分行業支出標準建設的探索與實踐
——以陜西省為例

■高 芳

加強預算項目支出標準體系建設可以充分實現項目預算編制的規范化、透明化，不斷規范財政資金支出行為，提高財政資金的分配效率，對進一步深化預算管理制度改革，充分發揮財政在國家治理中的支柱作用具有重要意義。

一、預算項目支出標準體系建設的重要意義

（一）有利于提高預算編制水平和質量

預算項目支出標準體系建設是部門預算管理的重要依據，具有助推規范預算管理、強化預算約束的作用,能進一步維護預算剛性,減少預算執行過程中資金規模的調整。預算項目支出標準未出臺前,各單位在申報項目預算時缺乏依據和標準,財政部門在審核預算、安排資金時亦需要耗費大量精力，造成部門和財政部門相互博弈、討價還價,突出表現在不同部門同類項目財政保障水平不同，嚴重影響預算資源分配效率，甚至可能造成財政管理上的廉政風險。而建立公平、量化和公開的預算項目支出標準，設定統一的資金預算申請模塊、項目填報內容以及各種費用上限標準，財政部門審核預算就可以一目了然,“一把尺子量到底”，提高資金申報使用透明度，倒逼部門從嚴從實從緊編制項目預算,把有限的財政資金用在“刀刃”上。

（二）有利于加強項目預算管理，提高財政資金使用效益

近年來，受全球疫情影響，國內經濟下行壓力加大，緊平衡狀態下收支矛盾突出。在這種情況下，如何合理分配財政資金，讓有效的資金發揮出最大效益，是各級財政部門面臨的重要課題。預算項目支出標準體系建設作為預算改革的重點內容，將其作為部門預算編制、執行和控制的重要依據，能夠進一步做實做細預算項目，促進項目預算管理科學化、規范化，嚴格控制非重點非急需非剛性支出，有效解決緊平衡狀態下的收支矛盾突出、預算約束不強、資金統籌力度不足、政府過緊日子意識不牢等突出問題，有效避免財政資金浪費，推動節約型政府建設。

（三）有利于推動預算資源公平合理高效配置

預算是政府調控經濟社會發展、統籌分配有限財政資源的重要手段，確保其公平合理是預算管理的內在要求。部門預算編制主體在編制預算時，為確保正常運轉和職能充分發揮，本能地追求最大化的預算規模，這與有限的政府可支配資源相矛盾。為解決這一矛盾，就必須建設科學合理的預算項目支出標準體系，構建公平公正的財政資源使用環境，防控化解財政管理廉政風險，保障預算資源公平合理高效配置。同時，按照“政府過緊日子”要求，堅持“滿足剛需、經濟適用”導向，設定同類項目支出標準上限，嚴控非剛性非急需項目支出，進而把更多財政資源用于保障民生和重點領域建設。

（四）有利于樹立依法理財意識，推進法治財政建設

《預算法》《預算法實施條例》均要求“各級財政部門應當結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等，制定本地區或者本級的預算支出標準”。因此建立內容完整、結構優化、依據充分、修訂及時的支出標準，是對《預算法》《預算法實施條例》的有效貫徹落實。項目支出標準建設的關鍵環節在于應用，要求各部門（單位）嚴格對照標準申請預算，同時將標準應用情況作為預算管理考核的重要內容。一套內容完整、結構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的預算項目支出標準體系，不僅是預算編制主體編制預算的參考，同時是財政、審計和評審等部門監督審核預算的依據，有利于部門牢固樹立依法理財觀念，科學合理編制預算，讓預算分配真正做到有法可依、有據可查，推進法治財政建設。

二、陜西省預算項目支出標準體系建設的做法

2021 年，陜西省共安排預算項目支出標準體系建設64 項，省預算資金評審中心負責44 項支出標準制定工作，其中通用標準24 項，專用標準20 項；組織完成制定支出標準20 項，其中通用標準14 項，專用標準6 項。2022 年，印發了《陜西省2022 年度省級財政支出標準匯編》，其中通用標準20 項，專用標準25 項。2023 年7 月，對省級部門公務用車租賃費等8 項通用項目支出標準進行修訂，堅持問題導向，立足日常評審經驗積累，充分調研，邀請各單位財務人員及相關專家進行座談論證，對數據進行分析研究，最終對公務用車租賃費等4個支出標準進行了修訂，其余4 項維持原有標準。同年10 月，在財政部舉辦的全國項目支出標準研討會上，部評審中心領導對陜西省支出標準建設取得的成績給予了高度肯定，認為陜西的標準制定工作在數量上和質量上都走在了全國前列，為建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度打下了良好基礎。具體做法如下：

（一）調查研究，收集資料

一方面組織業務骨干赴財政部和兄弟省份學習、到市縣和部門調研，學習借鑒外省先進經驗。一方面成立工作小組，組織行業專家咨詢，根據標準內容積極赴相關省級部門單位座談，深入了解相關政策制定文件、預算部門（單位）項目支出的實際情況，收集、整理相關項目基礎資料，進一步明確標準框架、目標任務、技術方法和建設路徑。

（二）內外結合，制定標準

在深入調查的基礎上，詳細分析調查資料，去粗取精，結合日常評審經驗，借鑒兄弟省市先進做法，認真研究制定支出標準。一是財政（包括省預算資金評審中心）制定。即評審中心對基礎資料比較齊全，在日常評審實踐中已摸索出規律的部分，結合兄弟省市經驗，由評審中心組織人員制定；二是內外協同制定。即對專業性較強的通用標準和專用標準，在日常評審的基礎上，聘請有關專家進行咨詢、指導，共同制定；三是委托制定。即對專業性較強且不經常發生的專用標準，委托第三方機構或專家制定。在標準制定過程中，緊緊依靠行業主管部門和有關協會，積極進行研究探討，通過搜集原始數據反復測算，以近三年的支出數據為基礎對比分析，結合行業發展和市場變化情況制定完成。

（三）座談調研，開展論證

對標準制定的科學性、可行性、規范性進行研究論證，組織專家及有關單位就制定方法、數據來源、測算過程以及擬制定的標準展開討論，綜合考慮項目成本、歷史財務數據、經濟社會發展水平、財力承受能力等因素的情況下，提出修改完善意見。

（四）實踐檢驗，不斷完善

標準制定、論證完成后，需要在實踐中不斷驗證完善其科學性、可行性和規范性。一是將標準運用于日常項目評審工作中，通過對項目評審，與項目單位協商研究，檢驗標準制定的可行性、合理性；二是積極與相關預算部門（單位）對接，進一步廣泛征求意見，完善支出標準；三是結合新擬定的標準，比對評審評價項目歷史數據，以驗證其合理性和科學性，進一步細化完善項目支出標準。

三、陜西省預算項目支出標準體系建設存在的問題

（一）缺乏全國統一的制定規范

目前，全國各省項目支出標準制定形式、方法和應用規則各不相同，具體標準金額也相差較大，不利于建立規范統一的項目支出標準體系，也不利于支出標準的應用。例如：標準制定的形式上，陜西省根據項目適用范圍不同分為通用項目和專用項目，支出標準全部以項目為基礎進行制定。浙江省在細分二級項目類別的基礎上明確具體開支范圍，支出標準以開支范圍為基礎制定。標準制定的方法上，同一項目會因為選取成本分析法還是市場詢價法，而產生完全不一樣的制定結果，影響標準的合理性。各地也會因為制定方法、程序的不同產生不一樣的標準金額，影響政策的統一性。

（二）專用項目支出標準覆蓋率低

專用項目具有專有性強、經費構成要素復雜等特點，支出標準建設難度較高，需要以各部門為主開展制定工作。但實際工作中，項目支出標準體系建設主要由財政部門牽頭推進，其他主管部門對于標準建設工作重要性的認識還不夠到位，工作主動性不足，參與度較低。部門之間溝通不夠、互動不足，數據共享程度不高，在一定程度上制約了專用項目支出標準體系建設推進。

（三）缺乏合理的制定依據

支出項目大體包含工程建設、購買貨物、購買服務三大類，項目支出標準制定需要根據不同的支出項目界定工程標準、貨物標準、服務標準和對應的價格標準。市場調研中我們發現不同的工程、貨物、服務標準對應的價格千差萬別，但針對行政事業單位缺乏合理的工程、貨物、服務標準適用區間，是當前項目支出標準制定的難點所在。

（四）部分標準難以嵌入預算管理一體化系統應用

在陜西省制定的45 項項目支出標準中，目前可以嵌入預算管理一體化系統的只有18 項，其余項目支出標準因構成要素復雜，系統開發難以實現標準的應用功能，只能由預算評審中心按照單位申報基礎數據自行測算評審。例如：信息化運維項目服務類別較多，且各項支出標準根據運維服務級別和系統使用年限進行分檔，系統難以實現分類分檔較多的項目支出標準測算。還有辦公用房物業管理項目，存在建筑規模調整系數和人均建筑面積調整系數，也無法在系統中進行測算。

四、推進預算項目支出標準體系建設的建議

（一）加強頂層設計

建議在現有支出標準體系建設基礎上，按照“先易后難、急用先行”的原則，分門別類提出標準范圍、制定的思路和方式，發布標準建設工作指導意見，做到“五個統一”，即統一項目建設分類標準，統一項目名稱，統一概念解釋，統一項目內容范圍和統一工作計劃和步驟。同時，建立各省支出標準建設交流互鑒機制，互通有無、學習借鑒、共同提高。對于相對成熟的支出標準，結合陜西省實際加以轉化應用。

（二）加強部門協同

財政支出標準涉及多行業、多領域、多學科，內容復雜，工作量大，對技術和專業性要求較高，需要財政部門同各行業主管部門相互配合，共同研究制定。對于具有特殊性和專業性較強的專用標準應由涉及項目的相關部門牽頭，具體負責標準的研究和制定工作，財政部門負責最終的審核和出臺實施工作。

（三）發揮評審作用

在預算評審工作中，對有項目支出標準的要切實加以應用；對暫時沒有支出標準但評審工作有需要的，可以評審先行，探索制定預算評審標準。同時，充分利用評審評價工作接觸項目實際更多、了解情況更全面的優勢，反復在實踐中檢驗標準，對現行支出標準提出修改意見和建議，不斷健全優化完善標準體系。

（四）加強應用機制

應用是檢驗標準價值和科學性的重要依據。是否可行、有效是預算項目支出標準體系建設的生命力，與預算管理一體化系統是否適應是標準能否順利推廣應用的重要依據。標準體系建設中，要做好與一體化系統的銜接，對申報入庫的項目進行篩選，對申報預算按標準進行審核，將標準應用于預算編制、審核、執行、安排和調整等各環節。同時，建立動態調整完善機制，根據經濟社會發展、技術更新換代、市場價格變動等因素，適時調整完善，使標準更符合實際。■