獲得支持政策補貼的限制。從計劃實施效果看，歐盟多數國家超過40%的小農戶參與了小農戶支持計劃，且獲得的補貼額度較之前增加較多，為500～1 250歐元。

（二）日本農業新政助推小農戶高質量發展

近年來，日本小農戶流失嚴重。為此，日本政府2020年將推動小農戶高質量發展作為基本導向，從強化小農戶生產基礎設施、激發偏遠地區活力、推動小農戶綠色生產、提升小農戶抗沖擊能力和檢視農民組織改革成效等多維度進行了未來10年的政策部署。其中，從“人”“地”“技術”3個維度強化和提升小農戶生產能力，改進中山間地區（即平地外緣與山林交界區域和“山間農業區”）農戶生產條件，檢視涉農團體改革服務小農戶成效，增強小農戶減災抗災能力等支持措施的可操作性。

（三）浙江溫州“三位一體”農合聯推動小農戶銜接現代農業

近年來，浙江省溫州市為促進小農戶和現代農業有機銜接，探索了“三位一體”農合聯這一新模式，是集農民專業合作、供銷合作、信用合作為一體的農民合作經濟組織聯合會。其中，農民專業合作是“三位一體”合作的基礎，供銷合作和信用合作是拓展與延伸。小農戶加入農民專業合作社提高了農產品質量，拓寬了銷售渠道，實現了效益提高和收入增長；而專業合作社融入農合聯，進一步與供銷社合作，使小農戶購買農資與售賣農產品通過供銷社平臺進行，實現了節本增收；融入農合聯，進一步與農村金融機構合作，推動小農戶獲得更好的融資服務，提升了生產能力。

四、加快推進河南省小農戶高質量發展的措施

（一）高站位出臺小農戶激勵政策

一是實施小農戶發展“一把手工程”。實施小農戶發展縣長鄉長負責制，將小農戶發展質量狀況納入縣鄉政府年度工作績效考核，形成各部門協同推進、配合聯動的工作局面。二是實施農業生產條件升級計劃。緊緊抓住鄉村振興戰略深入實施和新一輪高標準糧田建設重大機遇，完善縣鄉村各級公路系統，為小農戶提供便利的交通條件；完善小微水利設施建設，提高小型水庫、山塘、蓄水池、小水渠、機井等的蓄水能力和灌溉能力，提升小農戶減災抗災能力；集中進行農田改造，提升小農戶耕地質量。設立農村綜合服務信息平臺，建立小農戶土地、生產資料、農產品供求等基本情況數據庫，為小農戶提供信息服務。三是實施合村并居推進計劃。支持鄉鎮循序漸進推動合村并居，導入現代生產、生活場景和各種福利設施，完善“小據點”之間以及“小據點”和其他村落間的交通和網絡連接，強化“小據點”內生發展能力，改善小農戶生產生活條件。四是實施小農戶分類支持計劃。對純農戶和兼業1型農戶以其經營面積實施補貼制度，鼓勵其擴大經營規模，提升其農業經營積極性；對兼業2型農戶實施補償制度，鼓勵其將耕地寄存“土地銀行”進而退出農業生產經營。對“三山一灘”（太行山、伏牛山、大別山、黃河灘）地區小農戶，支持其大力發展特色種養業，引導其走特色化品牌化發展道路，鼓勵電商平臺、城市商超與小農戶對接發展；對城郊區小農戶，支持其大力發展設施農業、休閑觀光農業、創意農業，走融合化服務化道路，鼓勵城市工商資本與小農戶銜接發展；對平原農區小農戶，支持其大力發展高效農業、循環農業，走規模化綠色化道路，鼓勵新型農業經營主體與小農戶鏈接發展。

（二）全鏈條幫扶小農戶融入市場

一是實施農資帶量集采計劃。借鑒藥品帶量集采的成功經驗，以村或鄉為單位，依托基層政府或者農村集體經濟組織，代表小農戶從化肥、農藥、種子、種苗、農膜等通用農資里選擇一種或若干種農資與農資供應商進行公平談判，大批量采購，進而有效降低農資采購成本。二是實施小農戶優種優技供給計劃。強化種業“強芯”行動，依托生物育種中心、神農種業實驗室，培育開發抗災能力更強的動植物新品種，從根本上增強小農戶農業生產抵御自然災害的能力。基于華北地下水漏斗現象，積極發展面向小農戶的節水技術與裝備；順應綠色發展、降碳減排趨勢，積極開發適合小農戶需求的綠色技術及裝備；基于農村勞動力短缺現實，積極面向小農戶開發各類輕小型機械裝備。加大各類適用新品種新技術新裝備的推廣普及力度。三是實施數字賦能小農戶提升計劃。借助數字鄉村計劃，設立數字賦能小農戶示范項目，鼓勵新型農業經營主體帶動小農戶發展數字農業，強化通過數字技術對小農戶生產經營進行重新整合，推動小農戶生產數字化轉型。開展電商平臺幫扶，鼓勵小農戶利用電商平臺采購農資和銷售農產品；鼓勵小農戶發展直播銷售，培養打造“網紅”農產品，宣傳農產品品牌。發揮互聯網平臺公開、共享的優勢，開展農業專家網絡遠程診療，快速征集小農戶的技術需求，快速解答小農戶技術問題。

（三）多途徑提高小農戶內生動能

一是實施小農戶素質提升計劃。實施青年農戶創業扶持計劃，設立青年農民創業扶持基金，改革農村社保，進一步優化農村創業環境，吸引更多懂農業、愛農村、愛農民的有志青年返鄉創業。實施小農戶數字素養提升計劃，開展數字技術培訓，借助鄰里結對幫扶、集中現場演示、培養數字技術骨干等多種靈活方式，提升小農戶的信息素養與數字技能，彌合其“數字鴻溝”。二是實施職業農民培訓計劃，發揮農業職業院校實用新型人才培養培訓功能，加強對小農戶的專業技能培訓；實行職業農民制度，對培訓合格的小農戶認定為“職業農民”，給予其土地流轉、農技指導等方面的優惠政策支持。實施科技幫扶小農戶升級計劃。設立科技咨詢服務平臺，建立針對小農戶的科技推廣、咨詢服務平臺，為其提供專業科技服務。大力發展“科技小院”，組織農業高校和科研院所專業團隊為小農戶進行土壤分析、測土配方等基礎服務。建立科技特派員包村制度，強化科技特派員對小農戶的技術支持與輔導。

（四）多形式提高小農戶組織化程度

一是促進新型農業經濟組織帶動。完善新型農業經營主體考核機制，將服務帶動小農戶數量及其收入增長情況作為新型農業經營主體績效考核的重要內容。成立農村集體經濟組織，對不愿加入新型農業經營主體的小農戶，由政府牽頭，鼓勵加入農村集體經濟組織，由集體經濟組織代其對接市場，采購農資、銷售產品。二是促進農民合作社聯合體帶動。借鑒溫州經驗，整合區域內不同功能類型的農民合作社，組建由農機合作社、土地合作社、資金合作社、農業技術服務合作社等組成的合作社聯合體，滿足聯合體內小農戶生產資金、技術、農業機械等多方面需求。三是促進鄉村能人帶動。大力培育鄉村能人，充分發揮其帶動當地特色產業規模化、產業化發展，帶領小農戶增收致富的示范引領作用。