鄉村振興視野下農村集體公益性建設用地使用權研究

彭 波

（青海民族大學法學院）

一、問題的提出

鄉村振興戰略要求優先發展農業農村，堅持城鄉融合，暢通城鄉要素流動，全面實現農業強、農村美、農民富，其中農村基本公共服務和基礎設施建設是其中重要的戰略安排。2021年《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，“繼續把公共基礎設施建設的重點放在農村，實施農村人居環境整治提升五年行動”，并突出農村公益用地的優先供給；同年3月11日通過的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步明確，“深化農業農村改革，允許農村集體在農民自愿的情況下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地依法流轉”，以達到盤活農村存量公益用地的目的。

隨著國家重大戰略的調整，我國圍繞農村宅基地、承包地和經營性建設用地制度大刀闊斧地進行了一系列改革，取得了許多顯著成果。然而，公益性建設用地制度改革一直相對緩慢，既不利于國家重大戰略的實現，也不利于農村居民的社會福祉保障。因此，需要借助全面推進鄉村振興的機遇，融合鄉村振興理念，建立和完善能夠保障農村居民土地利益的農村集體公益性建設用地使用權制度。

二、集體公益性建設用地使用權制度的司法裁判案例實證考察

（一）案例收集基本情況

本文分別以“集體公益性建設用地”“集體公益用地”以及“集體公共用地”為關鍵詞，使用北大法寶司法案例庫與中國裁判文書網進行檢索，得出與關鍵詞相關的案例總計66個。其中，以“集體公益性建設用地”為關鍵詞得出相關判例10個；以“集體公益用地”為關鍵詞得出相關判例29個；以“集體公共用地”為關鍵詞得出相關判例27個。然后對相關案例進一步篩選，排除同案一審、同一事實多人分別起訴以及相關度不高的案例后，得出符合條件的案例總計41個。其中，以集體組織內部成員違規侵占或者損壞公共用地、公共道路，妨礙他人正常使用而引起的糾紛16例；以村委會或集體組織將集體公益用地出讓、流轉和發包給集體成員或第三人而引起的糾紛8例；以集體經濟組織與成員以及其他主體之間關于集體公益用地歸屬問題引起的糾紛7例；以集體公益用地被征收后補償分配問題引起的糾紛6例；以集體公益用地及其上設施的屬性和使用而引起的糾紛4例。

（二）相關案例分析

對相關司法案例進行梳理發現，司法裁判實踐中關于集體公益性建設用地的糾紛和問題具有以下特點。

首先，關于“集體公益性建設用地”的表述不一致問題。通過用關鍵詞在北大法寶司法案例庫和中國裁判文書網上進行檢索，可以清楚地看到，以“集體公益性建設用地”為關鍵詞進行檢索，所得案例僅為10例，而以“集體公益用地”“集體公共用地”為關鍵詞進行檢索，所得案例分別有29例和27例?？芍诂F有收集案例中多以“集體公共用地”或者“集體公益用地”表述。

其次，關于“集體公益性建設用地”的糾紛原因。從時間分布看，近3年的5個案例中，有4個案例是因集體公益性建設用地流轉問題產生的糾紛；從整體分布看，因集體公益用地及其上設施的使用問題產生的糾紛有20例，數量最多，約占總數的49%，而因集體公益用地被征收后補償分配問題產生的糾紛僅有6例，數量最少，僅占總數的14%。

最后，關于“集體公益性建設用地”的裁判依據。通過梳理41個有效案例的裁判依據不難發現，涉及集體公益用地的相關糾紛，法院的審判依據《民法典》《民法通則》《土地管理法》《合同法》的頻率最高，偶爾涉及司法解釋與地方性規范。

（三）司法裁判案例考察的概括評估

基于對農村集體公益性建設用地及其使用權的司法裁判案例梳理和分析，總體上得出以下結論。

“集體公益性建設用地”的概念不夠清晰。司法實踐中，起訴人的事實與理由、被起訴人的辯解以及法院的審理意見中均出現“集體公共用地”“集體公益用地”等表述不一致的情況。司法裁判應起到引領教育作用，在表述上既要準確，也要明確，避免產生歧義與曲解。

集體公益性建設用地及其使用權制度尚有完善空間。隨著《土地管理法》的修改，集體經營性建設用地與國有經營性建設用地“同地同權”加入市場流轉。為了盤活農村集體土地，合理利用農村公共資源，實踐中農村集體組織逐漸重視集體公益性建設用地及其上公益設施的流轉，由此產生而訴諸法院的糾紛明顯增加，但關于集體公益性建設用地是否可以流轉、如何進行流轉等問題沒有明確法律依據。此外，對于集體公益性建設用地的法權問題、管理問題，也常通過原則性規范或者比照上位概念處理。

現有規范與用地實踐存在張力。如上所述，為盤活農村集體土地，實踐中不乏村委會或集體組織流轉集體公益用地及其設施的現象，但我國現行規范中僅有廣東省東莞市對集體公益用地的流轉作出了禁止的規定。因此，現有規范與集體公益性建設用地運行實況存在一定張力。

三、集體公益性建設用地使用權制度的價值目標與功能定位

對集體公益性建設用地使用權制度進行司法案例分析，不能止步于發現當前制度存在的問題與弊端，更重要的是進一步完善集體公益性建設用地使用權制度。制度的構建與完善必須具有一定的導向性，需要從價值與功能出發對整個制度設計進行宏觀把控。

（一）價值目標與功能定位的關系分析

法律的價值，廣義上可以表述為對于人的一切意義，即對于人的一切有用性；狹義上的法律的價值應當作為法的功能和作用追求的最終目標與精神存在。法律的價值目標，通常表現為預見和期望的法律關系運動的方向和前途，這種預見和期望被大眾所廣泛認可。法律的功能，是指法律作為體系或者部分，在一定立法目標的指引下，基于自身結構屬性而與外部發生的，并有利于法律價值實現從而展現的特殊關系。

法律的價值目標就是通過社會實踐去追求正義，而其功能則是根據自身特點與外部發生特殊關系所呈現的功效形成的良好社會秩序。社會的有效運行以良好秩序為基礎，人類的一切活動也以良好的社會秩序為前提，在追求公平正義的過程中還表現出其強大的工具屬性與保障功能。法律價值目標的實現必須以良好秩序為必要條件，法律功能不僅具有工具價值，還應具有獨立價值。雖然二者相輔相成，相互成就，但依然有其獨立存在的現實意義。

（二）集體公益性建設用地使用權制度的價值目標

秩序亦以法制作為其特殊價值之一，這也意味著農村集體公益性建設用地使用權應明確其權利價值與制度體系。

實現集體成員自由使用的價值選擇。集體公益性建設用地及其上設施承載著提升農民生活品質與豐富農民精神文化生活的功能，自由行使集體公益性建設用地使用權既是村民的權利，也是集體組織和國家的義務。任何自由都是相對的，無法凌駕于法律之上。集體對集體公益性建設用地使用權的行使也不是絕對自由的，除遵守法律規范，當地村規民約也應成為約束的依據。

保障農村公共物品供給的價值追求。集體公益性建設用地是農村公共產品供給的不動產載體，集體公益性建設用地使用權則是權利的來源。當前，為進一步縮小城鄉差距，必須激發農村內生發展動力，而改善農村居住生活環境、提升公共服務水平逐漸成為各地農村吸引和留住人才的重要途徑。農村公共產品建設的任務要依托集體公益性建設用地來完成，同時也發揮其促進農村興旺的基礎性保障作用。

維護農村公序良俗的價值目標。我國自古以血緣或者氏族為紐帶形成一定聚居群。隨著城市化與移風易俗工作的持續推進，這一社會現象當前以農村地區為主，尤其是在少數民族聚居的農村地區較為明顯。這些地區長期生活中所形成的獨具本地區、本民族特點的民風民俗有著較為完整的傳承，成為農村社區生活不可缺少的重要組成部分。其中有益的民風習俗應得到尊重與維護。

（三）集體公益性建設用地使用權制度的功能定位

法律的功能就是形成良好的社會秩序，這也反映在集體公益性建設用地使用權制度的構建過程中。

農民集體公共福祉保障功能。隨著城鄉融合的加速，盡管國家已承擔了一部分農村基本社會保障功能，但是除基本生存需求外，農村社會也要滿足個體發展需求，這也是發展權的重要內容。發展權蘊含著自由、和諧、平等的基本價值，農民集體利用集體公益用地進行公益設施建設，其中包括了滿足個體自身發展所需的運動場、圖書館等公益設施。因此，可以說集體公益性建設用地是承載發展權的重要物質基礎與載體。

集體土地合理利用的增進功能。隨著物權制度從以所有為中心到以利用為中心的發展，對物的具體利用及效能的發揮在物權體系中作用凸顯。當前的農村土地政策與法律規范也提倡增強集體土地的利用效能，集體公益性建設用地使用權制度可對農村社會公共利益的保障功能發揮重大作用，理應增強其合理利用效能。

四、農村集體公益性建設用地使用權制度完善的路徑

（一）厘清概念界定

概念不僅本身作為一種基本的思維形式，而且還是其他思維形式的基本組成要素，內涵和外延是其題中應有之義。作為集體建設用地使用權的一種類型，集體公益性建設用地使用權理應屬于用益物權，但它又不同于公有私有性質的其他集體土地使用權類型，它體現了集體所有權的重要內涵——公有公用性。集體公益性建設用地使用權的核心本質就是“公共利益”，它不同于全民性的公共利益，是以一定范圍內不特定對象為受益群體的“集體公益”，屬于小范圍的公共利益。因此，這也決定了它的權屬主體與客體范圍具有特殊性，必須與受益群體高度契合，從而保障集體公益性建設用地使用權功能的有效發揮。

因此，一言以蔽之，其內涵應是以實現滿足集體成員生存條件、改善生產生活方式、保障農村居民公共福利以及傳承民俗等目標而設立的用益物權；其外延應是集體公益性建設用地使用權的客體歸屬為集體所有、客體范圍位于農村地區。

（二）完善適用規則

明確權利主體和客體。使用權主體是指有權對集體土地進行開發利用的自然人、法人和非法人組織。對此，學界存在著不同觀點。為了保障公益性的有效落實，有學者認為應嚴格限制使用權主體；同時，為提高農村公共服務質量，盤活存量的集體公益用地，也有學者認為可以采取集體、政府、市場等多元主體開發模式。鄉村全面振興對農村公共服務和基礎設施提出了更高要求，但考慮到我國區域發展差異較大，村集體之間經濟實力懸殊，如果僅靠政府幫扶甚至集體經濟組織的自我發展，在一定程度上會影響落后地區公益用地開發力度。因此，應根據不同發展程度的集體經濟組織和不同類型的公益項目，適當引入市場資本參與，設計多元化的使用權主體。

分析集體公益性建設用地使用權的內涵和外延不難發現，其實質就是在集體土地上設立用益物權，進行具備公益屬性的非農建設。因此，集體公益性建設用地使用權的客體應限定于農村集體所有的土地上，且應受到集體所有權的約束。

明確權利內容。公益性建設用地使用權設立的初衷，就是確保使用權人在依法利用該建設用地的同時促進農村公共事業發展。因此，其制度核心就是權利內容。一方面，明確占有、使用權能。如上文所述，為了平衡城鄉和區域發展差異，實現集體公益性建設用地提升農村公共福祉的目標，可以采取多元開發模式。那么，其權利主體就不應局限于集體和政府，還應包括集體內部成員、公益性組織以及其他符合條件的市場主體。另一方面，明確收益權能。顧名思義，由于其具有公益屬性，集體公益性建設用地使用權一般情況不會產生營利。但是，一些配套的基礎設施，如運動場配套的商鋪，氏族、宗族團體所建的祠堂，廟宇獲得的捐贈、善款等收入。對于這些收入的標準、用途、分配方式都必須進行嚴格規范和限制，避免集體組織和其他使用權主體借此謀利，失去公益性。

（三）規范管理秩序

實踐中確實存在或因為使用權人與管理人運營不當導致公益設施荒廢、閑置，又或由于自然災害、歷史變遷等原因導致集體公益性建設用地使用已背離原有公益目的的現象。對于這類土地，一律采取收回或由于制度障礙長期擱置，顯然不利于存量公益建設用地的利用和開發。

完善使用權的流轉規則。相較于集體公益性建設用地，經營性建設用地和宅基地所表現出來的經濟效益更明顯。如果無限度地流轉，勢必會出現集體和村民將公益用地流轉為宅基地和集體企業建設用地的尷尬局面，損害農村公益事業發展。因此，應當對于其流轉目的、客體和內容進行嚴格限定，在盤活存量公益土地的同時避免流失。具體而言：就流轉目的來說，任何對于集體公益性建設用地使用權的流轉都必須符合公益性目的；就流轉客體，對于公益設施或功能運行良好的公益用地應當嚴格限制其流轉，對于荒廢、自然損害等失去其公益能力的，可以依據法定程序，采用流轉、互換、收回等手段進行再次開發利用；就流轉內容，應采取有限處分規則，即不具備物權意義上完整的處分權能。鑒于公益設施使用的穩定性，對出租、抵押、贈予等不具可控性的權能行使，應進行必要限制。

完善使用權的期限。因其較強的穩定性，一旦經過法定程序設立，如前文所述，將很難發生再次流轉的情況，其變動客體和內容也將會受到嚴格限制。因此，在設立時需慎重考慮使用期限，可根據使用權主體、受益對象，功能取向等因素針對不同的公益用地采取不同的使用權存續規則。具體而言，對于宗族祭祀、民族活動、宗教信仰等帶有歷史延續性的活動用地，以其承載的功能和價值是否存在為存續前提，可不設具體期限；對于農村一般性的基礎設施用地，它的使用權期限可參照國有公益性建設用地的規定；對于多元主體開發的公益項目用地，可根據使用權設立合同約定的期限規定相應的使用權存續期限；對于農村集體自行建設的村籃球場、娛樂室等類用地，由于所有權和使用權均屬于農民集體，也不存在使用權期限問題。